Norma demandada: Control constitucionalidad del artículo 1º de la Ley 20 de 1970 "por la cual se conceden facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para dictar normas sobre pensiones de jubilación, de invalidez y de vejez oficiales, semioficiales y particulares, y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad social".
&&CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
FECHA : Bogotá, D.E., agosto 3 de 1971
(MAGISTRADO PONENTE : doctor Eustorgio Sarria).
TEMA : PENSIONES DE JUBILACIÓN, INVALIDEZ
Y VEJEZ
Exequibilidad del artículo 1L0020_70#1*º de la Ley 20 de 1970 - Carácter de las facultades extraordinarias, que otorga el Congreso al Presidente conforme al artículo 76CONS_P86#76*, ordinal 12, de la Constitución.- El Presupuesto Nacional en la reforma constitucional de 1968.
I.
PETICIÓN
Con fundamento en el artículo 214CONS_P86#214* de la constitución, el ciudadano Agustín Gómez Torres solicita de la Corte declare la inexequibilidad del artículo 1L0020_70#1*º de la Ley 20 de 1970 "por la cual se conceden facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para dictar normas sobre pensiones de jubilación, de invalidez y de vejez oficiales, semioficiales y particulares, y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad social".
II
DISPOSICIONES ACUSADAS
El texto de las disposiciones acusadas es el siguiente:
"LEY 20 DE 1970
(diciembre 30)
"por la cual se conceden facultades extraordinarias al Gobierno Nacional para dictar normas sobre pensiones de jubilación, de invalidez y de vejez oficiales, semioficiales y particulares, y se dictan otras disposiciones en materia de seguridad social.
"El Congreso de Colombia
"Artículo 1L0020_70#1*º. Revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de tres meses, contados a partir de la vigencia de la presente Ley, para los fines siguientes:
"a). Establecer un mecanismo en virtud del cual, todo reajuste de sueldos o salarios en los sectores público, semioficial o privado, implique una elevación en las pensiones en forma proporcional al aumento decretado a favor de los trabajadores activos, con un criterio de equidad.
"b). Determinar la cuantía de las pensiones de jubilación, invalidez, vejez y muerte, del sector privado vigentes en la actualidad;
"c). Establecer el valor del reajuste de las actuales pensiones de invalidez, vejez y jubilación del sector público;
"d). Determinar el auxilio para gastos funerarios de los pensionados de los sectores público y privado".
"e). Determinar los servicios médicos, quirúrgicos y hospitalarios que deban otorgarse a las personas que por ministerio de la ley dependan del pensionado;
"f). Establecer todos los medios de financiación necesarios a los indicados fines, creando las contribuciones a que haya lugar, reajustando las cotizaciones obrero-patronales, tanto para el Instituto Colombiano de Seguros Sociales como para la Caja Nacional de Previsión y demás entidades encargadas de cumplir tales mandatos prestacionales;
"g). Reorganizar financiera y administrativamente el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, la Caja Nacional de Previsión y demás entidades de previsión social de carácter nacional;
"Parágrafo. Para los fines previstos en la presente Ley y como asesora del Gobierno en estas materias, créase una comisión integrada por los Ministros de Trabajo y Seguridad Social y de Salud Pública, el Director del Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el Gerente de la Caja Nacional de Previsión, un representante de cada una de las Centrales Obreras CTC y UTC, dos Senadores y dos Representantes que formen parte de las respectivas Comisiones Séptima, y un representante del Cuerpo Médico y dos representantes de la Confederación Nacional de Pensionados de Colombia".
III.
TEXTOS CONSTITUCIONALES QUE SE DICEN VIOLADOS Y RAZONES DE LA ACUSACIÓN
1.- El actor señala como infringidos los artículos 43CONS_P86#43*, 76CONS_P86#76* -numeral 12- y 206CONS_P86#206* de la constitución.
2.- Aunque la petición de inexequibilidad comprende todo el texto del artículo 1L0020_70#1*º de la citada Ley 20 de 1970, el concepto de violación lo expresa el actor de modo especial respecto del literal f) de tal artículo. Dice así:
"1º. El literal f) del artículo 1L0020_70#1*º de la Ley 20 de 1970 concedió facultades extraordinarias al Gobierno para: 'Establecer todos los medios de financiación necesarios a los indicados fines, creando las contribuciones a que haya lugar, reajustando las cotizaciones obrero-patronales, tanto para el Instituto Colombiano de Seguros Sociales como para la Caja Nacional de Previsión y demás entidades encargadas de cumplir tales mandatos prestacionales'.
"La norma transcrita quebranta el artículo 43CONS_P86#43* de la Constitución Nacional que dispone: 'En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones'. (Artículo 6ACL03_10#6*º del Acto legislativo número 3 de 1910). (He subrayado).
"A nadie se le oculta el especial cuidado que debe tener un Estado en la imposición de los gravámenes. El descontrol en esta materia constituye una grave amenaza a la estabilidad estatal. A través de las páginas de la historia de los pueblos, se observa cómo todas las crisis y revoluciones han sido producto de los exagerados impuestos.
"Por eso el Constituyente de 1910 privó de esta competencia al Ejecutivo y se la asignó en forma exclusiva al Órgano Legislativo. El Ejecutivo, a tenor de la norma, puede imponer contribuciones en tiempo de guerra exterior o conmoción interna, pero nunca en tiempo de paz, pues en este caso solamente el Congreso, las Asambleas y los Concejos Municipales pueden hacerlo. Esta es, pues, una facultad esencial del Congreso y este no puede delegarla en el Ejecutivo. Para que en este caso fuera viable la delegación, precisaba una previa reforma constitucional.
"2º. La disposición legal demandada (ya transcrita), es violatoria del numeral 12 del artículo 76CONS_P86#76* de la Constitución Nacional que dice: 'Revestir, pro témpore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias lo aconsejen'.
"Las facultades deben ser 'precisas', el Congreso debe delimitar con toda exactitud la materia o materias sobre las cuales versa la delegación legislativa.
"La Ley 20L0020_70#1* de 1970 no señaló taxativamente qué gravámenes podía imponer el Gobierno para atender al pago de reajustes de pensiones. Le otorgó una facultad omnímoda para 'establecer todos los medios de financiación'. Y fue así como, el Ejecutivo pudo dictar el Decreto número 432D0432_71#1* de 1971, que puede llamarse con toda propiedad una ley de impuestos antes que de reajustes de pensiones.
"3º. El literal f) del artículo 1L0020_70#1*º de la Ley 20 de 1970 viola el artículo 206CONS_P86#206* de la Constitución Nacional que dispone: 'En tiempo de paz no se podrá percibir contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogación del Tesoro que no se halle incluida en el de gastos'. (Artículo 66ACL01_68#66* del Acto legislativo número 1 de 1968).
"El legislador, por medio de la disposición en comento, facultó al Ejecutivo para percibir impuestos que no figuran dentro del Presupuesto de Rentas y también para hacer erogaciones en el pago delos reajustes pensionales, sin que estuvieran incluidos en el Presupuesto de gastos, luego también se violó el artículo 206CONS_P86#206* de la Constitución Nacional".
IV
CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
1º.-El Jefe del Ministerio Público, en vista de 28 de mayo del año en curso, se opone a las pretensiones del actor, estimando exequibles las normas legales objetadas.
2.- Hacen parte de tal documento los siguientes conceptos:
a). "Según la Constitución, en tiempo de paz es el Congreso el único órgano (rama) autorizado para establecer, modificar, suprimir o autorizar el establecimiento, modificación, supresión o percepción de contribuciones e impuestos y para establecer las rentas nacionales y los gastos de la Administración".
b). "El Constituyente establece que una de las atribuciones del Congreso es la de facultad extraordinariamente al Gobierno para que este legisle sobre materias que son de su competencia, y que la manera como se debe autorizar esa investidura extraordinaria está condicionada apenas a la expedición de una ley por medio de la cual el Congreso 'decreta' que alguna o algunas de sus atribuciones legislativas, se trasladen en forma temporal y precisa al Presidente para que éste, con base en dichas facultades, legisle en forma extraordinaria subrogándose al legislador ordinario por medio de decretos-leyes".
C). "No hay sin embargo ninguna norma constitucional que prohíba al Congreso investir al Presidente de la República de facultades extraordinarias respecto de alguna materia específica de su esfera de atribución legislativa. La única prohibición que existía por este aspecto era la del inciso segundo del artículo 4ACL01_45#4* del Acto legislativo número 1 de 1945, correspondiente al inciso segundo del artículo 32CONS_P86#32* de la Carta vigente hasta antes de la reforma constitucional de 1968 y referente al mandato legal para intervenir en el proceso económico nacional, prohibición que fue precisamente suprimida por el artículo 6ACL01_68#6* del Acto legislativo número 1 de 1968, nuevo texto del citado artículo 32CONS_P86#32* de la Codificación".
d). "Es improcedente también acusar la norma en cuestión por violación del artículo 206CONS_P86#206* de la Carta, el cual sólo prohíbe la percepción, en tiempo de paz, de contribuciones o impuestos que no figuren en el Presupuesto de Rentas, y la erogación del Tesoro que no se halla incluida en el de Gastos, sin que aluda en forma alguna al establecimiento o creación de tales ingresos tributarios. El establecimiento de una contribución o de un impuesto no implica su percepción que es el ingreso real del gravamen al Tesoro Público, sino que constituye apenas la autorización para recaudar y hacer efectiva la contribución correspondiente. Solo en la medida en que se perciba el tributo establecido y su cálculo no figure en el Rentas se podrá invocar la inconstitucionalidad por violación del citado artículo 20".
e). "Según lo tiene admitido la Corte, la precisión a que alude el artículo 76CONS_P86#76* de la Carta en su numeral 12 como requisito de las facultades extraordinarias que el Congreso puede conferir al Presidente de la República, no es un concepto absoluto sino relativo: 'Habrá casos -ha dicho la entidad- en que por razón de las necesidades por satisfacer y la dificultad de conocer anticipadamente los medios para ello, la precisión requerida por el ordinal 12 del artículo 76CONS_P86#76* no puede ser otra que la que sea compatible con las necesidades que se tratan de remediar. En estos casos basta con señalar la materia sobre la cual deben recaer las medidas del Gobierno y el fin a que tales medidas deben encaminarse'. (Cf. Sentencias de Sala Plena, mayo 9 de 1969 y abril 27 de 1970, entre otras)".
f). "En el caso en estudio, las facultades conferidas son evidentemente amplias, pero como lo ha expresado este Despacho en diferentes oportunidades, la amplitud no es incompatible con la precisión y por sí mismas no hace incurrir el correspondiente precepto legal en vicio de inconstitucionalidad por infracción del canon citado.
"Ciertamente, las facultades pueden ser amplias si comprenden varias materias objeto de legislación o varios aspectos de alguna o algunas de ellas, pero si no se hallan afectadas de oscuridad, de vaguedad o indeterminación, si no ocasionan confusión, si su expresión es comprensible e inteligible, la amplitud no las hace imprecisas para los efectos aquí examinados".
V.
CONSIDERACIONES
Primera
1.- El Título V de la constitución contiene los principios que estructuran el Poder Público. Este se integra con tres ramas a saber: la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional. Tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado.
2.- A la Rama Legislativa corresponde de modo primordial el ejercicio de igual función, que se traduce en actos denominados legislativos, origen de situaciones jurídicas objetivas e impersonales, en principio.
3.- El órgano esencial de la Rama Legislativa es el Congreso, al cual corresponde hacer las leyes, ejerciendo las atribuciones o competencias que le asigna la misma Constitución, y de modo específico, las previstas en el artículo 76.CONS_P86#76* Lo normal, dentro de un Estado de derecho, es que sea este órgano el encargado dela respectiva función.
4.- Más, la misma Constitución consagra excepciones en el sentido de permitir el ejercicio de la función legislativa, desde luego con limitaciones o restricciones, a la Rama Ejecutiva del Poder, y más propiamente, al Presidente de la República, Jefe Supremo de ella, en estos casos:
a). El de turbación del orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Art. 121CONS_P86#121*;
b). El de estado de emergencia económica, o sea cuando sobrevengan hechos distintos a los del orden público político, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que constituyan también grave calamidad pública. Art. 122CONS_P86#122*;
c). El de adopción y vigencia de los proyectos relacionados con los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse. Art. 80CONS_P86#80*;
d).El de concesión por el Congreso de autorización especial para la realización de actos propios, constitucionalmente, dela función administrativa, pero que requieren la cooperación del Congreso. Art. 76CONS_P86#76*, ordinal 11;
e).El del otorgamiento por el Congreso de precisas facultades extraordinarias, pro témpore, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen.
5.- Los decretos que en los casos anteriores dicte el Presidente de la República o el Gobierno, tienen fuerza de ley y su vigencia se regula de acuerdo con los preceptos constitucionales propios de cada uno de ellos.
6.- El artículo 118CONS_P86#118*, ordinal 8º, dice que corresponde al Presidente de la República, en relación con el Congreso, "ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76CONS_P86#76*, ordinales 11 y 12, 80CONS_P86#80*, 121CONS_P86#121* y 122CONS_P86#122* y dictar los decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan". Esta norma confirma lo expuesto en la presente consideración.
Segunda
1.- Como lo ha definido la jurisprudencia de la Corte, dos elementos caracterizan las facultades extraordinarias que prevé el ordinal 12 del artículo 76CONS_P86#76* de la Constitución: la temporalidad y la precisión. El primero hace referencia a un lapso cierto; el segundo a una materia determinada. El Presidente de la República debe obrar dentro de estos límites, siendo entendido que a más de ellos están o existen los que la misma Constitución señala al Congreso, al cual sustituye en el ejercicio de la función legislativa. (Cf. Sentencia de Sala Plena, 1º de agosto de 1969, entre otras).
2.- Las facultades otorgadas por la Ley20L0020_70#1* de 1970, reúnen los dos elementos anotados: el lapso se fija en tres (3) meses, o sea, cumplen con la temporalidad; y la materia aparece determinada en seis ordinales de manifiesta certeza, o sea, cumplen con la precisión.
3.- Respecto al ordinal f) se tiene: autoriza establecer todos los medios de financiación necesarios a los fines indicados en los ordinales anteriores, entre ellos, el reajuste periódico de las pensiones de jubilación, vejez e invalidez de los trabajadores al servicio del Estado. Y agrega de modo expreso: "creando las contribuciones a que haya lugar"; instrumento complementario para realizar el objetivo de la ley.
De otra parte, no existe precepto constitucional alguno que le vede al Congreso obrar en tal sentido. Por lo mismo podía, sin violar la Constitución, revestir al Presidente de facultades extraordinarias respecto de la materia a que se refiere el precepto objetado.
4.- En cuanto a la oportunidad para conceder las autorizaciones extraordinarias, su apreciación es fenómeno que escapa a todo control jurisdiccional. El Congreso es soberano para determinar "cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". Al obrar en sentido positivo, está ejerciendo su función propia, o sea la legislativa.
Tercera
1.- El artículo43CONS_P86#43* de la Constitución dispone que en tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones. Aprisiona este ordenamiento un principio vigente del derecho público cual es el de conceder, de modo privativo, a los cuerpos de representación directa de la opinión pública la facultad, poder o competencia, de crear o modificar la carga tributaria indispensable para atender a las necesidades del Estado y al cumplimiento de sus fines políticos y sociales.
Este precepto guarda relación y armonía con los artículo 76CONS_P86#76*, ordinal 12, 191CONS_P86#191* y 197CONS_P86#197*, ordinal 2, del mismo estatuto.
2.- Igual alcance e interpretación le dio la Corte en el año de 1913:
a). La disposición contenida en el artículo 43CONS_P86#43* de la constitución establece el trascendental principio de que las contribuciones nacionales en tiempo de paz no se pueden establecer sino por el poder legislativo;
b). Ha querido el constituyente poner en manos del "poder soberano de la Nación", la facultad de crear o establecer los impuestos que han deservir para satisfacer en gran parte las atenciones de la administración pública. (Cf. sentencia de Sala Plena, 6 de junio de 1913, G.J., Tomo 22, pags. 55 y 56).
3.-Pero, cuando el Gobierno obra en igual sentido, o sea creando o aumentando contribuciones, por mandato o en ejercicio de facultades extraordinarias que le otorga el Congreso, con el lleno delos requisitos señalados en el ordinal 12 del artículo76CONS_P86#76*, no está quebrantando el texto, espíritu y antecedentes del artículo 43CONS_P86#43*, sino desarrollando actividades que le incumben por mandato de preceptos de igual origen y categoría.
Cuarta
1.- El artículo206CONS_P86#206* de la Constitución preceptúa que, de igual modo, en tiempo de paz, no se podrá percibir contribución que no figure en el presupuesto de rentas, ni hacer erogación del Tesoro que no se halle incluida en el de Gastos. Quiere decir lo anterior que no habrá exigibilidad de tributo sino mediante la respectiva y previa operación fiscal. Es una garantía más párale contribuyente, que se hace valer a través de la voluntad del Congreso.
2.- El recaudo tributario es, pues, una operación compleja que consta de dos actos principales: uno legislativo, la ley o el decreto con fuerza de ley, que crea o establece el tributo; y otro un acto condición, o sea el presupuesto que calcula el producto del tributo en el año fiscal respectivo, y dispone, a la vez, su inversión en una actividad o servicio público.
3.- En relación con este último acto, según doctrina de la Corte, se tiene:
a). Los artículos76CONS_P86#76* (ordinales 3 y 13), 206CONS_P86#206*, 208CONS_P86#208*, 209CONS_P86#209* y 210CONS_P86#210* y otras disposiciones constitucionales concordantes, regulan la naturaleza jurídico-administrativa del Presupuesto Nacional. Hacen parte, los últimos, del Título XIX de la Constitución, "de la Hacienda". La reforma de 1968, al acentuar el sistema gubernamental de la planeación vinculó el presupuesto a los planes y programas de desarrollo económico general de que trata el citado artículo 76CONS_P86#76*, en su ordinal 4º.
b). En armonía con estas normas sobre la elaboración y aprobación del presupuesto Nacional, tal acto tiene las características del acto condición o intermediario aunque formalmente se le considere como una ley. Permite el ejercicio de un poder, hace legalmente posible la percepción de las rentas creadas por leyes anteriores, normas generales e impersonales, e igualmente, autoriza la inversión del producto de esas rentas en determinados servicios y obras públicas, previa disposición legal al respecto. (Cf. Sentencia Sala Plena, 14 de junio de 1969).
4.- Se trata, en consecuencia, de dos actos jurídicos independientes, sin que la validez del primero esté condicionada por el nacimiento del segundo. La garantía constitucional consiste en que el tributo a que el artículo43CONS_P86#43* se refiere, se pueda ser percibido por la Administración, en forma alguna, sino conforme alo previsto en el artículo 206.CONS_P86#206*
5.- Por último, y a título meramente informativo, se debe reparar en que el Gobierno, por medio del Decreto número 1012D1012_71#1* de 5 de junio del año en curso, abre unos créditos adicionales al Presupuesto de Rentas e Ingresos y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal de 1971, por 200 millones de pesos, con cargo al mayor producto del impuesto del timbre y papel sellado, de conformidad con lo establecido en el decreto número 435D0435_71#1* de 1971, resultado del ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 20L0020_70#1* de 1970.-
Quinta
Respecto delos demás ordinales del artículo 1L0020_70#1*º de la Ley 20 de 1970, o sea los distinguidos con las letras a), b), c), d), e), g) y su parágrafo, y en relación con normas constitucionales distintas las señaladas en el artículo 76CONS_P86#76*, no encuentra la Corte que pugnen con ellas en forma alguna.
VI
CONCLUSIÓN
Esta es la de la exequibilidad de las normas acusadas, las cuales no violan los textos señalados por el actor, ni otro alguno.
VII
FALLO
De conformidad con las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214CONS_P86#214* de la Constitución Política y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es exequible el artículo 1L0020_70#1*º de la Ley 20 de 1970.
Publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial, transcríbase al Ministerio de Trabajo y archívese el expediente.
LUIS EDUARDO MESA VELÁSQUEZ,
MARIO ALARIO DE FILIPPO,
JOSÉ ENRIQUE ARBOLEDA VALENCIA,
HUMBERTO BARRERA DOMÍNGUEZ,
JUAN BENAVÍDES PATRÓN,
AURELIO CAMACHO RUEDA,
ERNESTO CEDIEL ANGEL,
ALEJANDRO CÓRDOBA MEDINA,
JOSÉ GABRIEL DE LA VEGA,
JOSÉ MARÍA ESGUERRA SAMPER,
MIGUEL ANGEL GARCÍA,
JORGE GAVIRIA SALAZAR,
GERMÁN GIRALDO ZULUAGA,
JOSÉ EDUARDO GNECCO C.,
GUILLERMO GONZÁLEZ CHARRY,
ALVARO LUNA GÓMEZ,
HUMBERTO MURCIA BALLÉN,
ALFONSO PELÁEZ OCAMPO,
LUIS SARMIENTO BUITRAGO,
LUIS CARLOS PÉREZ,
LUIS ENRIQUE ROMERO SOTO,
JULIO RONCALLO ACOSTA,
EUSTORGIO SARRIA,
JOSÉ MARÍA VELASCO GUERRERO.
HERIBERTO CAICEDO MÉNDEZ,
Secretario General.