Norma demandada: artículo 1º de la Ley 52 de 1975
CESANTÍAS
La ley reglamenta cómo y cuándo deben pagarse. - Exequibilidad del artículo 1º de la Ley 52 de 1975, "por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares".-Exequibilidad del artículo 3º de la Ley 52 de 1975.
Corte Suprema de .justicia. - Sala Plena.
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
Aprobada por acta número 16 de 3 de junio de 1976.
Bogotá, D. E., 3 de junio de 1976.
El ciudadano Guillermo Gómez Téllez, en ejercicio de la acción que concede el artículo 214 de la Constitución, suplica a esta corporación:
" ..que declare inexequible el artículo 1º de la Ley 52 de 1975 en el aparte que dice: `A partir del 1º de enero de 1975. . . '.
"Igualmente, pido a la honorable Corte que declare inexequible el citado artículo 1º en cuanto establece para los patronos la obligación de cancelar intereses `sobre saldos' de cesantías presuntamente causados antes de la vigencia de la referida ley.
"De la misma manera pido, comedidamente, a la honorable Corte que declare inexequible el articulo 3º de la ley en mención. De acuerdo con el artículo 85 de la Carta, una ley no rige desde `su sanción', sino que rige desde su publicación' ".
El ciudadano Pedro Charria Angulo, coadyuva el primer pedimento de la demanda.
Tenor del texto acusado.
En lo pertinente reza:
"LEY 52 DE 1975
"(diciembre 18)
"por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares.
"El Congreso de Colombia
"Decreta:
"Artículo primero. A partir del primero de enero de 1975 todo patrono obligado a pagar cesantía a sus trabajadores conforme al Capítulo VII, Título VIII, parte 1ª del Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones concordantes, les reconocerá y pagará intereses del 12% anual sobre los saldos que en 31 de diciembre de cada año, o en las fechas de retiro del trabajador o de liquidación parcial de cesantía, tenga éste a su favor por concepto de cesantía.
"2º Los intereses de que trata el inciso anterior deberán pagarse en el mes de enero del año siguiente a aquel en que se causaron; o en la fecha del retiro del trabajador o dentro del mes siguiente a la liquidación parcial de cesantía, cuando se produjere antes del 31 de diciembre del respectivo período anual, en cuantía proporcional al lapso transcurrido del año.
"3º Si el patrono no pagare al trabajador los intereses aquí establecidos, salvo los casos de retención autorizados por la ley o convenido por las partes, deberá cancelar al asalariado a título de indemnización y por una sola vez un valor adicional igual al de los intereses causados.
"4º Salvo en los casos expresamente señalados en la ley, los intereses a las cesantías regulados aquí estarán exentos de toda clase de impuestos y serán irrenunciables e inembargables.
"Artículo segundo. En la reglamentación que el Gobierno deberá hacer de esta ley dentro de los 30 días siguientes a su promulgación, incluirá los sistemas dirigidos a que el trabajador disponga de información y control adecuados sobre el estado de su cuenta de cesantía e intereses.
"Artículo tercero. Esta Ley rige desde su sanción.
"Dada en Bogotá, D. E., a octubre de 1975.
" .........................................................
"República de Colombia. Gobierno Nacional.
"Bogotá, D. E., a 18 de diciembre de 1975.
"Publíquese y ejecútese ".
("Diario Oficial" número 34481, febrero 3 de 1976).
Violaciones invocadas y sus motivos.
Como disposiciones constitucionales infringidas se indican los artículos 30, 85 y 120-2 de la Constitución.
Violaciones al artículo 30 de la Carta.
Sobre infracciones del artículo 30 dice el actor:
"El artículo primero de la ley sobre intereses a las cesantías en el aparte en que ordena que ella rige a partir del primero de enero de 1975, no obstante que fue expedida por el Congreso Nacional en el mes de octubre del mismo año y fue sancionada por el señor Presidente de la República en el mes de diciembre, viola ostensiblemente el artículo 30 de la Constitución Política que instituye dentro de la Carta el principio general e imperativo de que la ley no puede ser retroactiva, brindando con ello a los ciudadanos la certeza y seguridad de que las nuevas normas no pueden desconocer o vulnerar los derechos que ellos hayan adquirido con justo título. Al dársele retroactividad a la Ley 52 de 1975 al primero de enero del mismo año, se está haciendo caso omiso de la existencia del artículo 30 de la Constitución y se desconocen derechos adquiridos por los particulares con justo título y de conformidad con las normas vigentes con antelación a la nueva ley. La ley nueva está regulando unos efectos acaecidos y definidos bajo las regulaciones de la ley anterior, lo cual la hace retroactiva y violatoria del mandato constitucional en referencia.
"Estimo conveniente transcribir la primera parte del artículo 30 de la Constitución para resaltar aún más la violación de que fue objeto por parte de la ley de intereses a las cesantías".
Acerca de este primer cargo el coadyuvante en este negocio presenta argumentos similares a los transcritos:
El actor agrega:
"Pero el artículo 1º de la Ley 52 de 1975 no sólo viola el artículo 30 de la Constitución en cuanto le imprime efecto retroactivo al 1º de enero de 1975, sino, también, en cuanto dispone la liquidación de intereses tomando como base de liquidación `los saldos' de cesantías definidos antes de la vigencia de la nueva ley.
"Esos `saldos', conforme quedó demostrado, corresponde a efectos contractuales ya definidos y consumados al amparo de la legislación anterior y sólo por ella han de regirse. Si la nueva ley vuelve sobre ellos, es retroactiva y, por ende, inconstitucional ".
En lo relativo a desconocimiento de los artículos 85 y 120-2 de la Carta el libelo manifesta:
Violación a los artículos 85 y 120-2 de la Carta.
"El artículo 3º de la Ley 52 de 1975 al disponer que esa ley `rige desde su sanción', está incurriendo en grave vicio de inconstitucionalidad que por desgracia es frecuente y casi norma en nuestro medio. Al gobernado, con un poco de arbitrariedad, se le exige el cumplimiento de preceptos legales que ni siquiera conoce porque no han sido promulgados como ordenan los artículos 85 y 120-2 de la Constitución que deben promulgarse las leyes. Este uso abiertamente inconstitucional de hacer regir las leyes `desde su sanción' y los decretos `desde su expedición' debe terminarse para acatar lo dispuesto en la Carta en sus artículos mencionados".
Concepto del Procurador General de la Nación.
La vista fiscal, en lo tocante a la primera frase del artículo 1º de la Ley 52 de 1975, abraza las reflexiones del demandante y dice:
" ..los llamados `intereses' de la Ley 52 de 1975 no pueden tenerse como causados y por lo tanto no puede disponerse que se liquiden desde fecha anterior a la vigencia del ordenamiento, así se consideren como rendimiento de un capital o como un ingreso adicional a título de prima especial anual o a cualquier otro. Hacerlo es darle efecto retroactivo a esa carga impuesta al empleador.
"Por ello considero que es fundada la acusación contra el artículo 1º de la Ley 52 en su frase inicial copiada anteriormente, por infringir el artículo 30 de la Constitución en su inciso primero ".
Consideraciones.
En este paso de la sentencia, se observará en mucho el orden de materias que sigue el libelo, al analizar los siguientes puntos: Breves notas sobre la cesantía; el contenido de la Ley 52 en los fragmentos acusados; su vigencia; frase inicial del precepto 1º reputado inconstitucional; y exequibilidad de las demás previsiones de dicho aparte.
* * *
Importa recordar que la cesantía es un derecho concedido por la ley al trabajador, consistente en el pago de una suma de dinero cuando deja de prestar los servicios que le corresponden, o antes, en ciertos casos, por cuantías parciales. Es un beneficio legal por trabajo cumplido. Tiene carácter imperativo. No es renunciable. El convenio de las partes puede aumentar su monto para bien del trabajador pero no cambiar sus modalidades en forma que le perjudique, en ningún sentido.
Como el beneficio a que se alude corresponde a servicios prestados, constituye un crédito que se incorpora al patrimonio del trabajador, y la ley reglamenta cómo y cuándo debe pagarse. Hasta finales del año último equivalía al valor de un mes de salario por año de servicio o proporcionalmente por fracciones de año, exigible al terminar el contrato de trabajo o cuando cabía liquidación parcial. Hoy este crédito también ocasiona, separadamente, pago de intereses, aunque el contrato continúe. Y esos intereses debe cancelarlos el patrono en la cuantía, forma y tiempo que fije la ley aplicable.
* * *
En efecto, el artículo 1º de la Ley 52 consagra una regla de liquidación, según la cual a partir del primero de enero de 1975, los patronos obligados a pagar cesantía conforme al Código del Trabajo y disposiciones concordantes, deberán reconocer y cubrir, además, a los beneficiarios "intereses del 12% anual sobre los saldos que en 31 de diciembre de cada año, o en las fechas de retiro del trabajador o de liquidación parcial de cesantía, tenga éste a su favor".
Los saldos a que se infiere el texto en estudio se forman por acumulación de los mencionados derechos: "un mes de salario por cada año de servicios, y proporcionalmente por fracciones de año" (artículo 249 C. T.). Sobre las cantidades así determinadas los empleadores deberán reconocer cantidades adicionales del 12%, con arreglo a los pormenores de la Ley 52.
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El impugnador sostiene que el artículo 3º, cuyo texto reza : "Esta ley rige desde su sanción", es inexequible porque de acuerdo con el artículo 85 de la Carta los preceptos legales no producen efectos sino desde su publicación.
El estatuto constitucional prescribe en los numerales 1º a 4º del inciso 1 del artículo 81:
"Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes:
"1º Haber sido publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la Comisión respectiva;
"2º Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente Comisión Permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en el artículo 80;
"3º Haber sido aprobado en cada Cámara, en segundo debate;
"4º Haber obtenido la sanción del Gobierno ".
La sanción es elemento esencial, requisito que pone fin al proceso formativo de la ley, la cual, por adquirir así su carácter de soberana expresión de la voluntad del legislador, gana desde ese punto eficacia, o como dice la disposición copiada, "será ley". Normalmente, la vigencia de la ley empieza cuando lo disponga el Congreso en su texto; y por lo mismo, bien puede ordenar, sin quebranto de la Carta, que aquélla comience desde su sanción o a partir de su promulgación. Ante el silencio de la ley sobre el punto, lo usual es que rija después de su promulgación.
El Ejecutivo toma parte en el remate de la función legisladora para mejor realización de los fines del Estado (artículo 55 C. N.); como antes, y a veces de modo exclusivo, interviene en la fase inicial (artículo 79) y después de sancionada la ley también ha de promulgarla, es decir, publicarla y, por fin, obedecerla y velar por su exacto cumplimiento (artículo 120-2).
Las operaciones denominadas sanción y promulgación, palabra ésta equivalente, en derecho colombiano, a publicación, son distintas. Por la primera finaliza el período de expedición de la ley y se da fe de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan las objeciones presidenciales y trámites subsiguientes (artículos 86, 87, 90 C. N.). La segunda es un hecho independiente, posterior a la voluntad soberana del Congreso, que debe llevar a cabo el Gobierno a la mayor brevedad, con el objeto de hacerla conocer del público (artículos 85, 118-7, 120-2 C. N.). Pero ello no impide, como acaba de verse, que su eficacia obligatoria comience desde que se cumple el acto ejecutivo de su sanción.
Conforme, pues, a las previsiones constitucionales citadas, las leyes surten efectos desde cuando ellas mismas lo dispongan; y como el artículo 3º de la Ley 52 ordena que sea desde su sanción, se arregla a la Constitución y es exequible. En consecuencia, todos y cada uno de los artículos de dicho ordenamiento, si resultan constitucionales, incluso el primero de ellos, no tienen operancia sino desde su sanción: el 18 de diciembre de 1975.
El artículo 3° es exequible.
* * *
El demandante tacha de inconstitucional el artículo 1º, por prever que la regla de liquidación que contiene se aplique "a partir del primero de enero de 1975 ". Con ello -afirma- se incurre en el efecto retroactivo que prohíbe la primera parte del inciso 1 del artículo 30 de la Constitución cuando garantiza los "derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores ".
Debe repetirse que la Ley 52 de 1975 está en vigencia apenas desde su sanción, esto es, desde el 18 de diciembre de 1975, y que, por tanto, no es aplicable a cesantías derivadas de contratos de trabajo ni a relaciones legales ya extinguidos antes de tal día.
Correlativamente, los contratos de trabajo o las situaciones de derecho que sigan vigentes a partir de la sanción de la ley, y por lo mismo, sean generadores de los créditos de cesantía a que antes se hizo referencia, sí causan intereses, sin quebranto del artículo 30 de la Carta.
Aparece, pues, notorio que el artículo 1º de la Ley 52 no concede efecto retroactivo al primero de enero de 1975 ni a momento distinto del de la sanción ejecutiva.
La frase inicial del artículo 1º: "a partir del primero de enero de 1975 ", no mira sino a vínculos laborales en vigor después de la sanción ejecutiva. Es una regla de liquidación aplicable a tales nexos cuando éstos existan en 18 de diciembre de 1975. Es constitucional.
* * *
Se acusa, igualmente, el numeral 1º del artículo 1º de la Ley 52, porque ordena a los patronos pagar intereses "sobre los saldos que a su favor tuvieren los trabajadores en 31 de diciembre de cada año, o en las fechas de retiro del trabajador o de liquidación parcial de cesantía".
Como arriba se vio, la impugnación se concreta así:
"Esos `saldos', conforme quedó demostrado, corresponden a efectos contractuales ya definidos y consumados al amparo de la legislación anterior y sólo por ella han de regirse. Si la nueva ley vuelve sobre ellos, es retroactiva y, por ende, inconstitucional ".
Ya se dijo al examinar el punto precedente que las cesantías sobre las cuales toca pagar intereses, son cínicamente aquellas que correspondan a contratos de trabajo o relaciones jurídicas que ya estaban produciendo consecuencias durante la vigencia de la ley acusada, de conformidad con ella, y que, por ende, no hay en ello fenómeno de retroactividad (léase atentamente artículo 30 C. N.).
Si, conforme al artículo 1º, se debe tomar el primero de enero de 1975 como punto de partida para determinar tales intereses, esto se explica por tratarse de réditos anuales, que deben liquidarse sobre los saldos de cesantías existentes en 31 de diciembre de cada año, de suerte que la primera anualidad se encuentra comprendida entre las dos fechas mencionadas, sin que por ello el texto viole el artículo 30 de la Carta, o de él pueda inferirse, como lo hace la demanda, que deban pagarse intereses sobre cesantías correspondientes a contratos de trabajo o vínculos laborales extinguidos antes de regir la Ley 52. Como se ha dicho, el auxilio de cesantía se hace de pago obligatorio a la terminación del contrato, por regla general, y excepcionalmente, en casos de liquidación parcial. Nada se opone a que la ley haya adicionado el derecho referido en favor de los trabajadores con los intereses que se fijaron por ella, teniendo en cuenta un período anterior, y para resultados futuros. Por razones al parecer de carácter económico y práctico, el legislador sólo tomó una primera anualidad de medida temporal para liquidar intereses sobre los saldos de las cesantías provenientes de contratos o relaciones en vigor en 31 de diciembre de 1975, o sea después de la vigencia de la ley, y los demás, el 31 de diciembre de los años sucesivos. De consiguiente, las cesantías causadas entre el 18 y el 31 de diciembre de 1975, como todas las posteriores a la sanción de la ley, según varias veces se ha declarado, dan lugar a intereses.
Las disposiciones comentadas, se reitera, no son retroactivas ni desconocen ningún texto de la Constitución. Encajan de todo punto con los términos del artículo 30 C. N.
Resolución.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Primero. Es EXEQUIBLE el artículo 1º de la Ley 52 de 1975, " por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares", disposición que en la parte acusada, dice así:
"A partir del primero de enero de 1975 todo patrono obligado a pagar cesantía a sus trabajadores conforme al Capítulo VII, Título VIII, parte 1ª del Código Sustantivo del Trabajo y demás disposiciones concordantes, les reconocerá y pagará intereses del 12% anual sobre los saldos que en 31 de diciembre de cada año, o en la fecha de retiro del trabajador o de liquidación parcial de cesantía, tenga éste a su favor por concepto de cesantía".
Segundo. Es, igualmente, EXEQUIBLE el artículo tercero de la Ley 52 de 1975, precepto que a la letra manifiesta:
"Esta ley rige desde su sanción".
Publíquese, cópiese, comuníquese al Gobierno por conducto de Ia señora Ministro del Trabajo, insértese en la Gaceta Judicial y archívese.
Alejandro Córdoba Medina, Mario Alario D'Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Jesús Bernal Pinzón, Francisco José Camacho Amaya, Aurelio Camacho Recelo, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Germán Gualdo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Gustavo Gómez Velasquez, Juan Hernández Sáenz, Jorge Gaviria Salazar, Alvaro Luna Gómez, Juan Manuel Gutiérrez L., Alejandro Mendoza y Mendoza, Humberto Murcia Bailén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario.
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Salvamento de voto del Magistrado
Juan Hernández Sáenz
1. De acuerdo con el artículo 30 de la Constitución, la ley debe regir hacia el futuro y no puede desconocer ni vulnerar derechos adquiridos por particulares con arreglo a las preceptos civiles con anterioridad vigente, así como tampoco puede imponerles a los gobernados cargas que comiencen a cansarse antes de que empiece a regir la nueva ley, porque sí así lo hiciere, esa nueva ley, tendría efecto retroactivo, lo cual está, vedado por dicho artículo de la Constitución.
2. Es cierto, de otra parte, que conforme al artículo 81 de la Constitución, un proyecto aprobado por las Cámaras en los debates reglamentarios sólo viene a ser ley cuando obtiene la sanción del Gobierno en la forma prevista por el artículo 86 o, en su defecto, la del Presidente del Congreso, como lo establece el artículo 89.
Pero también es cierto que estos dos últimos preceptos le imponen a quien sanciona la ley el deber de promulgarlo, lo cual es repetido en lo que atañe al Presidente de la República por el artículo 120, ordinal 2º, de la misma Constitución.
En derecho colombiano promulgar la ley equivale a publicarla en la forma dispuesta por el legislador para hacerla conocer, así sea de manera presunta, por los gobernados, a quienes no les sirve de excusa para dejar de obedecerla decir que la ignoran.
3. Pero es evidente que si la ley no ha sido promulgada con las formalidades pertinentes, o cuando menos dada a conocer por algún otro medio de publicidad, resultaría arbitrario, ilógico y contrarío a los principios del Estado de Derecho, que son el basamento estructural de nuestra Constitución, exigirle su observancia a los gobernados a quienes va dirigida y sancionarlos en la hipótesis de infracciones a una ley desconocida por ellos.
Esto ocurre tanto cuando la ley secreta, reservada o desconocida establece reglas para la conducta de las gentes como cuando crea cargas pecuniarias sobre el patrimonio de los particulares.
Y si en concreto se pretende por el legislador que una ley nueva que impone nuevas cargas al patrimonio de particulares en beneficio de otros particulares comience a operar antes de que sea conocida por las gentes mediante su promulgación, viene a mermar el patrimonio de las personas afectadas por el nuevo precepto sin que siquiera lo conozcan para que les sea de imperativo cumplimiento, y a desconocer así derechos patrimoniales reconocidos por las leyes a algunos de los gobernados en beneficio de otros de los gobernados, mediante preceptos ocultos todavía a las gentes, que con toda razón y toda lógica podían atenerse para el manejo de sus bienes a las normas conocidas por ellas, pues no podían presumir ni vaticinar su cambio por una nueva ley que, a pesar de ser perfecta, está todavía en el terreno de lo secreto, reservado o ignorado por el público.
Esta merma intempestiva y recóndita en el patrimonio de las gentes que puede causarse por el solo hecho de que un proyecto aprobado por el Congreso llegue a perfeccionarse como ley al ser sancionado, viene a desconocer la garantía a la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles que el artículo 30 de la Constitución consagra en favor de los gobernados y, por ende, quebranta dicho texto constitucional.
4. Al aplicar estas reflexiones en el caso de los artículos 1º y 3º de la Ley 52 de 1975, expedida en diciembre de tal año y promulgada en febrero de 1976, queda en claro que cuando el artículo 1º obliga a los patronos particulares a reconocerles y pagarles intereses a los trabajadores sobre el monto de sus cesantías "a partir del 1° de enero de 1975 ", viene a disponer que esas cesantías devenguen réditos desde mucho antes de que se expidiera la ley, que de acuerdo con el artículo 30 de la Constitución, sólo podía regir lícitamente hacia el futuro. Nunca hacia el pasado, como acontece cuando su artículo 1º pretende establecer una carga que afecta el patrimonio de ciertos particulares en beneficio de otros particulares y que, según ese precepto, se causa a deber desde época muy anterior a aquella en que podía comenzar el imperio de la Ley 52 perfeccionada como tal apenas en diciembre de 1975.
Y se acentúa más la retroactividad de esa norma, que está prohibida por la Carta, si los intereses han de pagarse "a partir del 1º de enero de 1975", o "en las fechas de retiro del trabajador o de liquidación parcial de cesantía" sobre los saldos de esta prestación que entonces tuviera quien no llegó en servicio activo de la empresa a la culminación de la respectiva anualidad el día 31 de diciembre de la misma, pues la ley no dice que aquellas hipótesis de excepción no rijan para el dicho año de 1975.
A su vez, el artículo 3º de la Ley 52, al imponer la causación inmediata de la carga patrimonial establecida en el primero, a pesar de ser aún obviamente oculta su existencia por los afectados con ese nuevo régimen, vulnera también el artículo 30 de la Constitución, conforme a lo antes expuesto.
5. Creo, en resumen, que los pasajes del artículo 1º de la Ley 52, materia de la impugnación, y el artículo 3º de la misma Ley son inexequibles y que así debería haberlo declarado la Corte Suprema.
Por estos motivos disiento de modo radical y completo de las tesis planteadas en el fallo que antecede.
Fecha ut supra.
Juan Hernández Sáenz.
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Salvamento de voto.
La Ley 52 de 18 de diciembre de 1975 dispuso que, a partir del primero de enero de 1975, todo patrono reconocería un interés anual del 12% en favor de sus trabajadores sobre los saldos pendientes en 31 de diciembre de cada año, o en la fecha de la liquidación parcial de la cesantía, o en la definitiva por retiro del trabajador. Incluye otras disposiciones sobre la fecha del pago de los intereses, exención de impuestos, sanciones a los patronos que no cumplan estrictamente las ordenaciones de la ley, etc., etc.
El artículo 3º es del tenor siguiente: "Esta ley rige desde su sanción ".
En la sentencia que declaró la exequibilidad de esta norma, se afirma:
"La sanción es elemento esencial, requisito que pone fin al proceso formativo de la ley, la cual, por adquirir así su carácter de soberana expresión de la voluntad del legislador, gana desde ese punto eficacia obligatoria, o como dice la disposición copiada (numerales 1 a 4 del inciso primero del artículo 81 de la Constitución Política de Colombia), `será ley', con todas sus consecuencias, salvo que ella misma, ajustándose a la Carta, señale por excepción y de manera inequívoca día diferente para su observancia. Normalmente, la vigencia empieza desde su sanción, acto jurídico que corresponde al Ejecutivo".
Por no compartir este planteamiento, se expresan a continuación las razones jurídicas que conducen a sostener que el artículo 3º de la Ley 52 de 1975 es inconstitucional, y, consecuencialmente, que hay un evidente error en el enfoque hecho por la Corte en el párrafo antes copiado, lo mismo que en la declaratoria de exequibilidad de tal precepto.
La Constitución no suministra regla alguna sobre el momento en que sus propias normas deban comenzar a regir, esto es, a ser obligatorias. Como la doctrina constitucional sirve de pauta para interpretar las leyes, según lo estipulan los artículos 4º, 5º y 8º de la Ley 153 de 1887, se procede a hacer un escrutinio de lo que al respecto dispone la Carta.
En seis grupos pueden clasificarse los textos constitucionales sobre el momento en que deban comenzar a regir:
Primero. Desde la promulgación, o varios días después.
Cuatro normaciones han ordenado que su vigencia se inicie en el momento de su promulgación, o cumplido determinado plazo contado a partir de la publicación:
1. El artículo transitorio 0 de la Constitución de 1886 dispuso:
"Esta Constitución empezará a regir, para los altos poderes nacionales, desde el día en que sea sancionada; y para la Nación, treinta días después de su publicación en el 'Diario Oficial'".
El Presidente encargado, J. M. Campo Serrano, la sancionó el 5 de agosto de 1886 y el "Diario Oficial" la publicó en los números 6758 y 6759 del sábado 7 de agosto de 1886, de lo cual se desprende que para los habitantes del territorio colombiano, la Constitución comenzó a ser obligatoria el 7 de septiembre de 1886.
2. El artículo 3º del Acto legislativo número 10 de 1905 ordenó: "Esta ley empezará a regir desde su publicación en el `Diario Oficial' ", lo cual ocurrió el 14 de junio de 1905.
3. El artículo transitorio G del Acto legislativo número 3 de 1910 dice:
"El presente Acto legislativo regirá desde su sanción para los Altos Poderes Nacionales, y para la Nación después de treinta días de publicado en el `Diario Oficial' ".
4. El artículo 77 del Acto legislativo número 1 de 1968 ordenó: "Este Acto legislativo rige a partir de su promulgación ".
Segundo. Desde la sanción.
Catorce actos legislativos han ordenado que regirán desde su sanción:
1. A. L. número 1 de 16 de febrero de 1945, reformatorio de la Constitución Nacional.
2. A. L. número 1 de 9 de diciembre de 1952, sobre convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente y regulación de su funcionamiento.
3. A. L. número 1 de 1954, reformatorio de la Constitución Nacional.
4. A. L. número 2 de 1954, por el cual se dictan unas disposiciones transitorias sobre funciones de la Asamblea Nacional Constituyente, se crean Consejos Administrativos para el régimen departamental y municipal, se señalan sus atribuciones y se dictan otras disposiciones.
5. A, L. número 3 de 1954, por el cual se otorga a la mujer el derecho activo y pasivo del sufragio.
6. A. L. número 4 de 1954, por el cual se dicta una disposición sobre curules vacantes en la Asamblea Nacional Constituyente,
7. A. L. número 5 de 1954, por el cual se confieren unas autorizaciones.
8. A. L. número 6 de 1954, por el cual la prohibición del comunismo internacional.
9. A. L. número 1 de 1959, alternación de los partidos en el poder.
10. A. L. número 3 de 1959, por medio del cual se modifica el artículo 7º de la Constitución Nacional.
11. A. L. número 4 de 1959, por el cual se modifican los artículos 93 y 94 de la Constitución.
12. A. L. Número 1 de 1960, por el cual se modifica el artículo 121 de la Constitución Nacional.
13. A. L. número 1 de 1963, por el cual se autoriza erigir en Departamento la Intendencia de la Guajira.
14. A. L. número 1 de 1975, por el cual se modifican los artículos 14, 15 y 171 de la Constitución Nacional.
Tercero. Desde su expedición.
Dos reformas constitucionales comenzaron a regir desde su expedición:
1. Decreto legislativo número 247 de 1957, sobre plebiscito para una reforma constitucional.
2. Decreto legislativo número 251 de 1957, por el cual se sustituye el artículo 12 del texto indivisible sobre reforma a la Constitución Nacional, sometido a plebiscito mediante el Decreto legislativo número 247 de 1957.
Cuarto. Fija fecha para comenzar a regir.
En dos oportunidades se ha señalado fecha para que comenzaran a regir textos constitucionales:
1. El A. L. número 1 de 1924, por el cual se sustituye el artículo 35 del Acto legislativo número 3 de 1910, que dispuso en su parágrafo transitorio: "Esta disposición empezará a regir el día 1º de mayo de 1925 ".
2. El A. L. número 1 de 1938, reformatoria de la Constitución, dijo en su artículo 6º: "El presente Acto legislativo principiará a regir el 1º de enero del año de 1939 ".
Quinto. Requiere ley reglamentaria.
El Acto legislativo numeró 1 de 1908, por el cual se sustituyen los artículos 93, 99 y 178 de la Constitución y 29 del Acto legislativo número 8 de 1905, condicionó su vigencia conforme se desprende de su artículo 94: "La ley reglamentará las disposiciones del presente acto legislativo ".
Sexto. Guarda silencio.
El último grupo de treinta y cinco actos legislativos guarda silencio sobre la fecha en que debieron entrar a regir, comenzando por la Ley 41 de 1894, que reforma el artículo 201 de la Constitución y el ordinal 4° del artículo 76 de la misma, hasta el Acto legislativo número 2 de 1959, por medio del cual se autorizó erigir en Departamento la Intendencia del Meta.
No se hace la enunciación de esos treinta y cinco actos reformatorios de la Constitución, por economía de la exposición. En la edición oficial que de la Constitución hizo la Sección Jurídica de la Presidencia de la República, en 1973, se puede consultar.
En resumen, los cincuenta y ocho (58) actos legislativos reformatorios de la Constitución de 1886, que de manera sucesiva han legislado sobre la estructura jurídica del Estado, forman seis grupos que legislan de manera diversa sobre la fecha en que comenzaron a regir:
Primero. Desde la promulgación o en fecha posterior, incluyendo la Constitución
de 1886 ............................................................................................................................ 4
Segundo. Desde la sanción ..................................................................... . . . . . . . . . . 14
Tercero. Desde su expedición ..................................................................................... . . 2
Cuarto. Fija fecha para comenzar a regir ...................................... .... ... .. .... 2
Quinto. Requiere ley reglamentaria ................................................................... . . 1
Sexto. Guarda silencio .................................................................................................. 35
En la citada edición oficial de la Constitución se indica la fecha en que fueron publicados en el "Diario Oficial" los 58 textos constitucionales, incluyendo los 35 que nada previeron en cuanto a la fecha en que debían comenzar a ser obligatorios. De lo cual puede extraerse la consecuencia de que el Gobierno entendió que debían ser publicados en el "Diario Oficial" los 35 actos legislativos que omitieron decir cuándo comenzaría su vigencia, precisamente para ser obligatorios.
Aún cuando debe observarse que ni en la Constitución de 1886, ni en los actos legislativos que la han modificado, aparece la ordenación de que los actos reformatorios de la Carta deben ser promulgados por el Gobierno Nacional en el "Diario Oficial". Sólo a partir del artículo 35 del Acto legislativo número 1 de 1945, que es el articulo 218 de la Codificación constitucional actual, el proyecto aprobado en primera vuelta por el Congreso debe ser publicado por el Gobierno, lo cual hará el Presidente del Congreso en caso de que el Gobierno no cumpla esa obligación. Pero, en ninguna parte dispone la Carta que, una vez aprobado en segunda vuelta el proyecto, deba ser promulgado.
Otro silencio de la Carta radica en que no contiene una norma que, de manera general, reglamente lo concerniente a su sanción, como último paso para la culminación del proceso de formación de los textos constitucionales.
La Constitución de 1886 determinó en su artículo transitorio O que empezaría a regir, para los Altos Poderes Nacionales, desde el día en que sea sancionada, pero sin que hubiera expresado quién debería hacerlo, como sí lo dijeron los Actos legislativos números 1 de 1953 y 1 y 4 de 1954, al indicar que ese trámite le correspondería cumplirlo al Presidente de la Asamblea Constituyente, por cuya razón el doctor Mariano Ospina Pérez sancionó los Actos legislativos números 1 de 1953 y 1 de 1954. En cambio, el Acto legislativo número 4 de 1954, no obstante que su artículo 24 ordena: "El presente Acto legislativo rige desde su sanción por el Presidente de la República ", no fue sancionado por el funcionario mencionado sino por el Presidente de la República, General Gustavo Rojas Pinilla.
El Acto legislativo número 3 de 1910, en su artículo transitorio G repitió literalmente la ordenación del artículo transitorio O, de la Carta de 1886, sin que hubiera dado a determinado funcionario la atribución de sancionarlo. Igual cosa ocurrió con los catorce actos legislativos que dispusieron que su vigencia se iniciaría a partir de su sanción, sin decir quién debería efectuarla.
En consecuencia, si la frase "Normalmente la vigencia empieza desde su sanción, acto jurídico que corresponde al Ejecutivo", que la Corte incluyó en la motivación de la sentencia que declaró la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 52 de 1975, la hubiera expresado en tratándose de textos constitucionales, sería obvio que no recogería fielmente lo que al respecto ha legislado la Carta, según ha quedado explicado.
Obligatoriedad de las leyes.
Muy acertadamente afirma la Corte que según las voces del artículo 81 de la Constitución, el proceso formativo de la ley termina con la sanción que le imparta el Gobierno.
Dos funcionarios tienen la atribución de sancionar las leyes: a) El Presidente de la República, en unión del Ministro o Ministros respectivos y del Jefe o Jefes de Departamentos Administrativos, según el caso. Cinco textos constitucionales, como son los artículos 81, 86, 88, 90 y 118, numeral 7º, señalan al Gobierno la obligación de sancionar los proyectos de ley que han recorrido los trámites descritos por el artículo 81; b) Si el Gobierno no sanciona las leyes, al Presidente del Congreso tiene la obligación de hacerlo (artículo 89).
Además de la sanción, el Gobierno debe promulgar las leyes que hayan sido sancionadas, conforme lo ordenan los artículos 85, 86, inciso 2º y 120, numeral 2°. Le corresponde al Presidente del Congreso efectuar esa publicación, cuando el Gobierno no lo hace (artículo 89).
Es lo cierto que la Constitución no incluyó, entre sus ordenamientos, uno relacionado a la fecha en que deben comenzar a regir las leyes. Pero de esa omisión no puede emanar la consecuencia que extrae la Corte cuando afirma:
"Sería deseable que, por dictada constitucional, la observancia de las leyes comenzase con su aparición en el `Diario Oficial', salvo excepción. Pero mientras el mandato 81 (inciso primero, ordinales 1 a 4) siga vigente en su actual redacción, precisa concluir que las leyes rigen desde que son sancionadas, tal como lo acredita la práctica colombiana, que sólo admite como fecha de ellas la de su sanción por el Gobierno, según puede comprobarse en los instrumentos legislativos que siempre publica el `Diario Oficial'.
"Conforme a las previsiones constitucionales citadas, las leyes surten efectos, como regla, desde que el Ejecutivo las sanciona; y como el artículo 3º de la Ley 52 de tal manera lo dispone, se arregla a la Constitución y es exequible ".
El artículo 81 de la Carta no dispone que las leyes comienzan a regir con la sanción impartida por el Gobierno, sino que con el lleno de tal requisito, un proyecto de ley se convierte en ley, si se han cumplido los otros trámites previstos en los numerales 1, 2 y 3 del inciso primero de dicho precepto.
Cuatro veces manda la Constitución que las leyes sancionadas sean promulgadas. Tal ordenación la hacen los artículos 85, 86, inciso 2, 89 y 120, numeral 2.
¿Con qué finalidad hace la Constitución tal ordenación, no una sino cuatro veces Pues según la Corte, la promulgación no desempeña ningún papel, porque si las leyes comienzan a regir desde su sanción, cabría hacer una histórica pregunta: La promulgación ¿para qué
La Carta guarda silencio sobre el día en que deban comenzar a regir las leyes, porque en 1886 regían los artículos 11 y 12 del Código Civil, cuya vigencia venía desde el 26 de mayo de 1873:
"Artículo 11. La ley es obligatoria y surte sus efectos desde el día en que ella misma se designa, y en todo caso después de su promulgación.
"Artículo 12. La promulgación de la ley se hará insertándola en el `Diario Oficial' y enviándola en esta forma a los Estados y Territorios ".
La publicación de la ley sancionada es acto administrativo que debe cumplir el Gobierno, y, en su defecto, el Presidente del Congreso, "con el objeto de hacerla conocer del público", como acertadamente sostiene la Corte en la sentencia que declaró la exequibilidad del artículo 3º de la Ley 52 de 1975. Tal vez la falta de una norma constitucional sobre el día en que deban comenzar a regir las leyes sancionadas, no implique una omisión u olvido, sino que debieron considerar los integrantes de la Asamblea Nacional de Delegatarios, que aprobó la Constitución de 1886, que ese precepto no debería quedar incluido en la Carta, por estar ya reglamentado por el Código Civil en el capítulo consagrado a las "efectos de la ley", así como tampoco se elevaron al rango constitucional otros preceptos legales sobre los efectos de la ley o su interpretación.
La Ley 4ª de 1913 (Código de Régimen Político y Municipal), reemplazó los artículos 11 Y 12 del Código Civil por las siguientes normas:
"Artículo 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada.
"La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción".
"Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes:
"1º Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o cuando autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado.
"2º Cuando por causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas las comunicaciones de alguno o algunos municipios con la capital y suspendido el curso ordinario de los correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde que cese la incomunicación y se restablezcan los correos ".
La promulgación de las leyes sancionadas es el requisito sine qua non que sirve de sustento a la presunción del artículo 56 de la Ley 4ª de 1913:
"No podrá alegarse ignorancia de la ley para excusarse de cumplirla, después de que esté en observancia, según los artículos anteriores".
El artículo 9º del Código Civil se limitaba a disponer que "la ignorancia de las leyes no sirve de excusa". Al ser sustituido por el artículo 56 de la Ley 4ª de 1913, la presunción allí consagrada ganó en precisión, porque se expresó que la excusa era para dejar de cumplir las leyes. Por otra parte, se completó la proposición jurídica en relación con la clase de leyes cuyo conocimiento es obligatorio. Se trata de leyes que estén en observancia, o sea, de leyes que estén rigiendo.
Se alega que la excepción primera del artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal autoriza que la ley pueda empezar a regir, aun antes de su promulgación, si ella determina un día especial, como sería el de su sanción.
Siguiendo semejante orden de ideas, también podría argumentarse que la ley puede ordenar que su vigencia se inicie en fecha anterior a su sanción, con lo cual se habría entrado al terreno de la retroactividad de la ley, que expresamente prohíben los artículos 26 y 30 de la Carta.
Si la promulgación de la ley se efectúa "con el objeto de hacerla conocer del público", según lo afirma con evidente acierto la Corte, la ley que se pusiera en vigencia antes de su publicación resultaría afila postre de efectos retroactivos, porque ella se aplicaría antes de principiar su vigencia.
La promulgación, que con reiterado énfasis establecen cuatro textos constitucionales, si bien no le agrega nada a la ley, porque ella nace a la vida jurídica cuando se han cumplido los cuatro requisitos descritos por el inciso 1º del artículo 81 de la Carta, es esencial para la obligatoriedad de la misma. Las leyes que aprueban convenios o tratados internacionales, ni siquiera comienzan a regir con la sanción y la promulgación, sino a partir del momento en que se cumplan ciertas exigencias del derecho internacional, como serían el canje o el depósito de los tratados o convenios. La Ley 50 de 1942, que aprobó un concordato entre Colombia y el Sumo Pontífice, no obstante que fue sancionada y promulgada, nunca comenzó a regir, precisamente porque nunca se Ilevó a cabo el canje de tal convenio.
La Ley 153 de 1887 parte del supuesto de que hay leyes que no están vigentes, no porque hayan sido derogadas, sino por faltarles la condición de la publicación. Su artículo 41 expresa que "la prescripción iniciada bajo el imperio de una ley, y que no se hubiere completado al tiempo de promulgarse otra que la modifique, podrá ser regida por la primera o la segunda. . . ". El artículo 43 establece el mandato de que "nadie podrá ser juzgado o penado sino por ley que haya sido promulgada antes del hecho que da lugar al juicio". El artículo 40 se refiere a leyes que "prevalecen sobre las anteriores desde el momento en que deben comenzar a regir ". Por último, el 47 habla de '' ley vigente en la época en que se dio la sentencia condenatoria ", aun cuando actualmente esté derogada.
El único caso en que la Constitución manda que no es necesaria la promulgación para que empiece a regir una norma, es el de los decretos legislativos del estado de sitio: "Los decretos que dentro de esos precisos límites dicte el Presidente tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los Ministros" (artículo 121, inciso 2).
Como los efectos de la promulgación están reglamentados en la ley, se ha esgrimido el argumento de que la tesis de inexequibilidad del artículo 3º de la Ley 52 de 1975 radica en que es inconstitucional porque viola el artículo 52 de la Ley 4ª de 1913. Desde un punto de vista polémico, achacar al contendor dislates jurídicos que no ha sostenido, puede ser hasta recurso deslumbrante, pero que, carece de consistencia técnica. La tesis correcta consiste en el planteamiento de que el artículo 3º es inconstitucional, al ordenar que la Ley 52 de 1975 rige desde su sanción, no porque esté violando los mandatos de los artículos 52 y 53 del Código de Régimen Político y Municipal, que reglamentan los efectos de la ley, sino porque se lleva de calle los artículos 85, 86, inciso 2º, 89 y 120, numeral 2º de la Carta, que ordenan que las leyes sancionadas deben ser promulgadas.
Si las razones expuestas no fueran suficientes para sacar avante la tesis de la inconstitucionalidad del artículo 3º de la Ley 52 de 1975, en cuanto dispone que dicha ley debe comenzar a regir antes de su promulgación, el concepto de José María Samper, uno de los redactores de la Constitución de 1886, sobre la promulgación de las leyes, justificaría este salvamento de voto:
"En cuanto a la promulgación de las leyes, es ésta una formalidad tan imperiosamente necesaria como la aprobación regular y la sanción de aquéllas. Nadie puede ser obligado a cumplir con deberes que no conoce, ni a abstenerse de hacer lo que no sabe que le está prohibido. Para que cese esta ignorancia y nadie pueda alegarla, es necesario que la ley, toda ley, sea publicada y esté al alcance de todos; y esta publicación, sujeta a determinadas formalidades, es lo que se llama promulgación. Preciso es, por lo tanto, que si el Presidente ha de hacer ejecutar y cumplir todas las leyes, comience por promulgarlas. Sin esta formalidad todo acto que se ejecute en cumplimiento de ellas es nulo, y la ocultación de estas leyes es criminosa". (Derecho Público Interno de Colombia. Edición de 1951. Tomo II. Páginas.289 y 290).
Las dictaduras se nutren de leyes clandestinas. Los regímenes de derecho de leyes promulgadas.
En latín el sustantivo ley proviene del verbo leer, de donde fluye la consecuencia de que la ley debe tener un texto escrito que pueda leerse. Como en Colombia el único texto auténtico de las leyes es el publicado por el "Diario Oficial", quiere ello decir que ley que no figure en dicho periódico carece de vigencia.
Remate de este salvamento de voto es la conclusión de que, siendo inconstitucional el artículo 3º, en cuanto viola las normas de la Carta que mandan que toda ley debe ser promulgada (85, 86, 89 y 120, numeral 2º), la vigencia de la Ley 52 de 1975 comenzó dos meses después de su publicación en el "Diario Oficial". Como ésta se hizo el 3 de febrero de 1976, la obligatoriedad de esa ley sólo vino a comenzar el 4 de abril siguiente.
Bogotá, 3 de junio de 1976.
Julio Salgado Vasquez, Mario Alario D'Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Alvaro Luna Gómez.
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Salvamento de voto.
La Ley 52 de 1975, "por la cual se reconocen intereses anuales a las cesantías de los trabajadores particulares", fue sancionada por el Presidente de la República el 18 de diciembre de ese año y publicada en el "Diario Oficial" el 3 de febrero 1976 ; comenzó a regir, por mandato de su artículo tercero, desde la fecha de su sanción. Fue demandada ante la Corte bajo la acusación de inconstitucionalidad, tanto en su contenido de fondo como en lo relativo a su vigencia. La sentencia anterior la declara exequible en ambos aspectos.
Nuestro desacuerdo con ese pronunciamiento es total, y lo explicamos así:
A) Obligación de pagar intereses a partir del 1º de enero de 1975.
1. Son muchas las teorías que, a través de los tiempos y atendiendo la legislación de cada país, se han elaborado para determinar la naturaleza de la cesantía. El fallo acoge la que pregona que es una especie de sobrerremuneración o una parte del salario que se le retiene al trabajador para pagársela a la terminación del contrato, es decir, la que se conoce con el nombre del "salario diferido ". Aquí surge nuestra primera discrepancia, pues en ningún caso, al menos frente a nuestras regulaciones laborales, puede estimarse que la cesantía participe de la naturaleza del salario; éste es una contraprestación por el servicio, retribuye directamente al trabajador y exige su pago inmediato, y aquélla no ostenta esas características; el salario debe ser incondicional y la cesantía se pierde cuando concurra una cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 250 CST; el valor de la cesantía no tiene incidencia en la liquidación de las prestaciones sociales, esto es, no se toma como factor de salario para fijar el monto de éstas. El criterio más generalizado, y que compartimos, es el que considera que la cesantía es una "institución de previsión social" enderezada a proteger al trabador que ha quedado cesante en el empleo.
2. Mas haciendo abstracción de las consideraciones anteriores -hechas únicamente en razón de que el fallo tocó innecesariamente el tema- y partiendo los planteamientos básicos de la sentencia, resulta incuestionable que son ellos los que ponen de bulto, la inconstitucionalidad del artículo 1º de la ley acusada. Con efecto, las argumentaciones en contrario se edifican sobre el siguiente único y fundamental presupuesto: "como el beneficio a que se alude (el de la cesantía) corresponde a servicios prestados, constituye un crédito que se incorpora día a día al patrimonio del trabajador, y la ley reglamenta cómo y cuándo debe pagarse ". . (El paréntesis y las subrayas no son del texto). Si se trata de un crédito que se incorpora día a día al patrimonio del trabajador, quiere decir que ese crédito también sale, como pasivo, día a día del patrimonio del empleador. ¿En qué condiciones Obviamente, el causado en época anterior a la vigencia de la Ley 52 de 1975, libre de intereses, cargas o gravámenes, puesto que no existían imposiciones de esta índole. Si esos créditos se causaron así antes de que comenzara a regir la nueva ley, resulta evidente que constituyen consecuencias o efectos ya producidos bajo el imperio y amparo de la ley anterior, situaciones jurídicas subjetivas concretas o consumadas, que la ley nueva no puede desconocer ni vulnerar, sin contrariar el artículo 30 de la Constitución Nacional que manda respetarlas y garantiza su protección.
3. La figura de la retrospectividad, o retroactividad de primer grado como también se la llama, -de creación doctrinaria y jurisprudencial, y de lo cual tanto se viene abusando- apenas autoriza para regalar efectos futuros que surjan como consecuencia de hechos o actos anteriores, mas no los pretéritos o ya causados o definidos. En el caso concreto de los contratos, la nueva ley puede referirse o afectar a los que se hubiesen celebrado con anterioridad, siempre que estén vigentes en el momento en que ella entre en vigor, disponiendo sobre sus efectos futuros, en perfecta conformidad con el fenómeno retrospectivo. Por ello no cabe duda de que la Ley 52 de 1975 es aplicable, sin que quepan reparos, a los contratos de trabajo existentes antes de su vigencia y después de olla (no a los ya extinguidos), pero sólo en cuanto a los "créditos" que se causen con posterioridad a la fecha en que empezó a regir. Mas dicha ley no puede aplicarse, como lo pretende, a las consecuencias ya producidas por esos mismos contratos y mucho menos a los que ya habían expirado, pues en tal caso sus efectos son retroactivos. No tienen razón, por tanto, quienes apenas ven en la susodicha ley el simple fenómeno de la retrospectividad.
Y tampoco la tienen los que aspiran a subsanar su contenido retroactivo echando mano del artículo 16 del Código Sustantivo del Trabajo, en cuanto dispone que "las normas sobre trabajo, por ser de orden público, producen efecto general inmediato, por lo cual se aplican también a los contratos de trabajo que estén vigentes o en curso en el momento en que dichas normas empiecen a regir. . . ", pues, de un lado, con estos términos tan sólo aparece consagrada la retroactividad de primer grado o retrospectividad, y, de otro, el mismo precepto expresamente les niega el carácter retroactivo, diciendo: "pero no tienen efecto retroactivo, esto es, no afecta situaciones definidas o consumadas conforme a leyes anteriores ".
Las características que se otorgan a las leyes del trabajo de ser de "orden público" y de "producir efecto general inmediato" no constituyen una innovación de nuestro Derecho Laboral, pues se las reconocen también todas, o casi todas, las legislaciones del mundo. Los más connotados autores extranjeros sobre la materia (Cabanellas, Mario de la Cueva, Ernesto Krotoschin) entienden esas expresiones como generadoras del fenómeno de la retrospectividad simplemente. Krotgschin, verbigratia, las comenta así:
"En materia de derecho del trabajo, algunos niegan la existencia de ese problema (el de la retroactividad), arguyendo que, dado el carácter de orden público del derecho del trabajo, éste siempre debe imponerse a todas las situaciones jurídicas existentes en el momento de su creación. Pero es preciso llegar a un acuerdo sobre el concepto mismo de la retroactividad, ya que el término se aplica en sentidos distintos. Én el sentido más estricto, se entiende por retroactividad la aplicación de la nueva ley a los efectos de hechos o actos producidos antes de entrar en vigor la misma. Es la retroactividad `de segundo grado', según cierta terminología que es común en la doctrina y en la jurisprudencia de algunos países, entre ellos España. En contraste a ello, se llama retroactividad `de primer grado' a la aplicación de la nueva ley sólo a los efectos prolucidos después de ella, pero que son consecuencia de hechos o actos anteriores a la misma. La retroactividad `de primer grado' no es propiamente retroactividad sino que se caracteriza más bien como aplicación inmediata de la ley.
"El carácter de orden público que revisten, por lo general, las leyes de trabajo, requiere su aplicación inmediata, esto es, su imposición a partir del momento mismo de su vigencia a todas las situaciones afectadas y con respecto a los efectos jurídicos que en el futuro se produzcan.
" `. . .la aplicación inmediata de la ley consiste en que la ley nueva sólo se aplica a los efectos de aquellos hechos que se produjeron después de entrar en vigor. La aplicación inmediata significa, por ejemplo, que la ley nueva es aplicable a un contrato hecho con anterioridad, pero sólo es aplicable a los efectos que este contrato produce en adelante, después de la sanción de la nueva ley, mientras que una ley retroactiva comprendería también los efectos producidos antes'. En derecho del trabajo ha prevalecido en general la tesis según la cual sus normas son inmediatamente aplicables sin ser verdaderamente retroactivas". (Instituciones, T. I. páginas 55 y 56) . Las subrayas no son del autor).
4. La ley demandada tiene el carácter de orden público por la materia sobre que versa y, sin duda alguna, consulta los principios de equidad y fue expedida por razones de interés social. Si así lo hubiese declarado el legislador, expresando que se apoyaba en esos motivos para dictarla, muy posiblemente hubiera resultado exenta del vicio que se le anota, con respaldo en la segunda parte del propio inciso primero del artículo 30 de la Carta que prevé que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social". Mas, como así no aconteció, su inconstitucionalidad es manifiesta.
B) Vigencia de la ley a partir de su sanción.
1. No obstante que la sentencia reconoce que la acusación que se formula al artículo 3º de la ley se hace consistir en que viola los preceptos 85 y 120-2 de la Constitución, el estudio lo realiza y concreta, de modo principal, frente al inciso 1, numerales 1º a 4º, del artículo 81, que señala las etapas o el proceso a que debe someterse un proyecto para convertirse en ley. Se pone así de presente cómo, desde el principio, se desenfoca la cuestión.
El problema propuesto por el demandante no fue el de la existencia o inexistencia de la Ley 52, ni el de que la Corte se pronunciara sobre su validez o invalidez por haberse sujetado o no, en el proceso de formación, a todos los requisitos previstos por la parte indicada del artículo 81, sino el de que, partiendo de la base de que la ley había sido expedida con regularidad, se determinara si su artículo 3º, que dispuso que rigiera desde su sanción, se acomodaba a los mandatos constitucionales precisados en el escrito de demanda.
2. En ese entendimiento equivocado, bastó con admitir que aquel proceso se había cumplido para concluir que, como el proyecto había recibido la sanción presidencial, había adquirido el carácter de ley, "con todas sus consecuencias", y con plena "eficacia obligatoria". Incurre así la sentencia en el error final de confundir la existencia del acto con la eficacia del mismo. El artículo 81, en su inciso y numerales citados, establece que ningún proyecto "será ley" sin que se hayan agotado los trámites previstos para que ésta exista formalmente; pera otras disposiciones, entre ellas las señaladas por el censor, consagran, como condición indispensable para su observancia, obligatoriedad o eficacia, el requisito de la promulgación. Esos preceptos, en lo pertinente, dicen:
"Artículo 85. Aprobado un proyecto de ley por ambas Cámaras pasará al Gobierno, y si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley. . . "
"Artículo 86. . .
Si el Presidente, una vez transcurridos los indicados términos, según el caso, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las Cámaras se pusieren en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos".
"Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
" .....................................
"2° Promulgar las leyes sancionadas, obedecerlas y velar por su exacto cumplimiento ".
"3. Se alega que ninguna de esas disposiciones exige expresamente que las leyes deben promulgarse para que puedan entrar a regir. Entonces, para qué la promulgación ¿Cuál es el sentido u objeto de esta reiterada exigencia constitucional ¿Por qué, si es inocua, se puso tanto celo en consagrarla en varios de sus textos ¿Qué objeto tiene publicar la ley después de que se ha exigido a los ciudadanos su cumplimiento Es regla universalmente aceptada, y consagrada en nuestra legislación, que los mandatos legales -como las estipulaciones contractuales- deben ser interpretadas en el sentido en que produzcan algún efecto, y sí a la promulgación no se le reconoce el apenas natural, racional y lógico de llevar a los particulares el conocimiento de las leyes para que pueda exigírseles su observancia, ¿cuál otro significado pudiera tener ¿Acaso no repugna a la razón natural que se exija a los hombres el obedecimiento de una ley que, por oculta o secreta desconocen
Los preceptos constitucionales lo mismo que los de las leyes, deben interpretarse, cuando las circunstancias lo requieran, coordinándolos con aquellos que se refieran a la misma materia, para armonizarlos y precisar, en conjunto, su verdadero sentido o alcance, tal como lo prevé el artículo 30 del Código Civil, que forma parte del capítulo "Interpretación de la Ley" y que dice:
"El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de sus partes, de manera que haya entre todas ellas la debida correspondencia y armonía". Si de este modo se examinan las disposiciones reseñadas de la Carta, fácilmente se llega a la conclusión de que la promulgación de la ley no es tan solo una condición necesaria para su observancia, sino un requisito esencial para su existencia, esto es, que para que realmente exista "con todas sus consecuencias" no es suficiente que aparezcan satisfechas las exigencias contenidas en los cuatro numerales del inciso 1 del artículo 81, sino también cumplida la consagrada en las otras normas arriba transcritas.
En efecto, el artículo 85 emplea la expresión "dispondrá que se publique como ley", significado con el vocablo "como" que todavía la ley no se ha perfeccionado y que sólo llegará a ser una verdadera ley, "con todas sus consecuencias" como reza la sentencia, es decir, un mandato imperativo y obligatorio, cuando se haya realizado su promulgación. El Diccionario de la Real Academia Española le asigna la palabra como la acepción de "a modo o manera de", "a semejanza de", y trae estos ejemplos: "es rubio como el oro" "se quedó como muerto ", lo que equivale a decir que se parece al oro, pero sin serlo; que daba la sensación de estar muerto, pero no lo estaba realmente, sino vivo. En este mismo sentido la emplea el referido artículo 85 cuando dispone que el proyecto de ley se publique como ley, lo que quiere decir que antes de su publicación todavía no lo es, y que apenas tiene una semejanza de ley o una perspectiva de convertirse en ley, y que para lograr serlo es condición indispensable su promulgación. De otra parte, la norma no ordena al Gobierno publicar la ley, sino el proyecto de ley. Bien leída dice simplemente esto: Aprobado un proyecto de ley, el Gobierno dispondría que se promulgue como ley.
Del propio modo, el artículo 86 también le da el tratamiento de simple proyecto hasta antes de su promulgación, no obstante que ya se encuentren cumplidos los requisitos del artículo 81, pues dice que "si el Presidente, una vez transcurridos los indicados términos, según el caso, no hubiere devuelto el proyecto con objeciones, deberá sancionarlo y promulgarlo. Si las Cámaras se pusieren en receso dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto sancionado u objetado dentro de aquellos plazos". La norma, pues, en sus dos partes, se refiere muy claramente a la obligación del Presidente de promulgar el proyecto y no la ley. El artículo 120-2 sí habla de leyes, mas debe observarse que este precepto cumple los fines de señalar las atribuciones que, en general, corresponden al Presidente "cómo Jefe de Estado y suprema autoridad administrativa" y que el propósito principal del ordinal 2º fue el de imponerle la obligación de obedecer las leyes y velar por su exacto cumplimiento, y no la de la promulgación que ya había sido establecida y regulada en normas dictadas especialmente para ello e incorporadas en el título que correspondía, o sea en el VII Que Nata "DE LA FORMACIÓN DE LAS LEYES ". Las normas especiales prefieren a las que tengan carácter general.
Dedúcese de lo expuesto que una ley para ser completa, vale decir, para que obtenga fuerza obligatoria, para que entre a regir, para que produzca consecuencias, para que pueda demandarse a los particulares su observancia y para que no sea posible que éstos aleguen su ignorancia para excusarse de cumplirla, no le basta con haber recibido los trámites señalados en el artículo 81, inciso 1, numerales 1º a 4º, sino que necesariamente debe encontrarse satisfecho también el requisito previsto en los artículos 83 y 86. Mientras la promulgación no se haga, de conformidad con estos textos constitucionales, NO HAY LEY, SINO UN SIMPLE PROYECTO. La promulgación no es, por tanto, una mera formalidad, sino un requisito esencial de la ley, sin cuyo cumplimiento ésta no podrá tener efectos.
4º Seguramente nuestro constituyente se sirvió, para concebir la ley en la forma como lo hizo, de las sabias enseñanzas de Santo Tomás de Aquino, quien señaló la necesidad de promulgar la ley como un requisito fundamental de la misma, como parte de su ciencia. Conviene, pues, aun cuando para algunos resulte impertinente, sin valor y sin vigencia, incorporar a este escrito un pasaje de su "Summa Teológica", contenido en el título "Tratado de la Ley" (1-2 Q 90), "De la esencia de la ley", artículo 4°. Dice así:
"Como ya queda dicho, la ley se impone a los súbditos a modo de regla y medida. Ahora bien, la regla y medida se impone mediante la aplicación a las cosas reguladas y medidas; de ahí que para que la ley adquiera fuerza obligatoria, que es lo propio de la ley, es necesaria su aplicación a los hombres que han de ser regulados por ella. Tal aplicación se realiza cuando mediante la promulgación se pone en conocimiento de aquellos hombres. Por eso la promulgación es necesaria para que la ley adquiera su vigor" ("Unde promulgatio necesaria est ad hoc quod les habeat suam virtutem"). (Las subrayas no son del texto).
"La ley no es más; es una prescripción de la razón práctica en orden al bien común, dictada por aquel que tiene el cuidado de la comunidad y promulgada".
5. El criterio que se ha expresado aparece ratificado por el artículo 52 del Código de Régimen Político y Municipal, primero del Capítulo sobre "Promulgación y observancia de las leyes ", que dice:
"La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada".
"La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la Inserción ".
Se aduce que los textos legales no pueden tomarse como base para concluir que una determinada norma viola la Constitución. Distinguimos que cuando una norma legal, como en el presente caso, ha sido expedida por el legislador en cumplimiento de su misión de desarrollar las disposiciones constitucionales, constituye una fuente de interpretación inapreciable que debe ser tenida en cuenta para desentrañar el justo y exacto sentido del respectivo precepto de la Carta Fundamental.
La sentencia, sin embargo, procedió así cuando afirma que "normalmente la vigencia de la ley empieza cuando lo disponga el Congreso en su texto; y por lo mismo, bien puede ordenar, sin quebranto de la Carta, que aquella comience desde su sanción o a partir de su promulgación. Ante el silencio de la ley sobre el punto, lo usual es que rija desde su promulgación ".
Omitió indicar el basamento jurídico de esa apreciación, pero no es difícil descubrir que pretende encontrarlo en el artículo 53 del citado Código, que consagra algunas excepciones a la regla general sentada en el 52. El artículo 53, en lo que interesa, dice: "Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes: '1º Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado' ".
La correcta interpretación de esta norma es la que proclama en perfecta armonía con los textos constitucionales estudiados, que las excepciones no se refieren a la primera parte del artículo 52 que establece el principio de que "la ley no obliga sino en virtud de su promulgación ", sino a la segunda que expresa que "su observancia principia dos meses después de promulgada". Este entendimiento, por lo demás, lo confirma la excepción del ordinal 2º que alude a la circunstancia de que por causa de guerra u otra inevitable se interrumpan las comunicaciones, para ampliar el plazo de dos meses hasta la fecha en que éstas queden restablecidas. No dice que por esa razón la ley entre a regir sin ser promulgada, sino todo lo contrario, que no entra a regir, aun transcurridos los dos meses, sino cuando pueda ser conocida.
Por ello, la facultad que tiene el legislador para señalar, por vía de excepción, el día en que debe empezar a regir la ley o para autorizar al Gobierno para fijarlo, esta circunstancia al tiempo posterior a la promulgación, pudiendo ampliar o disminuir el plazo de dos meses de que habla el artículo 52, pero en ningún caso puede ser entendida en el sentido de que goza de libertad para disponer que la ley rija antes de ser promulgada.
6. Por último, la sentencia encuentra su principal soporte en la expresión "será ley" del artículo 81, entendiendo que la ley surge a la vida jurídica en toda su plenitud desde el momento en que aparezcan cumplidos los trámites de que allí se trata. Mas la norma no dice que en tal evento la ley exista, sino que no puede existir sin el cumplimiento de esos requisitos, lo que no es lo mismo. "Ningún proyecto será ley sin los requisitos siguientes ", es la exacta expresión del mencionado artículo, significando con ella que esos requisitos son indispensables, pero no que sean los únicos. Sin ellos jamás habrá ley, pero no necesariamente porque se hallen cumplidos, habrá nacido la ley. Sólo lo será, en consecuencia, cuando se hayan satisfecho todos los previstos en la Constitución, entre ellos el de la promulgación.
Quedan así consignadas, con el debido respeto, las razones de nuestro disentimiento con la sentencia que declara exequibles los artículos 1º y 3º de la Ley 52 de 1975.
Fecha ut supra.
Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Alejandro Córdoba Medina, Gustavo Gómez Velásquez, José María Esguerra Samper.