300Corte SupremaCorte Suprema30030006892855Ricardo Medina Moyano198113/07/1981855_Ricardo Medina Moyano_1981_13/07/198130006892INSPECCION Y VIGILANCIA DE PROGRAMAS EN EDUCACION POST-SECUNDARIA PARA LOS QUE NO SE REQUIERA LA CALIDAD DE BACHILLER Exequible por no ser violatorio de la Constitución Nacional el artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980. No. 36 Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional Bogotá, D. E., julio 13 de 1981. Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano Aprobado por Acta número 71 de julio 13 de 1981. 1981
Carlos César Puyana MutisCONTROL DE CONSTITUCIONANLIDAD DE LA Norma acusada: artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 "por el cual se organiza el Sistema de Educación Postsecundaria".Identificadores30030006893true79123Versión original30006893Identificadores

Norma demandada:  CONTROL DE CONSTITUCIONANLIDAD DE LA Norma acusada: artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 "por el cual se organiza el Sistema de Educación Postsecundaria".


INSPECCION Y VIGILANCIA DE PROGRAMAS EN EDUCACION POST-SECUNDARIA PARA LOS QUE NO SE REQUIERA LA CALIDAD DE BACHILLER

Exequible por no ser violatorio de la Constitución Nacional el artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980.

No. 36

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Bogotá, D. E., julio 13 de 1981.

Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano

Aprobado por Acta número 71 de julio 13 de 1981.

Ref.: Expediente número 855. Norma acusada: artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 "por el cual se organiza el Sistema de Educación Postsecundaria". Actor: Carlos César Puyana Mutis.

I La acción

El ciudadano Carlos César Puyana Mutis, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Carta Fundamental, impetra de la Corte Suprema de Justicia: "la declarato­ria de inexequibilidad del artículo 173 del De­creto-ley número 80 de 1980".

Realizada la tramitación de rigor, la Procura­duría General de la Nación ha descorrido el tras­lado dispuesto por la Constitución y las leyes, en el sentido de solicitar a la Corte Suprema "se sirva declarar inexequible el artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 de que trata el proceso en referencia".

II

La norma impugnada

Se transcribe por la Corte Suprema de Jus­ticia a continuación el texto íntegro del artículo sometido al juicio constitucional de aquella, aña­diéndose para su cabal comprensión, el acápite respectivo del decreto del cual forma parte.

"DECRETO NUMERO 80 DE 1980

"(enero 22)

"por el cual se reorganiza el sistema de Educa­ción Postsecundaria.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8ª de 1979, oída la Comisión de que trata el artículo 3º de la misma Ley,

"Decreta:

"……………………………………………………………………………………………………..

"Artículo 173.

"El Ministro de Educación Nacional podrá determinar los programas de Educación Interme­dia. Profesional en los cuales no se requiera acre­ditar la calidad de bachiller y puedan ser ade­lantados por quienes hayan aprobado el nivel de educación básica secundaria de que trata el De­creto 088 de 1976.

"La inspección y vigilancia de los programas de que trata el inciso anterior y la de las Institu­ciones de Educación Intermedia Profesional en cuyas normas específicas se prevea expresamen­te que únicamente pueden adelantar programas para los cuales no se exige la calidad de bachi­ller, será ejercida directamente por el Ministerio de Educación Nacional".

Importa señalar que el demandante adjuntó al libelo respectivo, un ejemplar debidamente au­tenticado del "Diario Oficial" número 35465 correspondiente al día 26 de febrero de 1980, en el cual se hizo la promulgación ordenada por la Constitución Nacional.

III

La norma violada

Estima el demandante, que el artículo que se acaba de transcribir, es violatorio del ordinal 8º del artículo 118 de la Carta Fundamental, al tenor del cual:

"Corresponde al Presidente de la República, en relación con el Congreso:

"8º. Ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinal 12, 80, 121 y 122 y dic­tar los decretos con fuerza legislativa que ellos contemplan".

IV

Los fundamentos de la demanda

El actor inicia su estudio haciendo un análisis de la Ley 8ª de 1979, por medio de la cual el Congreso trasladó sus facultades al Ejecutivo en orden, entre otras cosas, a la reforma del sistema educativo colombiano en su nivel postsecundario, lo mismo que de la providencia dictada por la Corte Suprema el día 13 del mes de mayo de 1980, mediante la cual la Sala Constitucional con ponencia del Magistrado Carlos Medellín Fo­rero estudió la constitucionalidad de aquella ley de facultades, precisando a la luz de la Carta Fundamental el alcance y contenido de las au­torizaciones por ella otorgadas, después de lo cual concluye expresando que:

"La confrontación de las disposiciones arriba transcritas de la Ley 8ª de 1979 con el texto del artículo acusado permite establecer prima facie que el Gobierno nacional incurrió en extralimitación en el ejercicio de las facultades de que fue investido para expedir el régimen del Sis­tema de Educación Postsecundario".

En segundo término y con el fin de ilustrar la conclusión anterior, observa la demanda que: "El ámbito de las facultades, ratione materiae, se circunscribe nítidamente al nivel post­secundario, o sea a lo que con acierto ha denomi­nado la Corte 'el subsistema' de educación superior.

"El artículo 173 del Decreto-ley número 80 de 1980 se ocupa de un nivel educativo distinto, el subsistema de educación secundaria, para lo cual el Gobierno Nacional no fue autorizado por la Ley 8ª de 1979. La atribución de competencia especial al Ministro de Educación para determi­nar programas educativos de la modalidad inter­media profesional destinados a educandos que no son bachilleres, es decir, que no han superado el nivel secundario, es materia ajena, totalmente extraña a la ley de autorizaciones".

Y, refiriéndose ya al segundo inciso de la cláusula acusada, agrega el actor:

"Idéntica censura cabe formular contra el inciso segundo del impugnado artículo 173, en cuanto contiene disposiciones sobre inspección y vigilancia de los planteles que impartan programas de educación intermedia a alumnos no bachilleres, o sea a educandos que no reúnen las condiciones para acceder al nivel superior. La Ley 8ª de 1979, en lo concerniente a inspección y vigilancia, solamente habilitó al Gobierno Nacional para reorganizar el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes), como se deduce del tenor de los artículos 1º, ordinales 1º, 3º y 2º, in fine, y en razón de que tal establecimiento es la agencia especializada del Estado para el control y fiscalización del sistema postsecundario, del cual es parte integrante por expreso y terminante mandato del artículo 2º de la ley de facultades de que se trata".

Y, para concluir la fundamentación de sus tesis, el actor remata su discurso de la siguiente forma:

"En este orden de ideas, las facultades extraordinarias fueron otorgadas para 'fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema' (postsecundario), de acuerdo con el ordinal 2º del artículo de la Ley 8ª de 1979. Dar normas sobre instituciones docentes que deben adelantar su labor entre un alumnado que académicamente no reúne los requisitos fundamentales para cursar la educación profesional -el título de bachiller- es también otra extralimitación en el ejercicio de sus facultades extraordinarias, restringidas al sistema o nivel postsecundario, o sea al conjunto de instituciones y actividades que 'procura el logro de los fines de la educación superior', según las voces del artículo 21 del Decreto-ley 1 número 80 de 1980".

VI

El concepto de la Procuraduría

Como ya se observó, la Procuraduría General de la Nación al descorrer el traslado de rigor, concluye que: "el demandante ha enfocado bien el problema sub judice y consecuencialmente resulta inconstitucional el artículo 173 materia la acción instaurada".

Dentro de las argumentaciones que llevan al Ministerio Público a la conclusión anterior, la Corte estima oportuno destacar los puntos que se señalan a continuación.

En primer término se refiere la Procuraduría al subsistema de "Educación Intermedia Profe­sional", deliro del marco del sistema educativo nacional y al respecto afirma:

"El artículo tildado de inconstitucional se re­mite expresamente a la 'Educación Básica Se­cundaria de que trata el Decreto 088 de 1976'. Este Decreto que se halla vigente, dice en su artículo 3º que el sistema educativo compren­derá la educación formal y la educación no for­mal', entendiendo por aquélla la que 'se imparte dentro de una secuencia regular de períodos lec­tivos progresivos' y por no formal la que no se sujeta a periodos de secuencia regulada. El ar­tículo 7º del mismo Decreto 088 de 1976 determina que 'la educación básica [cinco (5) gra­dos de primaria y cuatro (4) de secundaria] se impartirá a la población escolar a partir de los seis (6) años de edad'; el artículo 10 ibídem estatuye que la educación 'media e intermedia continúa la educación básica' y exige la 'ense­ñanza diversificada' en dos etapas, así: a) la educación media vocacional, y b) la educación intermedia profesional que, a. partir del bachi­llerato y con duración de cuatro (4) semestres, se diversificará en ramas profesionales y con­duce al 'grado de técnico profesional intermedio en la rama correspondiente'; por último, entre las funciones especiales que le asigna al Minis­terio de Educación Nacional, el literal g) del ar­tículo 16 del mismo Decreto 088-76 dispone: 'Ejercer la inspección sobre la educación formal o no formal que se imparta...' ".

En segundo lugar, se refiere concretamente la Procuraduría al alcance de las facultades otorgadas mediante la Ley 8ª de 1979 y empieza por decir que ésta siempre se refiere a la educación superior o postsecundaria, aludiendo únicamente en dos ocasiones y para fines específicos a la educación intermedia profesional, en el ordinal 5º del artículo 1º y en el artículo 4º donde se mencionan respetivamente el Escalafón Nacio­nal "de los niveles de educación preescolar, bási­ca primaria, básica secundaria, media vocacional, intermedia profesional y educación superior, y a los 'escalafones nacionales de enseñanza prima­ria, secundaria y especial'. Y, al respecto termina diciendo:

"... el Presidente de la República no fue fa­cultado por la Ley 8ª de 1979 para organizar, estructurar o expedir normas para sistemas o subsistemas de educación distintos al 'post-secundario o superior', esto es, para educandos que no hayan concluido sus estudios de bachillerato ... Esto es, en cuanto se refiere al inciso 1º de la disposición acusada, el Gobierno desbordó las facultades extraordinarias de que quedó inves­tido por la citada Ley 8ª de 1979 y, por lo tanto resulta inconstitucional".

En tercero y último lugar, la Procuraduría además de glosar el segundo inciso del artículo impugnado, alude a otras de las facultades del Ejecutivo en materia educativa y al efecto afir­ma:

"El inciso 2º del artículo demandado conlleva el mismo vicio del primero en cuanto no se halla comprendido dentro de las facultades extraordi­narias, pero sobre el particular conviene dejar en claro que la inspección y vigilancia de la instruc­ción pública es facultad constitucional propia del Presidente de la República (artículo 120.12) y obviamente, su ejercicio no requiere que el Con­greso le traslade competencia. Tales actividades de inspección, como vimos atrás (literal g del artículo 16 del Decreto 088 de 1976), se cumplen a través del Ministerio de Educación Nacional".

VII

Consideraciones de la Corte

A. Competencia de la Sala Constitucional.

De conformidad con las voces del ordinal 4º del artículo 214 de la Carta Política, subrogado por el artículo 58 del Acto legislativo número 1 de 1979, la Corte Suprema de Justicia por medio de su Sala Constitucional es competente para conocer del presente juicio de constitucionalidad.

B. Temporalidad del Decreto acusado.

Conviene precisar que el Decreto-ley número 80 de 1980, del cual forma parte el artículo ma­teria de la impugnación, fue expedido el día 22 del mes de enero del citado año.

Y comoquiera que la Ley 8ª de 1979, con base en la cual se dictó dicho Decreto, revistió al Presidente de facultades extraordinarias "por el término de un año", fue promulgada el día 1º del mes de febrero de 1979, según inserción he­cha en el "Diario Oficial" número 35191 de la misma fecha, se tiene en consecuencia que la norma acusada por lo que hace a las condiciones de temporalidad previstas en la Constitución se dictó dentro del plazo previsto en la mentada ley de facultades.

C. Constitucionalidad de la norma acusada.

La Corte Suprema, apartándose del concepto de la Procuraduría General de la Nación, en­cuentra que la norma acusada no es inconstitu­cional por no ser violatoria del artículo 118.8 de la Carta Fundamental, siendo en consecuencia exequible. En orden a fundamentar esta conclu­sión, la corporación estima conducentes las si­guientes consideraciones:

1º. En la última década, vale decir, a partir de los años setenta, la política educativa del país ha llevado al legislador a la realización de serias transformaciones en el sistema educativo nacio­nal.

Una de las más importantes vino a plasmarse en el Decreto-ley número 88 de 1976, el cual fue dictado por una parte, con base en las facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo por el Congreso por medio de la Ley 28 de 1974, y "oí­da la Sala de Consulta y Servicio Civil del Con­sejo de Estado; y por otra, con fundamento en las facultades ordinarias del Ejecutivo". Me­diante tal Decreto "se reestructura el sistema educativo y se reorganiza el Ministerio de Edu­cación Nacional"; esto último con el propósito justamente de adaptar la estructura administra­tiva del Ministerio a la mentada reordenación del sistema educativo.

El citado Decreto-ley número 88 realizó en primer lugar una auténtica integración del sis­tema educativo toda vez que vino a incluir den­tro de éste una etapa fundamental, esto es, la educación preescolar, la cual había sido cierta­mente preterida en las reformas anteriores.

En segundo lugar se determinó que el sistema educativo comprende la educación formal y la educación no formal, dividiéndose la primera, es­to es "la que se imparte dentro de una secuencia regular de períodos lectivos, con progresión esta­blecida de contenidos graduados de unos períodos a otros (grados y niveles) ", en cuatro niveles, a saber:

a) Educación preescolar

b) Educación básica (primaria y secundaria)

c) Educación media e intermedia

d) Educación superior.

Y, realizándose también en este sentido una novedosa e importante redistribución, en el ar­tículo 7º se dispuso que:

"La educación básica [cinco (5) grados de primaria y cuatro (4) de secundaria] se impartirá a la población escolar a partir de los seis (6) años de edad. La educación básica orienta la vocación de los alumnos".

En esta norma se destacan dos aspectos, ambos de indudable importancia: de un lado la unifi­cación de la educación primaria y la educación secundaria, y de otro la determinación de que la educación secundaria, y de contera el nivel básico, termina en Colombia a partir de la vi­gencia de dicha norma, en el cuarto de bachille­rato, consecuencia lógica de lo cual es que la educación postsecundaria comienza también a partir de tal momento, vale decir, una vez con­cluido por los educandos, el cuarto año de ba­chillerato.

2ª. Ahora bien, entre otros propósitos, con el de impulsar la educación tecnológica, y ya dentro de la etapa de la educación postsecundaria, como se ha visto, se reestructuró el nivel comprendido por la educación media e intermedia, la cual por disposición del artículo 10 del Decreto glosado:

"Continúa la educación básica, diversificán­dola con el doble propósito de preparar al alum­no para los estudios superiores y para el ejerci­cio laboral en profesiones técnicas y auxiliares. La educación media e intermedia exige la ense­ñanza diversificada y comprende dos etapas, así: "a) Educación Media Vocacional, que a partir de la educación básica conduce al grado de Ba­chiller. Tendrá una escolaridad de cuatro (4) se­mestres y se diversificará en modalidades;

"b) Educación Intermedia Profesional que, a partir del bachillerato y con duración de cuatro (4) semestres, se diversificará enramas profesio­nales. Conduce al grado de Técnico Profesional Intermedio en la rama correspondiente.

"La enseñanza en la Educación Intermedia Profesional será esencialmente práctica y el di­ploma acreditará para el ejercicio legal de las profesiones técnicas y auxiliares".

3º. Consecuente con lo anterior, el Decreto- ley número 80 de 1980 incluyó en la educación superior, como una de sus modalidades, la ya indicada Educación Intermedia Profesional, dis­poniendo al efecto:

"Artículo 25. La educación superior compren­de las siguientes modalidades educativas:

"

a) Formación profesional

"b) Formación tecnológica.

"c) Formación universitaria

"d) Formación avanzada o de postgrado.

"Artículo 26. La Formación Intermedia Pro­fesional se ocupa de la educación predominante­mente práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas.

"En esta modalidad educativa la investigación está orientada a facilitar la comprensión de los procesos involucrados en sus actividades y a me­jorar su calidad y eficiencia.

"Puede ingresar a esta modalidad quien acre­dite la calidad de Bachiller o su equivalente, y posea las habilidades, destrezas y aptitudes exi­gidas para tal efecto.

"Esta modalidad educativa conduce al título de Técnico Profesional Intermedio en la rama correspondiente, que habilita para el ejercicio de la respectiva actividad auxiliar o instrumental".

4º. Una de las características sobresalientes de los decretos-leyes a los cuales se ha venido refi­riendo la Corte, es la importancia que se le ha atribuido a la formación tecnológica, categorizándola al nivel ya aludido dentro de la educa­ción postsecundaria, aspecto en el cual los dos decretos guardan una evidente armonía; más aun, constituyendo el segundo en el aspecto en cuestión un complemento y un desarrollo de lo dispuesto en el primero.

Tal importancia por lo demás, resulta apenas consecuente con la era tecnológica en la cual se realiza la actividad del estado moderno, el cual desde luego sin descuidar la formación huma­nística, que en Colombia constituye una deriva­ción natural del mandato contenido en el canon 41 de la Carta Fundamental, y por muy diversas razones, de las cuales no es la menor la relativa a la independencia y al desarrollo económicos, está en el deber de formar el equipo humano que técnicamente preparado se encuentre en condi­ciones, por un lado de realizar la transferencia tecnológica que el país necesita, y por otro, de producir nuestra propia tecnología, evitándose consiguientemente la importación de la misma, hecha generalmente en un contexto de elevadísimos costos.

5º. La Ley 8ª de 1979, origen de la mencionada "reforma universitaria", dispone con meridiana claridad, que por ella se otorgan facultades ex­traordinarias al Gobierno:

"Para establecer la naturaleza, características y componentes del sistema de educación post- secundaria..." (las subrayas son de la Corte).

Y, si como se ha visto, la Educación Intermedia Profesional forma parte de la educación post­secundaria, brilla al ojo que el Gobierno, al to­mar medidas de regulación de la misma en el Decreto-ley número 80 de 1980, no desbordó en ningún momento las facultades a él trasladadas por el Congreso.

En efecto, el artículo 173 materia del presente juicio de constitucionalidad se limitó a ordenar con respecto a la modalidad educativa en cues­tión, por una parte que: "el Ministro de Edu­cación Nacional podrá determinar los programas de Educación Intermedia Profesional en los cua­les no se requiera acreditar la calidad de bachi­ller y puedan ser adelantados por quienes hayan aprobado el nivel de educación básica secunda­ria de que trata el Decreto 088 de 1976"; y por otra, que la inspección y vigilancia de tales programas y de "las instituciones de Educación Intermedia Profesional, en cuyas normas especí­ficas se prevea expresamente que únicamente pueden adelantar programas para los cuales no se exija la calidad de bachiller, será ejercida di­rectamente por el Ministerio de Educación Na­cional".

Importa señalar que al disponer lo anterior, el Gobierno vino a crear una excepción al artículo 26 del mismo Decreto, ya citado en otro lugar de esta providencia, al disponer que el Ministro de Educación puede determinar los programas de Educación Intermedia Profesional, para cur­sar los cuales no sea necesario acreditar la ca­lidad de bachiller, sino tan sólo haber concluido la educación secundaria, vale decir el nivel de educación básica, consagrado en el artículo 4º del Decreto-ley número 88 de 1976.

Por supuesto, al mismo tiempo se modificó, el artículo 10 del Decreto 88 de 1976, en cuanto éste requería en todos los casos para acceder a la Educación Intermedia Profesional el título de bachiller, evento éste que tratándose de nor­mas de similar jerarquía constitucional decretos- leyes, resulta ajustada a las exigencias de la técnica legislativa nacional.

Por lo demás conviene observar que, el segundo inciso del artículo cuya constitucionalidad cues­tiona la demanda, dispone que la inspección y vigilancia de las Instituciones de Educación In­termedia Profesional se hará directamente por el Ministerio de Educación Nacional, cuando quiera que éstas "únicamente" estén autorizadas para adelantar programas en los cuales no se exija la calidad de bachiller, lo cual quiere decir, que si tales instituciones, fuera de dichos progra­mas adelantan otros de educación postsecundaria que sí requieran el título de bachiller, su ins­pección y vigilancia se hará por el Instituto Co­lombiano para el Fomento de la Educación Superior (Icfes) como organismo asesor y coor­dinador del Ministerio de Educación.

VIII Decisión

A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y, escuchada la Pro­curaduría General de la Nación,

Resuelve:

Declárase exequible por no ser violatorio de la Constitución Nacional el artículo 173 del Decre­to-ley número 80 de 1980, "por el cual se reorga­niza el sistema de educación postsecundaria".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archí­vese el expediente.

Jorge Vélez García

Presidente.

Manuel Gaona Cruz, Mario Latorre Rueda, Gregorio Becerra Becerra (Conjuez), Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González, Os­car Salazar Chaves, Luis Carlos Sáchica.

Luis F. Serrano A.

Secretario.