Norma demandada: Norma acusada: literal e) del artículo 6º del Decreto 81 de 1980 reorgánico del Icfes
FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA LA REFORMA POST-SECUNDARIA
Declárase inexequible, por ser inconstitucional, el literal e) del artículo 6º del Decreto-ley número 81 de 1980, en la parte que se subraya, cuyo texto es el siguiente:
"e) Determinar la nomenclatura de los programas y de los títulos correspondientes, así como las condiciones en que éstos pueden ser otorgados".
No. 24
Corte Suprema de Justicia Sala
Constitucional
Bogotá, D. E., mayo 27 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano
Aprobada según Acta número 54 de mayo 27 de 1981.
REF.: Expediente número 847. Norma acusada: literal e) del artículo 6º del Decreto 81 de 1980 reorgánico del Icfes. Actor: Camilo Gutiérrez Jaramillo.
I
La acción
El ciudadano Camilo Gutiérrez Jaramillo, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, pide a la Corte Suprema de Justicia que: "como consecuencia de su inconstitucionalidad se decrete la inexequibilidad" de una parte del literal e) del artículo 6º del Decreto extraordinario número 81 de 1980, mediante el cual, el Ejecutivo, en uso de las facultades otorgadas por el Congreso por la Ley 8ª de 1979, procedió a "reorganizar el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior".
Por su parte, la ciudadana Claudia Uribe González, expresando que actúa "en armonía con lo previsto en los artículos 214 y 215 de la Constitución Política", ha presentado a la Corte un escrito, con el fin de oponerse " a la petición de inexequibilidad promovida mediante la demanda" anteriormente citada.
Cumplidos los trámites de rigor, la Procuraduría General de la Nación ha descorrido el traslado ordenado por la Constitución, solicitando a la Corte "declare que es exequible la parte del literal e) del artículo 6º del Decreto-ley número 81 de 22 de enero de 1980, materia de la acción de inconstitucionalidad".
II
La norma impugnada
A continuación transcribe la Corte el texto integral del literal demandado, lo mismo que el acápite del artículo correspondiente, subrayándose la fracción materia de la mentada impugnación.
"Artículo 60. La Junta Directiva del Icfes tiene las siguientes funciones:
"……………………………………………………………………………………………………
"e) Determinar la nomenclatura de los programas y de los títulos correspondientes, así como las condiciones en que éstos pueden ser otorgados".
III
Las normas violadas
Afirma el demandante que: "La disposición acusada contraviene el artículo 2; 39 inciso 1º, 76 ordinal 12 (artículo 14 del Acto legislativo número 1 de 1979); 118 ordinal 8º de la Constitución Nacional".
IV
El fundamento de la violación
Sobre dos argumentos estructura su discurso el demandante, a saber: por un lado, que la competencia para legislar en materia de títulos le corresponde exclusivamente al "legislador" y, de otra parte, que la ley por la cual el Congreso trasladó facultades al Ejecutivo, no incluía, la de atribuir a ningún organismo funciones en la materia de títulos universitarios ya aludida: "habilitando a una entidad diferente al Congreso".
Luego de hacer algunas referencias histórico- constitucionales alrededor del artículo 39 de la Carta Fundamental y de citar algunas jurisprudencias de la Corte, el demandante sintetiza su pensamiento en la siguiente forma:
"... con ocasión del ejercicio de las facultades extraordinarias de la Ley 8ª de 1979 el Presidente ha desplazado una competencia que constitucionalmente le corresponde al legislador a un organismo directivo del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior. En efecto, la presencia del artículo 39 en la Constitución Nacional, en el inciso que se considera infringido, no proviene de un capricho alegre del constituyente sino que como en muchas de las prescripciones contenidas en el Título III de la Carta, y que tocan con la libertad de las personas, obedece a la necesidad de encargar al legislador la reglamentación y determinación del alcance de ciertas garantías como ésta.
"Además, se trata de una función que en el caso de ser ejercida, coloca a los destinatarios de la norma en una situación abstracta e impersonal, lo que cierta e ineludiblemente corresponde por principio al legislador, en el sistema institucional colombiano".
Y, más adelante agrega:
"Al atribuir un decreto extraordinario a la Junta Directiva del Icfes la posibilidad de determinar la nomenclatura de los títulos y aun las condiciones en que ellos pueden ser otorgados se contraviene el artículo 39 de la Constitución Nacional en la medida que el constituyente le ha atribuido en ese punto la competencia al legislador, el cual quedó autorizado para ' exigir títulos de idoneidad', pero no para llevarla a la Junta Directiva de un establecimiento público como es el Icfes, el cual tendría en adelante la vocación para reemplazar al legislador, lo cual se traduce en una ostensible incongruencia jurídica.
"De igual manera se puede predicar la inconstitucionalidad de la disposición acusada, en la medida en que la ley que otorgó las facultades extraordinarias para dictar el Decreto extraordinario número 81 de 1980, no contempló en parte alguna autorización al Presidente para que en calidad de legislador transitorio atribuya funciones en materia de títulos, habilitando" a una entidad diferente al Congreso. Ciertamente en el absurdo caso de que el legislador autorizara al Presidente para que gracias a facultades extraordinarias se desprenda de una prerrogativa otorgada por la Constitución, y no a otro organismo, pues lo hubiera señalado con nitidez en la Ley 8ª de 1979. No cabe duda de que al autorizar en el artículo 3° de la Ley 8ª para: '... dictar sus estatutos orgánicos en los cuales se defina su naturaleza jurídica, la composición v funciones de sus órganos de dirección... La Rama Ejecutiva no puede desplazar competencias que la Constitución tiene ya previstas como en el caso señalado, y que de ser así desvertebrarían la jerarquía jurídica inherente a un estado de derecho".
V
El concepto de la Procuraduría
Como ya se expresó, la Procuraduría solicita a la Corte en su concepto "declare que es exequible la parte del literal e) del artículo 6º del Decreto-ley número 81 de 22 de enero de 1980, materia de la acción de inconstitucionalidad".
No obstante lo anterior, encuentra la Procuraduría en primer término que la demanda "no cobija la proposición jurídica completa y por tanto se configura ineptitud sustancial" de la misma, lo cual "inhibe una decisión de fondo".
Como basamento jurídico del aserto anterior, la Procuraduría expresa lo siguiente:
" ... aparte de la disposición ... materia de la acusación ... existen otras normas dentro del Decreto-ley número 81 de 1980 que versan sobre asunto o materia similar y que no fueron incluidas en la acción pública bajo referencia, verbi gratia, los artículos 10, 18-b y 18-d, sobre validez legal o convalidación de títulos y homologación de materias. Así, pues, la demanda adolece del mentado vicio, que inhibe una decisión de fondo. Si se repara el contexto de estas disposiciones, surge espontánea la conclusión de que se refieren a la misma materia, indesatable en su resolución jurídica, en grado tal que, resolviendo solamente algunos puntos de ésta, otros que tienen igual o similar significación jurídica dejarían intacta la institución, y a contrario sensu, que sólo examinando y resolviendo sobre todos podría cubrirse su integridad, en sentido favorable o adverso a la Carta Constitucional, como es la misión de la honorable Corte Suprema de Justicia".
De igual manera y aludiendo a un importante aspecto atinente a la técnica del control de la Constitución, la Procuraduría advierte que:
"... cuando se acusa como inconstitucional un decreto-ley, sin que se ataque la ley de facultades, no es correcto invocar como transgredido el artículo 76-12 de la Constitución Política, tal como ocurre en la acción de inexequibilidad bajo referencia. La contrariedad existiría sí frente al canon 118-8 de la Carta".
A continuación, la Procuraduría se refiere a las facultades del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, a su origen en el Pondo Universitario Nacional, según el Decreto 3686 de 1954, a su transformación institucional actual y a su reorganización por el Decreto-ley número 3156 de 1968, para concluir que:
"Esta entidad ha tenido entre sus funciones las atinentes a la vigilancia y orientación del funcionamiento, la unificación de programas, la expedición y validación de títulos y diplomas y el control de tarifas para matrículas de las instituciones públicas y privadas de enseñanza superior o postsecundaria, conforme con las pautas trazadas por el Congreso Nacional a través de leyes y por el Presidente de la República...".
En último término la Procuraduría analiza la Ley 8ª de 1979, por la cual se le trasladaron al Ejecutivo las facultades atinentes al Sistema de Educación Superior en cuyos artículos:
"Se encuentran las facultades de que disponía el Presidente de la República para el encuadra- miento del Icfes a las pautas de la reforma de la educación post-secundaria según la misma ley. Si ésta enrumbó por determinados principios filosóficos y técnicos el Sistema de Educación Superior, es natural que el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, debía adecuarse a estos principios trazados en la ley de facultades, o de lo contrario desentonaría de la reforma. Las facultades otorgadas por el Congreso al Presidente deben ser ciertamente precisas, como lo ordena el artículo 76-12 de la Constitución, pero esa precisión no puede llegar hasta el mínimo grado de previsión, hasta todos los particularismos necesarios para discriminar al máximo lo pretendido por la ley, pues ésta entonces directamente fijaría las determinaciones específicas del caso y, obviamente sobrarían las facultades al Primer Magistrado 'para concluir que: puesto que el legislador ordinario puede desplazar sus facultades extraordinariamente en forma temporal al Presidente de la República, consecuencialmente, en desarrollo de las facultades extraordinarias que el Congreso Nacional le confiere mediante la ley pertinente, el Presidente de la República puede dictar los correspondientes decretos extraordinarios…."
VI
El alegato de la parte impugnante
En el escrito mediante el cual se impugna la demanda de inconstitucionalidad, se sintetizan los argumentos encaminados a desvirtuar los fundamentos de aquélla, en la siguiente forma:
"No se ve de qué manera o forma el precepto legal acusado puede quebrantar el artículo 39 de la Constitución en el inciso 1º, como lo argumenta el impugnador, quien sin razón valedera confunde la exigibilidad de títulos de idoneidad, materia del legislador, con los grados o títulos que dispensan los establecimientos públicos o privados de educación y que son objeto de la inspección, vigilancia, dirección y control del Estado y del Gobierno".
"……………………………………………………………………………………………………..
"Determinar los títulos en el sentido obvio y natural del término, no es otra cosa que señalar o fijar la denominación académica de los grados a los cuales conduce un programa de educación superior, conforme con las reglas consagradas en el Capítulo II, Título II del Decreto 80 de 1980, por el cual se reformó la educación post- secundaria, función ésta que se enmarca dentro de las atribuciones constitucionales del Estado y del Gobierno, conforme con los artículos 41 y 120-12 de la Constitución Nacional, y que en virtud del artículo 182 del Decreto extraordinario número 80 de 1980, debe ser ejercida por el Gobierno Nacional con la colaboración inmediata del Icfes".
Termina la impugnante citando en abono de su tesis, apartes de la providencia dictada por la Corte Suprema el 14 de diciembre de 1979 "que declaró inexequibles los artículos 16, 17, 21, 22 y 23 del Decreto-ley 970 de 1979".
VII Consideraciones de la Corte
A. Competencia de la Sala Constitucional.
La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer del presente proceso de constitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 214-4 de la Carta Fundamental, subrogado por el artículo 58 del Acto legislativo número 1 de 1979.
B. Temporalidad del Decreto acusado.
El Decreto-ley número 81 de 1980, del cual es parte la norma acusada, fue expedido el día 22 del mes de enero del citado año.
Quiere decir esto que, por lo que hace a las condiciones de temporalidad, propias de la ley de facultades, la norma censurada se dictó con sujeción al plazo determinado por el Congreso en la Ley 8ª de 1979.
En efecto, esta última ley, en su artículo 1º, otorgó facultades extraordinarias al Ejecutivo para legislar sobre las materias allí previstas "por el término de un año"; y la promulgación de la misma se llevó a cabo el día primero del mes de febrero de mil novecientos setenta y nueve, al insertarse en el número 35191 del "Diario Oficial" de tal fecha.
C. La proposición jurídica completa.
Encuentra la Corte que la teoría de la proposición jurídica completa, cuya aceptación llevaría por supuesto a una decisión inhibitoria, no es aplicable en el presente proceso de constitucionalidad. En efecto, si bien el Decreto 81 de 1980, se ocupa de la materia atinente a los títulos universitarios en diversas disposiciones del mismo, éstas se refieren sin embargo a aspectos diferentes, del que es materia del reproche de constitucionalidad en el presente proceso.
Consiguientemente, la Corte dictará sentencia de mérito, de conformidad con la solicitud subsidiaria de la Procuraduría General de la Nación.
D. Análisis de constitucionalidad de la norma acusada.
De conformidad con lo anterior, surtida normalmente la tramitación del juicio, y en orden a tomar la decisión correspondiente, la Corte procede a ello, mediante las siguientes consideraciones.
1º. En primer término es conveniente precisar el alcance de las facultades otorgadas al Ejecutivo por el Congreso mediante la citada Ley 8ª de 1979, a fin de dilucidar en el marco limitado por ellas, si la norma impugnada, según la cual la Junta Directiva del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior tiene como una de sus funciones, determinar la nomenclatura "de los títulos correspondientes, así como las condiciones en que éstos pueden ser otorgados", quebranta o no la Constitución Nacional.
La Corte Suprema, Sala Constitucional, en providencia del 13 de mayo del año próximo pasado de 1980, con ponencia, del Magistrado Carlos Medellín, al estudiar la constitucionalidad de la mencionada Ley 8ª de facultades, precisó diáfanamente el objeto determinado por ella, en la siguiente forma:
"Se consideran sumariamente los linderos del objeto determinado por la Ley 8ª de 1979, y los límites de su objetivo, así:
"a) Definir la naturaleza del Sistema de Educación Postsecundaria, tanto pública como privada;
"b) Diversificar el aprendizaje de carreras técnicas de acuerdo con una planificación de las necesidades profesionales del país;
"c) Establecer requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas, en concordancia con los planes sectoriales de desarrollo, y con criterios de democratización y descentralización;
"d) Reorganizar la Universidad Nacional de Colombia y las demás universidades e instituciones oficiales de nivel postsecundario, con precisión de sus estatutos y de los contenidos básicos de éstos en materia académica, administrativa y financiera. A lo anterior, se agrega otro objeto institucionalmente diferente: las normas sobre Escalafón Nacional que se deben expedir y lo que ha de hacerse mientras ello ocurre. Y se define además, qué se entiende por 'Instituciones oficiales del Sistema de Educación Postsecundario '…..".
2º. Ahora bien, se trata por lo tanto de precisar si dentro del marco de las facultades anteriores, puede encontrar acomodo algo tan importante y específico como definir cuál es el órgano que dentro de la estructura del Estado tiene facultades para determinar en el futuro cuál es la nomenclatura y cuáles las condiciones en que los títulos universitarios pueden ser otorgados, por las instituciones correspondientes de educación superior.
No solamente en las constituciones, sino que también en otros sistemas normativos de menor jerarquía, de antiguo se ha tenido como aspecto fundamental de las mismas, una llamada parte orgánica que corresponde por supuesto nada menos que a la creación y concreción de los órganos a través de los cuales se ejercen las diversas tareas estatales.
No resulta por lo tanto inusitado señalar que en último análisis y a partir de este ángulo de visión, el Estado no es otra cosa que un conjunto de órganos a través de los cuales se llevan a término las opciones políticas fundamentales y accesorias del mismo.
De consiguiente, encuentra la Corte que, en el marco estricto que constitucionalmente disciplina el otorgamiento al Ejecutivo por parte del Congreso de facultades extraordinarias precisas y pro tempore, la facultad para darle a su turno atribuciones a un órgano determinado, mayormente si ellas son de la importancia de las aquí cuestionadas, tiene que ser cierta e inequívoca.
Asiste razón a la Procuraduría, cuando afirma en su concepto que la precisión prevista en la Constitución en la materia en examen "no puede llegar hasta el máximo grado de previsión, hasta todos los particularismos necesarios para discriminar al máximo lo pretendido por la ley"; pero en este caso, como considera haberlo demostrado la Corte, no se encuentra ésta ante un mero particularismo, sino ante vina cuestión de especial significado dentro de la estructura y funcionamiento de los órganos del Estado.
3° Teniendo en cuenta la ya numerosa serie de demandas que se han presentado contra los diversos decretos que integran la reforma del sistema de educación postsecundaria llevada a cabo por el Gobierno; y dada naturalmente la coherencia que debe existir entre las decisiones tomadas en relación con aquéllas, conviene hacer las siguientes observaciones:
La Corte, mediante providencia del 4 de marzo del presente año, declaró la exequibilidad de un grupo de artículos del Decreto 80 de 1980, en el juicio número 825 en el que fuera actor William Namen Vargas, sobre la base de que las disposiciones respectivas no conllevaban por el Ejecutivo un desbordamiento de las facultades otorgadas por la citada Ley 8ª del año anterior.
En tal oportunidad la Corte consideró que las citadas facultades le permitían al Ejecutivo disciplinar lo relativo al otorgamiento, a las condiciones para tal otorgamiento y a la nomenclatura de los títulos universitarios, por estimar que el régimen de éstos es materia indisoluble del Sistema de Educación Superior.
En el caso en estudio, como se ha visto, no se trata ya de la nomenclatura y condiciones para la obtención de los títulos universitarios, sino de la determinación del organismo encargado precisamente de ejercer funciones legislativas en el futuro sobre dicha materia; y es en este sentido, se insiste, en el cual estima la Corte que la ley de facultades no comprendía autorizaciones al Presidente en orden a la precisión de tal organismo.
4º. La norma acusada es por lo tanto contraria a la Constitución Nacional. El hecho de legislar sin las facultades pertinentes por parte del Ejecutivo conlleva un obvio exceso en el ejercicio del poder, con el quebrantamiento consiguiente del ordinal 8º del artículo 118 de aquélla.
En este sentido resulta superfluo transcribir la jurisprudencia de la Corte, la cual ha sido tan uniforme como reiterada.
5º. Pero si lo anterior resultara discutible, importa añadir que, frente al ejercicio de las facultades provenientes del artículo 76.12 de la Constitución, no solamente existen los límites de materia y de temporalidad ya citados, sino que a ellos deben agregarse los que la propia Constitución señala al Congreso y al Ejecutivo; y que en el presente caso se traducen en la determinación do cuál es la forma prevista en la Carta Fundamental para legislar en materia de títulos de idoneidad profesional.
Y esta forma, al tenor de lo dispuesto por el artículo 39 de la Constitución, no es otra que la ley, ya de manera directa, o indirecta, por medio de precisas facultades; lo cual excluye consiguientemente que tal cosa pueda realizarse meramente a través de un establecimiento público, como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior en este caso. De consiguiente este artículo de la Constitución Nacional también ha sido transgredido por la norma acusada.
Al efecto, la Corte Suprema, al conocer precisamente en sede de constitucionalidad, del Decreto 070 del 18 de junio de 1970, por medio del cual se reglamentaba la obtención de títulos universitarios respecto de los estudios de Derecho, y el cual fue dictado con base en facultades extraordinarias otorgadas al Ejecutivo por el Congreso mediante la Ley 16 de 1968, manifestó en Sala Plena, con ponencia del Magistrado Eustorgio Sarria, entre otras cosas las siguientes:
"La reglamentación y la idoneidad de los títulos miran a las profesiones; los oficios son objeto únicamente de inspección; y ambas constituyen una limitación al principio general de la libertad.
La reglamentación de las profesiones constituye un imperativo de la seguridad social y una garantía de los derechos humanos. Con este criterio se ha legislado en todos los países 'para el ejercicio de algunas profesiones las instituciones de los Estados civilizados exigen la prueba de idoneidad por medio de títulos universitarios o académicos (subraya la Corte). Tales son los de abogado, médico, cirujano, dentista, farmaceuta y comadrón'.
La reglamentación se refiere a las profesiones de título universitario o académico que exigen estudios regulares, controlados que culminan con el respectivo título de idoneidad.
Esta doctrina la mantiene en vigor la Corte, y la adiciona así: el artículo 39, inciso 1° comprende dos competencias legislativas: una exigir títulos de idoneidad, y otra, regular el ejercicio de las profesiones.
a) En cuanto a la facultad constitucional de exigir títulos de idoneidad, ésta conlleva la de definirlos, clasificarlos y señalarles su importancia y su valor legal. En otras palabras: es la ley la que debe cumplir estas dos actividades, bien directamente, bien indirectamente a través de precisas autorizaciones extraordinarias del Congreso al Presidente de la República. Ningún otro acto jurídico emanado del ejercicio del Poder Público puede realizar esta función que toca nada menos que con la libertad humana y los derechos que de ella se desprenden" (diciembre 14- de 1970. Gaceta Judicial, tomo XXXVII bis número 2338 bis, página 477).
6º. Por último debe tenerse en cuenta, que, dada la naturaleza jurídica y la índole de las funciones desarrolladas por el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, tampoco resulta ajustado a la Constitución otorgarle las facultades contempladas en la norma sub examine.
En punto a la precisión de tal naturaleza jurídica, basta con mencionar lo dispuesto en el artículo 1º del Decreto 81 cuya norma se estudia, el cual al reiterar la fisonomía del mismo dispone que:
"El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior -Icfes-, es un establecimiento público adscrito al Ministerio de Educación Nacional, auxiliar del Gobierno para el ejercicio de las funciones que constitucionalmente le corresponden con respecto a la educación superior" (subraya la Corte).
Fuerza concluir de todo lo anterior que la norma demandada es contraria a la Constitución, debiendo por lo tanto la Corte decidir en tal sentido.
VIII Decisión
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y escuchada la Procuraduría General de la Nación,
Resuelve:
Declárase inexequible, por ser inconstitucional, el literal e) del artículo 6º del Decreto-ley número 81 de 1980, en la parte que se subraya, cuyo texto es el siguiente:
"e) Determinar la nomenclatura de los programas y de los títulos correspondientes, así como las condiciones en que éstos pueden ser otorgados".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Vélez García
Presidente.
Gregorio Becerra (conjuez), Manuel Gaona Cruz, Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González, Servio Tulio Pinzón Durán, Mario Latorre Rueda, Oscar Salazar Chaves.
Luis F. Serrano A.
Secretario.