Norma demandada: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DEL Decreto 80, "por el cual se reorganiza el sistema de educación post-secundaria".
FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA PARA LA EDUCACION POST-SECUNDARIA
Exequibilidad de las normas demandadas.
No. 9
Corte Suprema de Justicia
Sala Constitucional
Bogotá, D. E., marzo 4 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano.
Aprobado por Acta número 19 de marzo 4 de 1981.
REF.: Expediente número 825. Norma acusada: Decreto 80, "por el cual se reorganiza el sistema de educación post-secundaria". Actor: William Namen Vargas.
La acción
El ciudadano William Namen Vargas, en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad "de los artículos 16, 26, 27, 28, 29, 31, 32, 35, 36, 37 y 38 y 190 del Decreto legislativo (sic) número 80 de 1980, algunos de ellos parcialmente" en razón de su contrariedad con la Constitución Nacional.
En cumplimiento de los trámites correspondientes, la Procuraduría General de la Nación emitió el concepto de rigor, solicitando a su turno a la Corte, ora "abstenerse de dictar fallo de mérito por tratarse de una proposición jurídica incompleta", o bien declarar "que son exequibles las disposiciones acusadas".
Por su parte, el ciudadano Alberto Hernández Mora, en escrito dirigido a la corporación, manifiesta que se hace parte en el proceso "en calidad de impugnador de la demanda, para que se nieguen las súplicas del actor".
Las normas impugnadas
El texto de los artículos del Decreto número 80 de 1980, cuyas partes acusadas subraya la Corte, es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 80 DE 1980
"(enero 22)
por el cual se organiza el sistema de educación Post-secundaria.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8ª de 1979, oída la comisión de que trata el artículo 3º de la misma Ley,
"Decreta:
"…………………………………………………………………………………………………….
"Artículo 16. La educación superior se ofrece a quienes acrediten la calidad de bachiller en cualquiera de sus modalidades y conduce a la obtención de títulos o a la acumulación de derechos académicos, en las modalidades educativas de Formación Intermedia Profesional, Formación Tecnológica, Formación Universitaria y Formación Avanzada o de Post-grado.
"Artículo 26. La formación intermedia profesional se ocupa de la educación predominantemente práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas.
"En esta modalidad educativa la investigación está orientada a facilitar la comprensión de los procesos involucrados en sus actividades y a mejorar su calidad y eficiencia.
"Puede ingresar a esta modalidad quien acredite la calidad de bachiller o su equivalente, y posea las habilidades, destrezas y aptitudes exigidas para tal efecto.
"Esta modalidad educativa conduce al título de Técnico Profesional Intermedio en la rama correspondiente, que habilita para el ejercicio de la respectiva actividad auxiliar o instrumental.
"Artículo 27. La formación tecnológica se ocupa de la educación para el ejercicio de actividades tecnológicas, con énfasis en la práctica y con fundamento en los principios científicos que la sustenta.
"La actividad investigativa propia de esta modalidad de formación se orienta a la creación y adaptación de tecnologías.
"Artículo 28. La modalidad tecnológica permite desarrollar programas terminales y programas de especialización tecnológica.
"Los programas terminales preparan en forma completa para el ejercicio de una actividad tecnológica y conducen al título de tecnòlogo en la rama correspondiente. Este título habilita para el ejercicio de la respectiva actividad tecnológica.
"Los programas de especialización tecnológica permiten seguir un segundo ciclo dentro de una misma rama profesional con mayor énfasis en la fundamentación científica y conducen al título de Tecnólogo Especializado. Este título otorga los derechos para el ejercicio profesional en la respectiva área de especialización.
"Artículo 29. Para ingresar a los programas terminales, el aspirante tiene que acreditar su calidad de bachiller o su equivalente y demostrar que posee los conocimientos, aptitudes, habilidades y destrezas que se establezcan como requisitos.
"Estos programas permitirán la transferencia de estudiantes y egresados de la modalidad de formación intermedia profesional.
"Para cursar los programas de especialización tecnológica el aspirante debe acreditar el título de Tecnólogo, demostrar haber laborado en el campo de su especialidad y cumplir los demás requisitos establecidos en los decretos reglamentarios.
"Artículo 31. Podrán ingresar a la modalidad de Formación Universitaria quienes acrediten la calidad de bachiller y los conocimientos y aptitudes requeridos.
"Esta modalidad conduce al título en la respectiva disciplina, que en el caso de las profesiones habilita para su ejercicio legal.
"La denominación de estos títulos, será la que corresponda al nombre de la respectiva profesión o disciplina académica, por ejemplo, médico y cirujano, abogado, ingeniero, arquitecto, filósofo, contador, administrador, biólogo. Los programas en ciencias de la educación conducen al título de Licenciado.
"Artículo 32. Los programas de formación para las profesiones universitarias podrán organizarse mediante un currículo integrado o por ciclos, de tal manera que al término del primer ciclo el educando esté preparado para el ejercicio de una actividad tecnológica. Este ciclo conduce al título de Tecnólogo en la respectiva rama profesional.
"Para ingresar al segundo ciclo se requiere acreditar el título de Tecnòlogo en la respectiva área, demostrar haber laborado en el campo de su especialidad y cumplir los demás requisitos que establezcan los decretos reglamentarios. Este ciclo conduce al título de que trata el artículo 31.
"Artículo 35. Los programas de formación académica son aquellos en los que prevalece la investigación y preparan a la persona para la actividad científica. Ellos deben cumplirse con criterio interdisciplinario.
"Podrán ingresar a esta modalidad quienes acrediten un título de Formación Universitaria o de Tecnólogo Especializado y cumplan con los demás requisitos que señalen las universidades.
"Estos programas conducen a los títulos de Magister o de Doctor.
"Artículo 36. El título de Magister se otorgará a quienes habiendo aprobado el respectivo programa y cumplido con los demás requisitos, hayan elaborado y sustentado un trabajo de investigación.
"El título de Doctor se otorgará a quienes habiendo aprobado el respectivo programa académico y cumplido con los demás requisitos, hayan elaborado y sustentado un trabajo que constituya un aporte original a la ciencia o a sus aplicaciones.
"Artículo 37. Los programas de especialización en la modalidad de formación avanzada conducen a un perfeccionamiento en la misma profesión o en sus áreas afines.
"Para ingresar a estos programas se requiere acreditar título de formación universitaria en una profesión y cumplir con los demás requisitos que señale la respectiva institución universitaria.
"Estos programas conducen al título de Especialista.
"Artículo 38. Los títulos de Formación Avanzada no habilitan por sí solos para el ejercicio legal de las profesiones.
"Artículo 190. Hasta el año 1985 podrán ingresar a los Programas de Especialización en Derecho los estudiantes que hayan cursado y aprobado todas las materias correspondientes al plan de estudios. Para obtener el título respectivo, sin embargo, deberán acreditar la calidad de abogado titulado.
"No se concederán nuevas prórrogas al régimen transitorio de grado de que tratan los Decretos 1018 de 1977; 2189 y 3200 de 1979".
Importa señalar que si bien en la transcripción literal de los textos acusados se incurrió en algunos errores, éstos consistieron, de una parte en la mera supresión de una palabra en los artículos 29 y 36; de otra parte, se allegó con la demanda un ejemplar del "Diario Oficial" número 35465 de febrero 26 de 1980, debidamente autenticado, en el cual aparece el texto íntegro del Decreto-ley número 80 de 1980.
Normas violadas
En la demanda se considera que los artículos anteriormente transcritos del Decreto-ley número 80 de 1980, son violatorios de los artículos 29, 20, 39, 51, 52, 55, 76 numeral 12, y 118 numeral 8º de la Constitución Nacional.
Fundamentos de la demanda
Puede decirse que la demanda divide en dos grandes grupos el articulado de la Constitución acusado, en orden a la fundamentación jurídica de los propósitos a que apunta.
Así, en un grupo procede a conjuntar los artículos 39, 76 numeral 12 y 118, numeral 8º, para estimar como cargo focal de sus pretensiones el de que, el Ejecutivo al dictar el citado Decreto- ley número 80 de 1980 rebasó las facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso, toda vez que a su criterio, la Ley 8ª de 1979 no lo facultó para regular el ejercicio de las profesiones, como tampoco para exigir títulos de idoneidad profesional.
Como razones para fundamentar la conclusión anterior, la demanda trae en síntesis las siguientes:
"No existe discusión alguna con respecto a la posibilidad de ser delegada la atribución del poder legislativo en materia de reglamentación del ejercicio de la libertad de escoger profesión u oficio, o de exigir títulos de idoneidad, ya que, el precepto constitucional es bien claro.
"Pero para realizar lo precedentemente anunciado, es necesaria la delegación de competencias, no podría de motu proprio, ejercer tal atribución puesto que, los mandamientos de la Constitución no se lo permiten sino que se lo prohíben expresamente, dado que, sus atribuciones son taxativas y dentro del estado de derecho deben interpretarse con la mayor rigidez y formulismo.
"El Decreto extraordinario número 80 de 1980 (enero 22), por medio del cual se organiza el sistema de educación post-secundaria, en realidad vino a regular directamente la atribución constitucional del Congreso de que trata el artículo 39 de la Carta, sin existencia de ley previa que autorizare al Presidente de la República para tal efecto.
"La Ley 8ª de 1979, asignó al Presidente de la República, las facultades que al Congreso competen en materia educativa y no todo el sistema, sino parte de esto, el post-secundario... el Decreto-ley número 80 de 1980, atribuyó a los títulos por él consagrados el poder virtual para el ejercicio legal de las profesiones a que se refieren".
Ulteriormente y ya en un segundo grupo, la demanda comprende los artículos 2º, 20, 51, 52 y 55 de la Carta, aludiendo en consecuencia, a las funciones "precisas y claramente definidas, separadas y armónicas, pero delimitadas" de las ramas del poder público.
Y, en orden a fundamentar esta eventual violación de la Carta Fundamental, la demanda reviviendo argumentaciones anteriores, concreta sus puntos de vista añadiendo que:
"Mediante el Decreto-ley número 80 de 1980, el Presidente de la República vino a regular materias ajenas a las precisas facultades que en el campo educativo le concedió el Congreso, puesto que, determinó cuáles títulos habilitan para ejercer una profesión, cuáles no tienen ese carácter y estructuró varios títulos como requisitos para ejercer la profesión y pasar a estados superiores de educación universitaria, atribuyéndose de esta manera atribuciones propias y privativas del Congreso".
Concluye la demanda que el Ejecutivo al tratar de regular la libertad pública de escoger profesión u oficio transgredió "en forma indirecta" los artículos 51, 52 y 55 de la Constitución, en cuanto éstos aluden a la responsabilidad de los funcionarios públicos que atenten contra los derechos consagrados en el Titulo III de la misma.
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
La Procuraduría General de la Nación, luego de hacer un riguroso análisis crítico de diversos aspectos formales de la demanda, aborda en primer término el problema que la jurisprudencia ha dado en llamar de la "proposición jurídica incompleta", para concluir que el caso sub examine se enmarca dentro del mismo. Al efecto expresa:
"En el caso de que me ocupo precisamente se da la proposición jurídica incompleta, como quiera que aparte de las disposiciones del Decreto- ley número 80 de 1980 materia de acusación, que tratan específicamente el ejercicio de las profesiones, dentro de dicho Decreto-ley, existen otras normas que versan sobre el mismo asunto y que no fueron incluidas en la acción pública bajo referencia, verbi gratia, los siguientes artículos: parte final del inciso segundo del 28, el 41, el 174, el 176, etc. En consonancia con lo anotado, existe en la demanda el mencionado vicio que inhibe una decisión de fondo. Si se repara el contexto de estas normas, se viene en conclusión que se refieren a una misma materia, indisoluble en su solución jurídica, a punto tal, que resolviendo algunos puntos de ésta, otros que tienen igual significado, dejarán la institución intacta, y a contrario sensu que sólo examinando y resolviendo sobre todas podría cubrirse en su integridad, en sentido favorable o adverso a la Constitución, como es la misión de la Corte".
Pese a lo anterior, la Procuraduría entra a ocuparse de los aspectos de fondo de la demanda, por estimar que "en algunas oportunidades la Corte se ha apartado de esta tradicional doctrina".
Y, refiriéndose de contera a dichos aspectos de fondo, alude de un lado a que la palabra "académico" tiene entre otros significados el de "Título Académico" para concluir afirmando que:
"Siendo esto así, el legislador ordinario otorgó al Presidente, aunque precisas y pro tempore, claras facultades en orden a que éste dictara las disposiciones pertinentes dentro de los objetos y límites de su objetivo. Dentro de estas facultades, en consecuencia, quedan cobijadas las correspondientes a la exigencia, obtención y legitimación de títulos para ejercer las profesiones.
"No cabe duda sobre la función expresa que tiene el legislador ordinario para 'exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones', que según el artículo 39 de la Carta, ello puede hacerse mediante ley, o bien a través de decretos-leyes, de conformidad con el canon 76-.12 de la Constitución; esta última alternativa constitucional fue la escogida para el caso que me ocupo.
"Por tanto, ni el artículo 39, ni el 118-8 ni otro alguno del Estatuto Fundamental ha sido transgredido por las normas objeto de acusación".
La impugnación de la demanda
El ciudadano Alberto Hernández Mora, en escrito dirigido a la Corporación, afirma que se hace:
"Parte en el proceso de la referencia en calidad de impugnador de la demanda, para que se nieguen las súplicas del actor".
Como "observación preliminar" expresa el impugnador de la demanda al igual que la Procuraduría, que aquélla incurre en omisiones que constituyen vicios que inhiben a la Corte para pronunciarse sobre el fondo de la demanda, observación que lo lleva a solicitar a la Corporación que obre en consecuencia.
Empero, en defecto de lo anterior, solicita de la Corte que los artículos demandados sean declarados exequibles "por no infringir norma alguna de la Constitución Nacional".
El impugnante, en un extenso escrito, en el cual analiza cuidadosamente las funciones educativa y reglamentaria del ejercicio de las profesiones, del Estado, aludiendo específicamente a algunos de los estatutos de esta última naturaleza, como los relativos al ejercicio de la Abogacía, de la Medicina y de la Química, concreta sus puntos de vista, expresando que:
"Es forzoso concluir que las funciones del Estado relativas a establecer, organizar, orientar, inspeccionar y vigilar el sistema educativo del país, y el ejercicio del poder jurídico que le confiere la Carta para reglamentar las profesiones y exigir títulos de idoneidad, corresponden a órbitas distintas de su actividad; que la expedición de títulos profesionales es función académica propia de los establecimientos docentes, dentro de la función educativa que les incumbe y responde a la necesidad de atestiguar la culminación de los programas de estudio; que el hecho de mencionar un estatuto legal de la educación superior, o de cualquier otra, que el cumplimiento de ciertos programas educativos, conduce o da derecho a un título profesional, que acredita idoneidad para ejercer dicha profesión u oficio, o para cursar estudios más avanzados, no invade el campo de las limitaciones, requisitos, procedimientos, obligaciones y sanciones que constituyen la materia propia de la reglamentación profesional".
"Sería insólito que se dieran al Gobierno Nacional facultades para expedir un estatuto legal orgánico y reglamentario del sistema de educación superior, ... y este estatuto callara sobre los títulos que, por centurias, desde que se creó la primera universidad, vienen expidiendo como conclusión o culminación de los programas de estudio los establecimientos docentes".
Pese a sus sólidas argumentaciones anteriores, el impugnante termina expresando que de todas suertes, aun en el caso de que la expedición de títulos se estime como "materia que cae bajo la órbita del artículo 39 de la Constitución Nacional", las normas acusadas no vulnerarían la Constitución, comoquiera que también el Presidente puede ejercer dichas atribuciones, previo el otorgamiento por el Congreso de las "respectivas autorizaciones".
Consideraciones de la Corte
A. La proposición jurídica incompleta.
Estima la Corte que la jurisprudencia relativa a la llamada "proposición jurídica incompleta" no resulta aplicable al caso sometido en esta oportunidad al examen constitucional de la Corporación.
Evidentemente, dado el carácter público de la acción de inexequibilidad, del cual emana su contenido político en general y democrático en particular, y sin perjuicio por supuesto del cumplimiento de las exigencias contenidas en el Decreto 432 de 1969, la jurisprudencia de la Corte ha venido reconociendo progresiva y sistemáticamente, que los requisitos de orden técnico no pueden extremarse hasta el punto de que puedan desdibujar la institución que se pretende defender, la cual lleva a su turno a la adecuada defensa de la superioridad e integridad de la Carta Fundamental.
Así por ejemplo exigir, especialmente tratándose de estatutos complejos y minuciosos que el demandante tenga la obligación de citar y transcribir todos y cada uno de aquellos artículos que indirectamente traten la misma materia, vendría a constituir una exigencia en extremo rigurosa, propia de verdaderos especialistas.
En este sentido y citando por lo demás providencias de la Corte Plena de mayo 10 y septiembre 6 de 1979, puntualizó la Corte en sentencia de octubre 29 del mismo año, con ponencia del Magistrado doctor Gonzalo Vargas Rubiano que:
"….la Corte ha venido sosteniendo últimamente la amplitud en el texto de las demandas de inexequibilidad porque esta amplitud es más congruente y armónica con el espíritu que inspiró al constituyente, cuando, al atribuirle la guarda de la integridad de la Constitución, dispuso que ante la Corte 'cualquier ciudadano' podrá ejercer la acción de inexequibilidad contra las leyes o decretos extraordinarios. Vale esto decir, que no se exige condición o calidad de abogado titulado y en ejercicio para que, por sus conocimientos especializados, elabore la demanda con el lleno de los tecnicismos procesales" ("Foro Colombiano", tomo XXI, número 126).
Ciertamente, la Corte no puede pronunciarse concretamente sobre una norma no demandada, pero el supremo deber de defensa de la Constitución atribuido a ella por ésta, no puede dejar de cumplirse porque no se haya citado en la demanda una norma conexa, cuyo contenido por otra parte ni modifica ni completa, el sentido integral de aquella o aquellas objeto de la acusación, mayormente tratándose de aspectos de la trascendencia del aquí estudiado.
De veras como lo manifiesta la Procuraduría, la jurisprudencia de la Corte, en lo atañadero a la "proposición jurídica completa" no ha sido de evidente uniformidad; pero por encima de tal diversidad más aparente que real, se observa como hilo conductor el diáfano interés de la Corporación por hacer efectiva la guarda de la Constitución y por respetar el carácter público de la acción de inexequibilidad, como lo demuestran las providencias arriba mencionadas.
De otra parte, piensa la Corte que en tales casos, debe estudiarse cuidadosamente cuál es la relación existente entre los diversos términos o elementos de la proposición jurídica. E indudablemente si se trata de la existencia de una relación de conexidad de la norma acusada, respecto de otras no mentadas en la demanda, saltaría a los ojos el carácter incompleto de la citada proposición; lo mismo en aquellos casos en que, la norma demandada, por constituir solamente un aspecto parcial o incompleto, de un todo normativo, de un mandato integral del legislador, impide por ello que pueda captarse plenamente su sentido.
También puede ocurrir que la relación anterior esté constituida por una norma que es la excepción de una regulación general y en que se demanda solamente la excepción sin tener en cuenta su incidencia sobre la norma general, situación en la cual se da claramente el fenómeno estudiado como lo definió la Corte en providencia de noviembre 14 de 1972 (Gaceta Judicial, número 2364, página 256).
Por supuesto habría que diferenciar así mismo en el caso en comento, aquellos eventos en los cuales se ha considerado exequible la norma acusada, de aquellos otros en los cuales el pronunciamiento de la Corporación ha sido de inexequibilidad, por los efectos igualmente diversos que de ello se desprenderían.
En el presente caso pues, las normas acusadas son autónomas y completas, esto es, no requieren ser estudiadas o ensambladas con otras para entender su sentido, o para integrar el mandato legislativo correspondiente.
En otras palabras, bien que exista similitud, en cuanto al objeto regulado por parte de las normas acusadas con otras no acusadas, o que un mismo hecho se mencione con otros efectos en diversas disposiciones, no puede decirse a juicio de la Corte, que se dé la "unidad jurídica" que habitualmente se ha considerado indispensable por la jurisprudencia para que surja el fenómeno en comento de la proposición jurídica incompleta.
La sujeta materia del presente juicio de constitucionalidad, ilustra la situación anterior. Ciertamente, en último análisis la inconstitucionalidad alegada se hace derivar del hecho de haberse regulado lo atinente al otorgamiento de títulos por parte de las entidades académicas correspondientes. Ahora bien, como es lógico, dentro de un estatuto que regula el sistema postsecundario, en otros artículos se vuelve a hacer mención de los citados títulos, sin que sea dable concluir que todos esos artículos formen una "unidad jurídica", para los efectos de la demanda.
En síntesis, si bien la institución de la proposición jurídica completa constituye en la hora de ahora una pieza de singular valor, dentro del control de constitucionalidad, sus límites deben ser adecuadamente ponderados en cada caso concreto para no desembocar a la postre, en la desnaturalización de la misma.
B. Constitucionalidad de las normas acusadas.
1º. Dentro del marco general de los fines del Estado, éste puede intervenir en Colombia, entre otras, dentro de dos áreas esenciales en la vida de la comunidad, estrechamente vinculadas, pero autónomas en la estructura de sus órganos y en las funciones atribuidas a éstos, vale decir: la educación, comprendida en ésta por supuesto, la formación profesional; y en segundo lugar el ejercicio profesional.
Esta separación ha sido nítidamente precisada por el constituyente colombiano; toda vez que el artículo 39 de la Constitución, se refiere dentro de la citada actividad interventora del Estado, al aludir concretamente a que "la ley puede 'exigir títulos de idoneidad' de una parte; y de otra 'reglamentar el ejercicio de las profesiones', lo cual permite apreciar claramente que el constituyente distingue diáfanamente entre la obtención del título y el ejercicio de la profesión respectiva"; es decir, que si bien el título, con otros requisitos sobre su reconocimiento exigidos por la autoridad, permite el ejercicio profesional, en ningún momento puede considerarse como parte de tal ejercicio.
En otras palabras, el título en el sentido en que se ha venido utilizando, no constituye, no puede constituir ejercicio de la profesión, sino que precisamente se obtiene en general, para el ejercicio profesional.
2º. Que tal ha sido tradicionalmente el pensamiento del constituyente se evidencia al recordar que, el primitivo artículo 44 de la Carta de 1886, hoy 39 de la Codificación Constitucional ordenaba en su tercer inciso:
"La ley podrá exigir títulos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones médicas y de sus auxiliares".
Reformas posteriores, ampliaron la mentada órbita interventora del Estado en los campos estudiados.
3º. Conviene señalar por otra parte que, dentro de la praxis y la doctrina nacionales, el otorgamiento del título, ha sido un acto comprendido siempre dentro de la función educativa y por lo tanto dentro de la formación profesional, aspecto fundamental de la misma.
Como que el título no es otra cosa en último análisis que la culminación y síntesis de los estudios respectivos, lo tiene reconocido la Corte, al analizar precisamente aspectos relativos al ejercicio de la profesión de la Abogacía, al observar nítidamente, en providencia de Sala Plena, del 5 de agosto de 1970 que:
"La reglamentación se refiere a las profesiones de tipo universitario o académico que exigen estudios regulares, controlados, que culminan con el respectivo título de idoneidad" (Gaceta Judicial número 2338 bis, página 304).
4º. Podría argüirse que la Ley 8ª de 1979, en razón de cuyas facultades se dictó el Decreto- ley número 80 de 1980, no se refirió concretamente a la precitada obtención de los títulos; pero si se tiene en cuenta además de todo lo observado anteriormente, que el título no es otra cosa que el testimonio de idoneidad que otorga el establecimiento de enseñanza, a aquéllos que ella misma ha formado, no resulta ilógico pensar que, no era necesario que la ley se ocupara expresamente de dichos títulos.
No existe por lo tanto a juicio de la Corte vacío alguno en la citada Ley, como tampoco puede existir por las mismas razones tal vacío, en la providencia del 13 de mayo del año próximo pasado, en la cual la Corte con ponencia del Magistrado doctor Carlos Medellín, precisamente realizó una síntesis clara de las diversas facultades contenidas en la Ley 8ª, en ninguna de las cuales se menciona el otorgamiento de títulos, como tampoco se habla por ejemplo de la realización de exámenes o el empleo de los sistemas de ingreso a los institutos universitarios, todo lo cual corresponde a la esencia misma de la educación que se pretende dar por parte de los mismos.
Esta síntesis, se encuentra transcrita, tanto en la demanda como en la vista fiscal de la Procuraduría General de la Nación, ambas citadas oportunamente.
5º. Piensa la Corte, que la naturaleza misma de esta providencia impide adentrarse en una prolongada e innecesaria disquisición de orden histórico; pero de todos modos no resulta impertinente recordar que, la tradición normativa del país en materia de educación superior siempre ha llevado a que el legislador al ocuparse de la misma, discipline lo relativo al otorgamiento de los títulos universitarios.
Y, esto desde sus más remotos orígenes, como que a partir del siglo XIII, vale decir de las Siete Partidas, monumento institucional del cual arranca la estructura universitaria hispanoamericana y fuente por lo mismo del Derecho Universitario Colombiano, el Título XXXI de la Partida II, encierra una serie de leyes que llevan como epígrafe. De los estudios en que se aprenden los saberes, et <sic> de los maestros, et <sic> de los escolares, siendo precisamente la novena de tales leyes, la que disciplina el modo de conferir las licencias de enseñar o grados, con los requisitos exigidos.
Y, naturalmente, el mismo criterio ha sido adoptado desde los estatutos de las primeras universidades creadas en el Nuevo Reino de Granada, como la Universidad Tomista de Santa Fe, la Universidad Javeriana, la Universidad de San Nicolás de la misma ciudad, la Universidad de San Francisco en Popayán y el Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario entre otras, hasta los más recientes estatutos universitarios.
6º. La propia ley de facultades, 8ª de 1979 con frecuencia se refiere a aspectos académicos como los programas y, a fines específicos de la reforma, tales como el de "lograr una óptima, calidad académica", la demostración de cuyo cumplimiento por supuesto, no puede testimoniarse, sino a través del otorgamiento de los títulos correspondientes.
Y, es que sin el otorgamiento de tales títulos, de otra parte, no resultaría fácil encontrar aquellas notas que permitan diferenciar la educación formal dada por las universidades, de la educación informal dada por ejemplo por la familia o por otras instituciones no universitarias, por medio de las cuales, de cualquier modo, también se lleva a cabo una transmisión de valores y de conocimientos.
7º. En Colombia, los estatutos que regulan el ejercicio de las profesiones como el de la Abogacía para citar un solo caso, no disciplinan el otorgamiento de títulos y, como de aceptarse las tesis de la demanda, tampoco pueden hacerlo las normas relativas a la formación profesional, se llegaría, sin necesidad siquiera de argumentar ad absurdum, que los títulos de idoneidad, vale decir de capacidad técnica y moral, previstos en la Constitución, desaparecerían del ámbito normativo y práctico del país.
8º. Es indispensable observar que la vinculación entre el título y los estudios universitarios como remate aquél de éstos, tradicionalmente se ha plasmado en diversas cláusulas de la propia Constitución Nacional.
Al respecto se pueden citar como ejemplos, los siguientes artículos de la citada Carta Fundamental:
a) Artículo 59 que comprende entre los requisitos para ser Contralor General de la Nación "tener título universitario en Derecho o en Ciencias Económicas o Financieras";
b) El artículo 94 que entre los requisitos para ser Senador de la República comprende: "haber ejercido por un tiempo no menor de cinco años, una profesión con título universitario", y
c) El artículo 190, que también incluye entre los requisitos para ser Contralor Departamental el de "tener título universitario en Ciencias Económicas o Financieras".
9º. Como consecuencia de todo lo anterior, insiste una vez más la Corte en que, el alcance de las facultades otorgadas al Ejecutivo por la Ley 8ª de 1979, tal como se desprende especialmente del numeral primero del artículo primero de la misma, no pudo ser otro que el de incluir en ellas, la reglamentación de los títulos respectivos por parte de los diversos organismos de educación superior.
En efecto, tanto en el epígrafe de la ley, cuyo valor interpretativo es bien conocido, como en el citado ordinal primero se expresa por el Congreso que las facultades se otorgan para "establecer la naturaleza, características y componentes del sistema de educación post-secundaria, tanto pública como privada", a fin de "unificar el régimen y los programas para que haya armonía entre todos los centros educativos del sistema (subraya la Corte).
Importa señalar que la Corte en la ya citada providencia del 13 de mayo del año próximo pasado, al estudiar precisamente la constitucionalidad de la ley de facultades, destacó como una de las notas sobresalientes y características de la misma, su insistencia en referirse al sistema de educación post-secundaria, debiendo entenderse por tal "un conjunto armónico de instituciones y servicios educativos unificados en objetivos y medios de acción", y también si se quiere "la totalidad del nivel educativo".
Y, desde luego, como ya se expresó en otro lugar, sería por lo menos ilógico pretender que dicha "totalidad" del ciclo educativo post-secundario no comprende sin embargo la parte o etapa final, vale decir la evaluación y consiguiente certificación sobre la aptitud de los educandos.
Existe de consiguiente en este caso una relación armónica entre las facultades otorgadas por el Congreso y el ejercicio de las más por parte del Ejecutivo.
A lo anterior, de suyo suficiente, es preciso agregar sin embargo, que la expresión "programa" empleada también por la ley de facultades, tiene entre otras en el derecho educativo actual, una connotación técnica específica que alude a la generalidad del diseño curricular de una determinada profesión que conduce normalmente a la expedición de certificados de aptitud profesional.
10. Tales las razones por las cuales la Corte acoge algunos de los planteamientos generales hechos por la parte impugnadora; mas no así todas sus conclusiones, comoquiera que éstas desembocan a la postre en la negación de los primeros.
En efecto, afirma el impugnante (folio 45) que aun en el caso de "considerar como lo hace el demandante" que las facultades extraordinarias no comprenden la reglamentación de los títulos académicos o profesionales; de todas suertes, por ser materia comprendida en el artículo 39 de la Carta, ella se puede ejercer mediante las autorizaciones artículo 76-12 de la misma; y ya se vio en el párrafo anterior, que esa no ha sido la costumbre normativa en el país; y como el Decreto-ley en examen no alude específicamente al punto, estaríamos entonces nuevamente al comienzo de estas reflexiones.
Los artículos acusados no vulneran de contera la Constitución Nacional.
Con efecto, al no existir desbordamiento del Ejecutivo de las facultades a él otorgadas por el Congreso, no se violaron los artículos 39, 76 numeral 12 y 118, numeral 8º y, no habiéndose invadido por consiguiente, la competencia propia de las demás ramas del poder político, tampoco se vulneraron los artículos 2º, 20, 51, 52 y 5 de la citada Carta Política.
Decisión
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y escuchada la Procuraduría General de la Nación,
Resuelve:
1º. Decláranse exequibles, por no ser violatorios de la Constitución Nacional, los artículos 16, 36 y 38 del Decreto-ley número 80 de 1980 y
2º. Por la misma razón decláranse exequibles los siguientes artículos en las partes acusadas que se transcriben:
"Artículo 26. La Formación Intermedia Profesional se ocupa de la educación predominantemente práctica para el ejercicio de actividades auxiliares o instrumentales concretas.
"…………………………………………………………………………………………………….
"Esta modalidad educativa conduce al título de Técnico Profesional Intermedio en la rama correspondiente, que habilita para el ejercicio de la respectiva actividad auxiliar o instrumental.
"Artículo 27. La Formación Tecnológica se ocupa de la educación para el ejercicio de actividades tecnológicas…..
"Artículo 28. La Modalidad Tecnológica permite desarrollar programas terminales y programas de especializaron tecnológica.
"Los programas terminales preparan en forma completa para el ejercicio de una actividad tecnológica y conducen al título de Tecnologo en la rama correspondiente...
"Los programas de especialización tecnológica... y conducen al título de Tecnòlogo Especializado. Este título otorga los derechos para el ejercicio profesional en la respectiva área de especialización.
"Artículo 29... Para cursar los programas de especialización... el aspirante debe acreditar el título de Tecnòlogo, demostrar haber laborado en el campo de su especialización y cumplir los demás requisitos establecidos en los decretos reglamentarios.
"Artículo 31. ….Esta modalidad conduce al título en la respectiva disciplina, que en el caso de los profesionales habilita para su ejercicio legal.
"La denominación de estos títulos será la que corresponda al nombre de la respectiva profesión o disciplina académica, por ejemplo, médico y cirujano, abogado, ingeniero, arquitecto, filósofo, contador, administrador, biólogo. Los programas en ciencias de la educación conducen al título de Licenciado.
"Artículo 32. Los programas de formación para las profesiones universitarias podrán organizarse mediante un currículo integrado, o por ciclos, de tal manera que al término del primer ciclo el educando esté preparado para el ejercicio de una actividad tecnológica. Este ciclo conduce al título de tecnòlogo en la respectiva rama profesional.
"Para ingresar al segundo ciclo se requiere el título de tecnòlogo en la respectiva área…Este ciclo conduce al título de que trata el artículo 31.
"Artículo 35. ...Podrán ingresar a esta modalidad quienes acrediten un título de Formación Universitaria o de Tecnòlogo Especializado y cumplan con los demás requisitos que señalan las universidades. Estos programas conducen a los títulos de Magister o de Doctor.
"Artículo 37. ....Para ingresar a estos programas se requiere acreditar título de Formación Universitaria en una profesión y cumplir con los demás requisitos que señale la respectiva institución universitaria.
"Estos programas conducen al título de Especialista.
"Artículo 190. Para obtener el título respectivo, sin embargo, deberán acreditar la calidad de abogado titulado….".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Ricardo Medina Moyano
Ponente.
Rafael Nieto Navia (Conjuez), Manuel Gaona Cruz, Humberto Mesa González, Alfonso Patiño Roselli (Conjuez), Mario Latorre Rueda, Servio Tulio Pinzón Duran, Oscar Solazar Chaves.
Luis F. Serrano A.
Secretario.