Sentencia 797 de 1980

300Corte SupremaCorte Suprema30030006827797Humberto Mesa Gonz�lez | Conjuez Manuel Gaona Cruz198022/09/1980797_Humberto Mesa Gonz�lez | Conjuez Manuel Gaona Cruz_1980_22/09/198030006827ORGANIZACION EN EL SISTEMA DE EDUCACION POST-SECUNDARIA Exequible el inciso primero del art�culo 139 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980. Exequible el art�culo 141 del Decreto-ley 80 de 1980 en su parte inicial, que a la letra dice: "Ar�t�culo 141. Las instituciones no oficiales deber�n ser organizadas como personas jur�dicas aut�nomas...", e inexequible el texto restante del mismo art�culo 141 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980, que ordena: "... y sus normas estatutarias fijar�n precisos l�mites a la partici�paci�n de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisi�n y control de la instituci�n fundada". Corte Suprema de Justicia. Sala Constitucional. Bogot�, D. E., septiembre 22 de 1980. Magistrados ponentes: doctores Humberto Me�sa Gonz�lez y Conjuez Manuel Gaona Cruz. Aprobada por Acta n�mero 58 de septiembre 22 de 1980. 1980

Norma demandada: �Acci�n de inexequibilidad contra los art�culos 139-1 y 141 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980.

Exequible el inciso primero del art�culo 139 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980. Exequible el art�culo 141 del Decreto-ley 80 de 1980 en su parte inicial, que a la letra dice: "Ar�t�culo 141. Las instituciones no oficiales deber�n ser organizadas como personas jur�dicas aut�nomas...", e inexequible el texto restante del mismo art�culo 141 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980, que ordena: "... y sus normas estatutarias fijar�n precisos l�mites a la partici�paci�n de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisi�n y control de la instituci�n fundada".

Magistrados ponentes: doctores Humberto Me�sa Gonz�lez y Conjuez Manuel Gaona Cruz.

REF.: Expediente n�mero 797. Acci�n de inexequibilidad contra los art�culos 139-1 y 141 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980. Actor: H�ctor Hern�ndez Gordillo.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8� de 1979, o�da la Comisi�n de que trata el art�culo 3� de la misma ley,

"Art�culo 139. Las instituciones no oficiales de educaci�n superior deben ser personas jur��dicas de utilidad com�n, sin �nimo de lucro, or�ganizadas como corporaciones o como fundacio�nes.

"Art�culo 141. Las instituciones no oficiales deber�n ser organizadas como personas jur�dicas aut�nomas y sus normas estatutarias fijar�n pre�cisos l�mites a la participaci�n de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y me�canismos de autoridad, decisi�n y control de la instituci�n fundada".

A) Se�ala el actor como infringidos por los art�culos 139-1 y 141 que acusa, el 30, 41 y 44 de la Constituci�n. Considera que adem�s el se�gundo de aquellos es incompatible con los ar�t�culos 12, 16, 20, 32, 39 y 47 de la Carta.

B) Los motivos de inexequibilidad alegados por el demandante, se sintetizan as�:

1. El art�culo 139, inciso primero, atenta con�tra el derecho de asociaci�n consagrado en el 44 de la Carta, pues la asociaci�n es libre y no obligatoria, puede constituirse con o sin �nimo de lucro, y es un derecho civil y una garant�a social. El Estado no puede limitarle al particu�lar su derecho de libre asociaci�n lucrativa sino por razones contrarias al orden moral o legal. En cambio, el precepto impugnado impide la li�bre asociaci�n lucrativa y es entonces inconstitu�cional.

Esa misma norma es contraria al principio constitucional de la libertad de ense�anza (ar�t�culo 41 de la Carta), y hasta contradice el ar�t�culo 138 del propio Decreto 80 de 1980, que la consagra.

Resulta inconstitucional ese mismo art�culo 139-1, por violatorio del 30 de la Constituci�n, pues la educaci�n privada, la iniciativa privada y la propiedad privada son derechos adquiridos que no pueden ser vulnerados por leyes poste�riores, y, no obstante ese mandato constitucional, el que se acusa, desconoce aquellos derechos al obligar a personas jur�dicas constituidas como sociedades comerciales a convertirse en asocia�ciones y a las personas naturales a otro tanto.

2. A juicio del actor, el art�culo 141 del mis�mo Decreto es tambi�n inconstitucional, pues in�fringe el derecho de libre asociaci�n reconocido en el 44 de la Carta, que comprende no s�lo el de asociarse sino el de no hacerlo, y el de, una vez ejercido aquel, organizarse conforme con los propios estatutos de la persona jur�dica creada, sin sujeci�n a condiciones o l�mites distintos de los legales o morales, y sin que se pueda prohi�bir a sus fundadores participar en y de ella. Como quiera que el 141 referido impone condi�ciones y se�ala prohibiciones, es adem�s incom�patible con los art�culos 12, 16, 20, 32, 39 y 47 de la Constituci�n y debe por lo tanto declararse inexequible.

En su vista fiscal, el Jefe del Ministerio P��blico estima exequibles las disposiciones acusa�das.

Que la educaci�n es un servicio p�blico y con�forme a lo previsto en los art�culos 62 y 76-10 de la Carta, le corresponde al Congreso, por ley, o al Gobierno, por decreto-ley, regularlo. Que mediante el Decreto-ley 80 de 1980 el Gobierno ha querido regular la prestaci�n de ese servicio sin que sea su finalidad fundamental la del animus lucrandi.

2. Y, en forma espec�fica, en lo relativo ape�nas a la pretendida inconstitucionalidad del ar�t�culo .141 del Decreto 80 de 1980, expresa que lo que se ha querido es deslindar los objetivos econ�micos que cohonestan el arbitrario creci�miento de capitales privados o de uniones de personas al amparo de instituciones de ense�anza superior y los intereses de los fundadores y cons�tituyentes, de una parte, de los prop�sitos de las fundaciones o corporaciones cuya finalidad es la ense�anza, de la otra.

Primera. Por la naturaleza jur�dica de las dis�posiciones acusadas y por raz�n del tiempo den�tro del cual el Gobierno, estando facultado, las expidi�, es competente la Sala Constitucional pa�ra pronunciarse sobre ellas.

Segunda. Del an�lisis de conjunto del art�culo 139, inciso primero, y de la primera parte del 141, ambos del Decreto 80 de 1980, se colige que las instituciones no oficiales de educaci�n supe�rior deben o deber�n ser personas jur�dicas, pero organizadas s�lo como corporaciones o como fun�daciones, y, sin �nimo de lucro.

1. Se impone con aquellos mandatos una do�ble obligaci�n: la una, que toda instituci�n no oficial de ense�anza superior deber� organizarse como persona jur�dica; la otra, que esa persona jur�dica no puede ser sino fundaci�n o corpo�raci�n, esto es, asociaci�n sin �nimo de lucro.

De esos deberes estipulados en los preceptos acusados, el demandante infiere violaci�n del ar�t�culo 30 de la Carta, por estimar que se desco�nocen los derechos adquiridos de las institucio�nes privadas de ense�anza superior que, para la fecha en que entr� a regir el Decreto 80 de 1980, ya estaban constituidas como sociedades con �nimo de lucro con capital y propiedad afectos a un criterio empresarial, al impon�rseles una obli�gaci�n sobreviniente contraria a su situaci�n ju�r�dica m�s favorable, consolidada al amparo de la legislaci�n anterior.

2. Sin embargo, rep�rese bien que la preten�dida vulnerabilidad de derechos adquiridos no s�lo debe estar referida a la materia de la norma acusada, sino adem�s al tiempo en que �sta entra a regir, para que se configure su inconstitucio�nalidad : si hacia el futuro, la disposici�n no desconoce derecho adquirido alguno y por lo tanto no viola el art�culo 30 por este aspecto, en cambio, si con efecto retroactivo, habr�a que analizar si por su materia se retrotrae para des�conocer situaciones constituidas bajo la �gida de normas anteriores, y s�lo as�, resultar�a incons�titucional.

Ahora bien; el mandato contenido en los dos apartes comentados de los citados preceptos que se impugnan, es a las claras a. temporal, es decir, no impone la obligaci�n para las instituciones no oficiales de ense�anza superior que ya esta�ban constituidas como sociedades con �nimo de lucro al momento de entrar a regir el Decreto 80, de tener que convertirse en asociaciones. Es otra disposici�n del mismo Decreto la que exige esa circunstancia, a saber, el art�culo 152, pero ella no ha sido acusada; luego sobre �sta no puede pronunciarse la Sala.

3. Por consiguiente, como los preceptos acu�sados no se�alan con efecto retroactivo el deber de organizarse como fundaciones o corporacio�nes a las instituciones privadas de ense�anza superior, no violan entonces garant�a alguna de derechos adquiridos consagrada con arreglo a leyes civiles anteriores en el art�culo 30 de la Carta.

Tercera. Tampoco se infringe el art�culo 30 de la Constituci�n con disponer con fuerza de ley en el art�culo 139-1 y en el aparte inicial del 141, que las personas que se dediquen a la ense��anza superior no oficial deban contraer sus pro�p�sitos econ�micos al �mbito asociativo de la educaci�n sin �nimo de lucro, pues quedan en libertad de hacerlo o no, sin consecuencias confiscatorias; ni siquiera de expropiaci�n.

Por lo mismo, la iniciativa privada empresa�rial permanece inc�lumne y tampoco se vulnera con aquellos preceptos el art�culo 32 de la Carta; ni se exige responsabilidad patrimonial o puni�tiva (art�culo 20 de la Constituci�n Nacional); ni se desconoce la libertad de escoger profesi�n, actividad u oficio, ni el derecho al trabajo (ar�t�culo 39 de la Constituci�n Nacional); ni se impide cumplir con la obligaci�n social de tra�bajar (art�culo 17 de la Constituci�n Nacional).

Simplemente, el Estado, por mandato directo o habilitado de la ley, encauza la actividad pri�vada econ�mica y docente, hacia el bien com�n, la justicia social, el cumplimiento de los fines sociales de la cultura, y la mejor formaci�n in�telectual, moral y f�sica de los educandos, seg�n lo autorizan en sus correspondientes �rbitas de intervencionismo, tanto econ�mico como educa�tivo, los art�culos 32 y 41 del Estatuto Superior.

Cuarta. La libertad de ense�anza es una po�testad del gobernado para recibir cultura sin su�jeci�n a par�metros confesionales o doctrinarios impuestos o restringidos, o para comunicarla de igual manera. Es un derecho que se erige como l�mite a la acci�n proselitista o intolerante del Estado o de otros con respaldo en �l. Es, por lo menos, eso. Pero no es m�s que un derecho indi�vidual o subjetivo.

En cambio, es diferente el derecho a la ense��anza, el derecho colectivo o la "garant�a so�cial ", y ya no individual, a exigir educaci�n, que supone precisamente la necesidad de que el Es�tado ejerza inspecci�n y vigilancia docente, ins�tituya la educaci�n como obligatoria y gratuita, intervenga el proceso econ�mico privado y social dentro de los l�mites de nuestro sistema consti�tucional, para lograr sus objetivos de formaci�n humana intelectual, moral y f�sica.

As� entonces, disponer derroteros institucio�nales para educar, sin interferir la libertad de recepci�n o divulgaci�n de la cultura, no es con�trario a la libertad de ense�anza, ni, por eso solo, al derecho a la educaci�n.

No se transgrede por lo tanto, a juicio de la Sala, el art�culo 41 de la Carta, con se�alarle el cauce asociativo sin �nimo de lucro a la ense��anza superior no oficial. M�s bien, seg�n lo analizado, se est� dando cumplimiento a ese man�dato constitucional.

Quinta. Con fundamento en los razonamien�tos precedentes resulta as� mismo que, el inciso primero acusado del art�culo 139 del Decreto 80 de 1980, junto con la parte inicial conexa tam�bi�n impugnada del art�culo 141, tampoco aten- tan contra la libertad o el derecho de asociaci�n; pues los art�culos 12 y 44 de la Carta la contraen o adec�an al orden legal o moral y, por lo hasta aqu� expuesto, las razones de orden legal que la limitan est�n acordes con el ordenamiento cons�titucional que permite al legislador restringirle a los particulares su libre iniciativa empresarial y su potestad de constituir sociedades con �nimo de lucro, cuando se trate de organizar institu�ciones privadas de educaci�n superior.

De otra parte, no se ve francamente c�mo podr�an estar relacionados los preceptos que se acusan, con el art�culo 47 de la Constituci�n que proh�be las juntas pol�ticas populares de car�c�ter permanente, no s�lo porque aquellos no est�n obligando a lo que la norma constitucional pro�h�be, sino porque las corporaciones o fundaciones de educaci�n superior no son juntas pol�ticas po�pulares. Se descarta esta pretensi�n del actor.

Sexta. Queda, sin embargo, por analizar la parte final del art�culo 141 del Decreto 80 de

1980, conforme a la cual las normas estatutarias de las instituciones no oficiales de educaci�n su�perior (fundaciones o corporaciones),...."fi�jar�n precisos l�mites a la participaci�n de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la es�tructura y mecanismos de autoridad, decisi�n y control de la instituci�n fundada".

1. Ciertamente, toda persona jur�dica es au�t�noma con respecto a las naturales que la in�tegran, y �stas y aqu�lla tienen entidad propia, diferente. Es ostensible que el prop�sito del Go�bierno al expedir ese precepto no fue simple�mente el de reiterar el indiscutido principio de distinci�n que se enuncia. Si de ello no m�s se tratase, la norma ser�a adem�s de inocua, con�fusa. Otra es la intenci�n.

2. La disposici�n en este aparte pretende, por lo menos, condicionar o restringir la participa�ci�n de los fundadores en las instituciones de utilidad com�n que se creen con finalidades de educaci�n superior, y diferenciarlos o de pronto se entienda que basta separarlos, con fundamen�to en las propias normas estatutarias de la en�tidad fundada, en forma clara, de la estructura y de la din�mica de decisi�n, autoridad y con�trol de ella; lo cual equivale adem�s a limitar el derecho de fundaci�n asociada de bienes.

Sin embargo, por imperio de la Carta, el de�recho a fundar instituciones de utilidad com�n, a destinar patrimonio para una finalidad prohi�jada por la ley por no contrariar al orden p��blico, a las buenas costumbres, al inter�s social, o al propio orden legal pero que se ci�a al cons�titucional, debe respetarse.

As� lo establece de manera inequ�voca el ar�t�culo 36 de la Constituci�n, seg�n el cual "el destino de las donaciones intervivos o testamen�tarias hecho conforme a las leyes para fines de inter�s social, no podr� ser variado ni modifi�cado por el Legislador. El Gobierno fiscalizar� (apenas) el manejo e inversi�n de tales dona�ciones", m�s no podr�, se agrega, impedir su afectaci�n, ni condicionarla.

Adem�s, seg�n mandato constitucional expre�so del art�culo 120, numeral 19, al Presidente de la Rep�blica, en relaci�n con instituciones de utilidad com�n, s�lo le ata�e ejercer su inspec�ci�n y vigilancia para que sus rentas se conser�ven, y no para que no se constituyan, para que sean debidamente aplicadas seg�n el querer del fundador y no en su contra, y para que, "en todo lo esencial se cumpla con la voluntad de los fundadores", incluida la de participar en la de�cisi�n, direcci�n y control de la instituci�n fun�dada.

En consecuencia, por loable que haya sido el prop�sito del Gobierno al pretender reducir la actividad de los fundadores en materia de ins�tituciones no oficiales de utilidad com�n dedi�cadas a la ense�anza superior, es inconstitucio�nal en cuanto dispuso limitar la voluntad y ac�ci�n de aquellos, siendo que, de la manera vista, la Constituci�n se lo proh�be de manera clara y expresa, tanto al legislador como al Gobierno.

Es entonces evidente la violaci�n por parte del precepto en comento, en su parte final referida de lo dispuesto en el art�culo 36 de la Carta, y resulta adem�s incompatible con los art�culos 12, 44 y 120-19 del mismo Estatuto. Por lo tanto deber� declararse inexequible.

Por las razones precedentes y con fundamento en lo expresado, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, o�do el concepto del Procurador, decide:

1�. Declarar EXEQUIBLE el inciso primero del art�culo 139 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980.

2�. Declarar EXEQUIBLE el art�culo 141 del De�creto-ley n�mero 80 de 1980 en su parte inicial, que a la letra dice: "Art�culo 141. Las institu�ciones no oficiales deber�n ser organizadas como personas jur�dicas aut�nomas.....", y

3�. Declarar INEXEQUIBLE el texto restante del mismo art�culo 141 del Decreto-ley n�mero 80 de 1980, que ordena: "�.y sus normas esta�tutarias fijar�n precisos l�mites a la participa�ci�n de los fundadores, de tal manera que clara�mente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisi�n y control de la instituci�n fundada".

C�piese, publ�quese, ins�rtese en la Gaceta Judicial, comun�quese al Gobierno Nacional y arch�vese el expediente.

Humberto Mesa Gonz�lez, Manuel Gaona Cruz (Conjuez), Oscar Salazar Chaves, Luis Sarmien�to Buitrago, Policarpo Castillo D�vila (Con�juez), Ildefonso M�ndez (Conjuez), Antonio de Irisarri Restrepo (Conjuez).

Con todo respeto, disiento de lo dispuesto en el ordinal 3� de la parte resolutiva de la senten�cia precedente, por las siguientes consideracio�nes:

Si el art�culo 141 exige a las instituciones lio oficiales que "sus normas estatutarias fijar�n precisos l�mites a la participaci�n de los funda�dores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la estructura y mecanismos de autoridad, decisi�n y control de la instituci�n fundada", la disposici�n s�lo ha querido repetir hasta cierto punto lo que, de acuerdo con las leyes vigentes, es una consecuencia de la autonom�a que corresponde a las per�sonas jur�dicas, las que se regulan en su funcio�namiento por los estatutos aprobados por el Eje�cutivo al tenor del art�culo 636 del C�digo Civil que a la letra prescribe: los reglamentos o esta�tutos de las corporaciones que fueren formados por ellas mismas ser�n sometidos a la aprobaci�n del Poder Ejecutivo de la Uni�n, quien se la conceder� si no tuvieren nada contrario al orden p�blico, a las leyes o las buenas costumbres.

Regulaci�n de la que hacen parte las normas complementarias que se contienen en los art�cu�los 637, 638, 639 ib�dem. Y que por ser normas especiales constituyen el r�gimen de tales enti�dades y de aplicaci�n obligada.

Si la ley reconoce la existencia y la acci�n de unos sujetos de derechos y obligaciones distintas de las personas que la organizan, la misma ley no puede autorizar la acci�n de esos sujetos con ab�soluta libertad, sino que debe trazar, por lo me�nos, unas pautas que sometan a un orden cierto la acci�n de esos mismos sujetos; con mayor ra�z�n si se trata de actividades controladas por el Estado, pues entonces no es s�lo �til sino nece�sario que para el ejercicio de ese control esas pautas sean observadas, ya que ellas no son en s� sino medidas para hacer efectivo el control que corresponde, seg�n los fines perseguidos por ta�les entidades.

La separaci�n de patrimonios producida por la personificaci�n jur�dica conlleva necesaria�mente a que se hagan deslindes precisos entre las reglas de direcci�n y control de los negocios o actividades de los fundadores u organizadores y las reglas de direcci�n y control de la actividad que constituye el objeto de cualquier corporaci�n o fundaci�n reconocida como persona jur�dica.

La ley sigue dejando en este caso, como en el caso de otras personas jur�dicas, libertad a los fundadores para que desarrollen, con normas adecuadas, esa separaci�n de direcci�n y control que facilite la consecuci�n de los fines buscados, con independencia de los intereses personales de los fundadores, socios directivos, administrado�res y contralores. Son estas las previsiones y re�gulaciones que deben figurar en los estatutos res�pectivos como voluntad de tales entidades, y fuerza obligatoria sobre ellas, al tenor de los art�culos 638 y 641 del C�digo Civil.

As�, al proveer el art�culo 141, que "la estruc�tura y mecanismos de autoridad, decisi�n y con�trol" de una instituci�n no oficial dedicada a la educaci�n han de ser distintos de los que pueden corresponder a otras actividades, apenas exige una organizaci�n adecuada de las personas ju�r�dicas dedicadas a la educaci�n, para que no se mezclen esa autoridad y esos mecanismos con la autoridad y mecanismos necesarios para otras ocupaciones. No se violan la libertad de ense��anza, la libertad de asociaci�n ni el derecho de propiedad privada, ni los derechos adquiridos, sino que se exigen condiciones de funcionamien�to que la ley ha considerado necesarias para que la educaci�n superior sea atendida en la forma m�s adecuada, eficiente y ordenada.

Por lo expuesto, estimo que es exequible la parte final del art�culo 141 del Decreto 80 de 1980, que dice: "...y sus normas estatutarias fijar�n precisos l�mites a la participaci�n de los fundadores, de tal manera que claramente quede establecida una diferencia entre ellos y la es�tructura y mecanismos de autoridad, decisi�n y control de la instituci�n fundada".