Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el numeral 1) del artículo 7° de la Ley 20 de 1972 "en aquella parte que adscribe al Tribunal Disciplinario el conocimiento de los procesos por faltas disciplinarias que se tramiten contra los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito y el Procurador General de la Nación".
TRIBUNAL DISCIPLINARIO: ALCANCE DE SU COMPETENCIA
Es inexequible el numeral 1° del artículo 7 de la Ley 20 de 1972 en aquella parte que adscribe al Tribunal Disciplinario el conocimiento de los procesos por faltas disciplinarias que se tramiten contra los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial; es exequible el numeral 1° del artículo 7 de la Ley 20 de 1972, en aquella parte que adscribe al Tribunal Disciplinario el conocimiento de las faltas que cometa el Procurador General de la Nación.
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena. -Bogotá, D. E., abril 4 de 1974.
(Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Pérez).
I. Petición.
En escrito de 6 de diciembre de 1973, el ciudadano Guillermo Rojas Villoría, fundado en el artículo 214 de la Constitución, solicita de la Corte se declare inexequible al numeral 1) del artículo 7° de la Ley 20 de 1972 "en aquella parte que adscribe al Tribunal Disciplinario el conocimiento de los procesos por faltas disciplinarias que se tramiten contra los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito y el Procurador General de la Nación".
La demanda fue admitida por auto de 15 de los mismos mes y año; y en él, se dispuso dar traslado al Procurador General de la Nación por el término y para los efectos legales del caso.
II. Disposición acusada.
El texto impugnado dice:
"LEY 20 DE 1972
(diciembre 30)
"por la cual se determinan la composición y el funcionamiento del Tribunal Disciplinario.
"El Congreso de Colombia
Decreta:
"Artículo 7° Son atribuciones del Tribunal Disciplinario:
"1a Conocer en única instancia de los procesos: por faltas disciplinarias que se adelanten contra los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Consejeros de Estado y Fiscales del mismo Consejo, el Procurador General de la Nación, los Magistrados de los Tribunales Superior Militar, Superior de Aduanas, Superiores de Distrito Judicial, Seccionales de lo Contencioso Administrativo y sus respectivos Fiscales, lo mismo que de las faltas en que incurran los Magistrados del Tribunal Disciplinario.
La Ley 20 de 1972 rige desde su publicación, hecho cumplido el 7 de febrero de 1973, Diario Oficial número 33782.
III. Normas constitucionales que se dicen violadas y razones de la acusación.
El actor señala como infringidos los artículos 217, 160-2, 151, 102 y 96 de la Carta' Política, y alega:
"l° El constituyente de 1968 dispuso:
"El conocimiento de las faltas disciplinarias de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, corresponde al Tribunal Disciplinario, el cual estará también encargado de dirimir los casos de competencia que ocurran entre la jurisdicción común y la administrativa. La ley determinará su composición y demás funciones".
Esta norma es muy clara en el sentido de atribuir al Tribunal Disciplinario, exclusivamente, el juzgamiento de las faltas cometidas por los Magistrados de la Corte Suprema y los Consejeros de Estado. Por lo tanto, dicho Tribunal no puede por mandato de la ley conocer de las faltas de funcionarios distintos, cuando la Carta adscribe tal función a otras entidades.
No es valedero, agrega la demanda, "el argumento de que el constituyente en el precepto estudiado facultó al legislador para atribuirle más funciones al mencionado Tribunal Disciplinario porque es principio elemental de interpretación constitucional, que en" un caso como en el que se comenta, el legislador debe hacer uso de tal potestad ajustándose a la Constitución y no puede si tal pretexto derogarla".
2° De los artículos 96 y 102 (numerales 4° y 5°) de la Constitución, cuyo texto transcribe, deduce el actor que 1 ' las faltas disciplinarias cometidas por el Procurador General de la Nación en el desempeño de sus funciones, deben ser investigadas y sancionadas por el Senado, previa acusación fundamentada de la Cámara de Representantes". Y si esto es así, "el legislador, al conferirle al Tribunal Disciplinario competencia para juzgar al Procurador General de la Nación por faltas disciplinarias, transgredió los referidos preceptos constitucionales".
3° El artículo 151 de la Constitución, en el numeral 2), atribuye a la Corte Suprema de Justicia "conocer de las causas que por motivo de responsabilidad, por infracción de la Constitución o leyes, o por mal desempeño de sus funciones, se promuevan contra los Jefes de Departamentos Administrativos, el Contralor General de la República, los Agentes Consulares y Diplomáticos de la Nación, los Gobernadores, los Magistrados de Tribunales de Distrito, los Comandantes Generales y los Jefes Superiores de las Oficinas Principales de Hacienda de la Nación"; de donde infiere el actor, "clara e indubitablemente", que "es a la Corte Suprema de Justicia a la que corresponde juzgar y sancionar a los Magistrados de los Tribunales de Distrito cuando cometen faltas en el desempeño de sus funciones", y que al otorgarle tal competencia al Tribunal Disciplinario, la disposición 0 demandada transgredió el texto transcrito.
4° El artículo 160 de la Constitución dispone que "los Magistrados y los Jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias impuestas por el respectivo superior, que podrán consistir en multas, suspensión o destitución, en la forma que determine la ley".
"No se necesita de mayor esfuerzo mental para entender, que de acuerdo con este canon de nuestra Carta Fundamental, sólo la Corte Suprema de Justicia tiene competencia para sancionar por faltas disciplinarias a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito por ser la que los nombra y, por tanto, su respectivo superior.
"Por eso, el legislador al atribuirle competencia en la norma acusada al Tribunal Disciplinario para juzgar y sancionar por tales motivos a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito, quebrantó el precepto constitucional en cuestión".
IV. Concepto del Procurador General de la Nación.
El Procurador General de la Nación en vista número 144 de 11 de febrero del año en curso, manifiesta:
"Con fundamento en lo expuesto y, en virtud de lo previsto en el artículo 214 de la Constitución, solicito a la. honorable Corte Suprema de Justicia que declare inexequible el ordinal 1° del artículo 7° de la Ley 20 de 1972, pero sólo en cuanto otorga al Tribunal Disciplinario competencia para conocer en única instancia de los procesos por faltas disciplinarias que se adelanten contra el Procurador General de la Nación, los Magistrados de los Tribunales Superior Militar, Superior dé Aduanas, Superiores de Distrito Judicial, Seccionales de lo Contencioso Administrativo y sus respectivos Fiscales, siendo en todo lo demás exequible, por considerar que en aquellos aspectos dicho precepto es contrario a lo previsto en los artículos 96, 102 y 160, inciso 2° de la Carta, o incompatible con lo ordenado por el artículo 142, inciso 3° del mismo ordenamiento".
Como fundamento de la anterior conclusión, el Agente del Ministerio Público, expone:
"La ley no puede ir más allá de lo que la Constitución le permite. Ciertamente, según el " artículo 217, in fine, de la Carta, el constituyente entregó al legislador la potestad de determinar las demás funciones del Tribunal Disciplinario, tal cosa pretendió hacer la ley mediante el precepto que parcialmente se acusa, pero comoquiera que algunas de las atribuciones así asignadas corresponden a otras entidades según la propia Constitución, se produce una incompatibilidad evidente entre lo dispuesto en la norma legal y algunas constitucionales. Y como según el artículo 215 de la Constitución el conflicto entre normas legales y constitucionales se decide en favor de las últimas, resulta inexequible la legal.
"Es ostensible que el artículo legal parcialmente incriminado resulta inexequible en la medida en que otorga al Tribunal Disciplinario la función de procesar disciplinariamente al Procurador General de la Nación, siendo que, de conformidad con el artículo 102-4 en relación con el 96 de la Constitución, corresponde al Senado de la República y no al Tribunal Disciplinario, conocer de las acusaciones que intente la Cámara de Representantes contra el Procurador General de la Nación, cuando hubiere causas constitucionales o legales.
Asimismo, y con similares razonamientos, se llega a la conclusión de que el mismo precepto en cuestión es contrario a la .Constitución por cuanto entrega al Tribunal Disciplinario la atribución de procesar disciplinariamente a los Magistrados de los Tribunales Superiores: de Distrito Judicial, no obstante que según lo establecido en forma expresa por el artículo 151-2 de la Carta y lo ratificado en el inciso 2) del artículo 160 del mismo estatuto, corresponde a la Corte Suprema de Justicia, como superior de aquellos Magistrados y no al Tribunal Disciplinario, conocer de las causas que por motivos de responsabilidad, por infracción de la Constitución o leyes, o por mal desempeño de sus funciones, se promuevan contra ellos.
"Pero hay más: en opinión de este Despacho y por virtud de lo ordenado en el inciso 2) del artículo 160 de la Constitución la inexequibilidad del presente sublite se extiende también a las atribuciones otorgadas al Tribunal Disciplinario para juzgar en materia disciplinaria a los Magistrados, de los Tribunales Superior Militar, Superior de Aduanas y Seccionales de lo Contencioso Administrativo, por cuanto según la referida normación constitucional 'los Magistrados y los jueces estarán sujetas a sanciones disciplinarias impuestas por el respectivo superior, que podrán consistir en multas, suspensión o destitución en la forma que determine la ley".
V. Considera la Corte:
Primero. El actor, como está visto, limita la impugnación al numeral 1) del artículo 7° de la Ley 20 de 1972, pero sólo en cuanto atribuye al Tribunal Disciplinario el conocimiento de las faltas que cometan los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y el Procurador General de la Nación, dejando por fuera toda referencia a funcionarios distintos como serían los Magistrados de los Tribunales Superior Militar, Superior de Aduanas, Seccionales de lo Contencioso Administrativo y sus respectivos Fiscales, a quienes el Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo, considera incluidos en la demanda, al acusar el expreso y reiterado señalamiento de ésta. La Corte concreta su estudio y la decisión correspondiente a la parte acusada.
Segundo. El artículo 72 del Acto Legislativo número 1 de 1968, 217 de la Carta Política, creó el Tribunal Disciplinario para el ejercicio de las siguientes funciones:
a) Conocer de las faltas cometidas por los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia;
b) Conocer de las faltas que cometan los Consejeros de Estado, y
c) "Dirimir los casos de competencia" que se presentaren entre la jurisdicción común y la administrativa.
Esta última atribución correspondía al Tribunal de Conflictos instituido por el artículo 69 del Acto legislativo número 1 de 1945, entidad que no fue organizada legalmente, de modo que no tuvo desarrollo la suprema previsión normativa.
El precepto se completa dejando al legislador dos instrucciones especiales: determinar la composición del Tribunal, y asignarle las "demás funciones" necesarias o adecuadas para cumplir sus fines.
Tercero. La Ley 20 de 1972 obedeció el mandato constitucional de determinar "la composición y el funcionamiento del Tribunal Disciplinario", en dos artículos que se refieren a la integración de ese cuerpo y a sus funciones. De esta Ley hace parte la disposición fraccionariamente acusada y que se ha transcrito.
Cuarto. Trátase de confrontar ahora si dicha fracción demandada como inexequible desarrolla correctamente el mandato superior, o si, por el contrario, está en pugna con él, o se sale de sus términos.
Mejor, si las faltas atribuibles a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y al Procurador General de la Nación pueden ser sancionadas por el Tribunal recientemente creado. A ello se procede en seguida.
-I-
Sanciones disciplinarias a los Magistrados del los Tribunales Superiores del Distrito Judicial.
Quinto. El inciso 2) del artículo 160 de la Constitución establece así el poder disciplinario o correccional sobre éstos:"Los Magistrados y los Jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias impuestas por el respectivo superior, que podrán consistir en multas, suspensión o destitución, en la forma que determine la ley".
Se plantea si el artículo 217 de la Carta (73 del Acto Legislativo número 1 de 1968), al instituir el Tribunal Disciplinario, le confirió una facultad restricta para conocer sólo de las faltas cometidas por los Magistrados de la Corte y los Consejeros de Estado, o si extiende la competencia a otros empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público. La segunda cuestión dice apoyarse en la parte final del citado artículo 217, que ordena al legislador integrar-"componer"- dicho cuerpo y asignarle otros cometidos bajo la comprensión de las "demás funciones".
Sexto. Para la Corte no hay duela que la ley podía acomodar sus disposiciones a la composición del Tribunal, lo mismo que a estos otros aspectos, para la eficacia del organismo: el período y el sistema de designación, así como las remuneraciones, escogencia dé conjueces y organización del trabajo de los Magistrados y de sus subalternos.
Séptimo. Tampoco hay duda en lo que concierne a las "demás funciones" una vez compuesto el Tribunal, similares a las anteriores, del mismo nivel, como son las que tocan con el procedimiento, forma de deliberar, e inclusive a la actuación en otros campos no reservados constitucionalmente a competencias distintas, por ejemplo, a las faltas de los abogados en su desempeño profesional. La, expresión "demás funciones" es muy relativa y puede validarse hasta el punto en que el legislador invade una materia regulada de maniera especial por el constituyente. Así ocurre con el inciso 2) del artículo 160 de la Carta, en cuanto preceptúa que la función correctiva de los Magistrados pertenece al respectivo superior, entendiendo por tal a quien lo nombre. Esta norma no quedó sustituida por el artículo 73 del Acto Legislativo número 1 de 1968 (art. 217 de la Constitución) en el entendimiento de que las demás funciones podían elevar el poder disciplinario del Tribunal sobre .todos los empleados judiciales y del Ministerio Público. El concepto que surge de relacionar las dos disposiciones constitucionales citadas es el de que el derecho a corregir las faltas de los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial corre de ' cargo de la Corte Suprema y que el Tribunal Disciplinario puede intervenir la conducta irregular de los miembros de la Corte Suprema y de los Consejeros de Estado.
Octavo. Así había aceptado esta corporación en fallo de inexequibilidad del 9 de febrero de 1967, interpretando el mismo inciso 2) del artículo 160: "Si existe la jerarquía constitucional, si hay una pirámide judicial, cuya base son los jueces municipales y cuya cima es la Corte Suprema de Justicia, si hay una perfecta subordinación entre las diferentes partes de esa pirámide o jerarquía, tiene que aceptarse que cuando la Carta habla del respectivo superior, se está refiriendo al-superior natural, dentro de la organización por ella establecida, y en manera alguna a cuerpos extraños a la misma, la Corte es el respectivo superior con relación a los Tribunales, y éstos lo son, a su vez, de los jueces. Por consiguiente, de los procesos contra los Magistrados de los Tribunales, conocerá su respectivo superior, que es la Corte, constitucionalmente competente para imponer multas, suspensiones o destituciones, y de los- procesos contra los jueces conocerán los Tribunales de Distrito que son sus superiores. La imposición de sanciones se hará, desde luego, en la forma que determine la ley, esto és, siguiendo el procedimiento que señale el legislador, ya que 'la Carta no lo indicó, como sí dijo, en cambio, quién podría imponer la multa, suspensión o destitución a magistrados y jueces".
Noveno. No es difícil ver que el inciso 2) del artículo 160 de la Constitución acoge ion principio que contribuye a la independencia de la Rama Jurisdiccional y a la eficacia de su, servicio, ya que, por razones de inmediación y de interés en preservar el prestigio del cuerpo, ninguna autoridad se encuentra en condiciones más adecuadas para imponer el orden en sus distintos planos, salvaguardiar la moralidad de sus componentes y luchar porque la justicia se administre lealmente y con prontitud.
Décimo. Fuera de los artículos 160 (que señala sanciones de multa, suspensión o destitución para los Magistrados y Jueces responsables de faltas), y 217, que fija la competencia del Tribunal Disciplinario, el derecho correctivo tiene otras dos fuentes constitucionales: el artículo 25, en cuanto distingue los asuntos criminales de los correccionales y policivos (contravenciones), y el 27, en cuanto establece arresto y multa para quienes irrespeten a ciertos funcionarios. No está fuera de lugar la precisión de ese poder correctivo, que la Carta institucionaliza y que los artículos 310 y 311 del Código de Régimen Político y Municipal regulan en términos generales, de modo que pueden aplicarse supletoriamente cuando el reglamento especial no contiene norma contraria; poder de características definidas, orientado hacia el porvenir más que hacia el pasado; que, a diferencia del represor, con el cual puede concurrir simultánea o sucesivamente, exige particulares relaciones de autoridad a fin de que el superior mantenga los deberes de subordinación, decoro, respeto y otras que se impongan, y que no exige descripciones como en el sistema penal, lo que excluye su legalidad, pues menciona genéricamente los hechos y las sanciones, al estilo de los artículos 27 y 160 de la Carta, procediendo a veces por vía de ejemplo sin que se someta a las consecuencias jurídicas del régimen penal y del contravencional.
Reafírmase así al imperio del inciso 2) del artículo 160 de la Constitución en cuanto señala al "respectivo superior" como titular de la acción disciplinaria.
Por este aspecto, la disposición, acusada, en la parte que indica el actor, viola una norma superior de derecho y así habrá de declararlo la Corté.
-II-
Sanciones disciplinarias al Procurador General de la Nación.
Undécimo. Conforme a los artículos 96 y 102 de la Carta, corresponde al Senado, mediante acusación de la Cámara de Representantes, juzgar al Procurador General de la Nación, "cuando hubiere causas constitucionales o legales para ello". Pero esta competencia y tal procedimiento, según se colige de las normas citadas y del artículo 97, rigen cuando se trata de la comisión de delitos comunes u oficiales o, de indignidad por mala conducta. Sobre los primeros sobra toda consideración porque la materia que aquí se ha propuesto es otra. En cambio, sobre la conducta indigna no existe suficiente claridad y de allí el que pudiera pensarse que los hechos que la constituyen se confunden con las simples faltas disciplinarias.
Decimosegundo. La indignidad derivada de mala conducta es una calificación por acto o actos esencialmente graves, que, sin encontrarse descritos como delitos comunes o de responsabilidad (oficiales), afectan la distinción, el decoro y merecimiento del funcionario, cualidades de donde viene el acatamiento y respeto comunes hacia su persona y, consecuentemente, hacia sus decisiones. Por tanto, tales actos no pueden confundirse con otros de menor significación, o sea, las faltas que no alcanzan a demeritar al agente, mi deslustran la administración que dirige o de que forma parte, como serían, por ejemplo, la inasistencia al despacho, la mora en el desempeño de determinada tarea y aun la descortesía en el trato con quienes lo buscan o necesitan. Aquellos actos, es decir, los que generan indignidad por mala conducta, se enjuician ante el Senado, siguiendo la tramitación constitucional establecida. Los otros, de menor entidad, no podrían ventilarse en el mismo recinto, pues debido a su naturaleza están sujetos a medidas correctivas que, como todas las de su índole, buscan normalizar las actividades públicas para la mejor realización de los servicios correspondientes. Aquellos se vinculan al desarrollo de una gestión de repercusiones amplias, al paso que los demás se fijan en un tornadizo ámbito local. La calificación de indignidad tiene penas fijas, como son la destitución del empico o la pérdida absoluta o privación temporal de los derechos políticos. La calificación de las faltas, según lo visto, no conlleva tan gravosas consecuencias. De allí de que su corrección pueda quedar de cargo del Tribunal Disciplinario, y que la disposición legal que así lo autoriza no rompa ni desobedezca el artículo 217 de la Constitución.
Fuera de lo expuesto j sería excesiva no sólo la movilización de tan extraordinario mecanismo político para apreciar una falta menor del Procurador sin que al admitir públicamente la acusación' este funcionario quedaría ''de hecho suspendido del empleo", lo cual destaca que el cargo de indignidad resulta de conductas escandalosas, o de incumplimientos muy notorios, o cuando menos de actos cumplidos en desmedro del decoro oficial y por ello merecedores de sanciones públicas.
Por este segundo aspecto la disposición acusada no es violatoria de la Carta, y por ello procede la declaratoria pertinente.
Decimotercero. En síntesis, el juzgamiento del Procurador General de la Nación corresponde constitucionalmente al Congreso cuando se trata de delitos o de indignidad por mala conducta. Respecto de faltas disciplinarias de menor entidad, que no autorizan para calificarlo de indigno, el código institucional no señala la autoridad competente para ejercer esa función, por lo cual bien pudo la ley atribuirla al Tribunal Disciplinario.
VI. Fallo.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Carta Política, y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
1° Es inexequible el numeral 1) del artículo 7° de la Ley 20 de 1972, en aquella parte que adscribe al Tribunal Disciplinario el conocimiento de los procesos por faltas disciplinarias que se tramiten contra los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial .
2° Es exequible el numeral 1° del artículo 7° de la Ley 20 de 1972, en aquella parte que adscribe al Tribunal Disciplinario el conocimiento de las faltas que cometa el Procurador General de la Nación.
Comuníquese a quien corresponda, publíquese en la Gaceta Judicial.
José Enrique Arboleda Valencia, Luis Enrique Romero Soto, Mario Alario D' Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camocho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Miguel Angel García, Ernesto Es-callón Vargas, Jorge Gaviria Solazar, Guillermo González Charry, José Gabriel de la Vega, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailen, Luis Eduardo Mesa Velásquez, José María Es-guerra Samper, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María V el asco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza,
Secretario General.
Salvamento de voto.
Aunque la sentencia de la mayoría acepta parcialmente la decisión propuesta por nosotros, lo hace con razones y fundamentos distintos y hasta opuestos. Por ello, tenemos que reproducir en su integridad los argumentos iniciales de la Sala Constitucional, adicionándolos en lo indispensable.
1. Por medio del artículo 73 del Acto Legislativo número 1 de 1968, artículo 217 de la codificación en vigor, se creó el Tribunal Disciplinario. La norma constitucional le señala específicamente dos funciones: conocimiento de las faltas disciplinarias (se subraya) de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado; dirimiento de "los casos de competencia que ocurran entre la jurisdicción ordinaria y la administrativa". Dejó a la ley "determinar su composición y demás funciones".
La Ley 20 de 1972, de la cual es parte el precepto impugnado, desarrolla el mandato superior. Contempla la integración del Tribunal; las calidades, impedimentos, incompatibilidades y remuneración de sus miembros, las atribuciones, el procedimiento, y el personal subalterno.
Se trata de un tribunal de creación constitucional, con capacidad suficiente para ejercer la función disciplinaria en los términos de la ley. No llenaría plenamente su función, si sólo la pudiera limitar a los Magistrados de la Corte y el Consejo de Estado. No tendría explicación técnica y social, un acto legislativo de tan reducido alcance. Repárese, además, en que la reforma de 1968 abolió el "Tribunal de Conflictos" previsto en la reforma de 1945, y lo sustituyó por este otro, llamado a cumplir una vasta y necesaria labor en la mejor prestación del servicio público de justicia.
2. La "falta disciplinaría" se diferencia sustancialmente del "delito". Este quebranta un derecho y ofende de inmediato el orden social; aquella, por lo general, solo viola el reglamento del servicio. Hasta el extremo de no poder desvincular el cumplimiento de los deberes propios del funcionario público de las medidas acordadas en dicho reglamento. Por eso se dice que "la vigilancia judicial tiene por objeto velar porque la justicia se administre oportuna y eficazmente y conlleva el examen de la conducta de los funanarios y empleados, y el cuidado del cumplido desempeño de sus deberes". (D. Ext. 250 de 1970. Art. 88).
De otra parte, la sanción disciplinaria se aplica con independencia de la sanción penal a que haya lugar. (Art. 97 ibídem); y la existencia de un proceso penal no da lugar a suspensión del proceso disciplinario. (Art. 105 ibídem).
(Consúltese: Luis Carlos Pérez. Manual de Derecho Penal. Edición de 1969, p. 41. Luis E. Mesa Velásquez. Lecciones de Derecho Penal. Edición de 1962, p. 175).
Son la naturaleza misma del servicio, la permanente necesidad común de que funcione con regularidad, las determinantes de un régimen disciplinario que opere con prontitud y restablezca, de igual manera, la normalidad administrativa, con autonomía del régimen represivo penal, que se sustenta en otros conceptos.
Se perfila entonces, una evidente diferencia entre el poder disciplinario para los gobernantes y agentes públicos, y el poder represivo penal que comprende a éstos y a los particulares; ya se trate de delitos comunes o de delitos de tipo político u oficial. El primero se ejerce para asegurar de inmediato la regidor prestación de los servicios públicos; el segundo para tutelar y proteger a la sociedad en general y de modo singular a la persona humana y sus derechos.
3. Es verdad que conforme a los artículos 96 y 102 de la Constitución, corresponde al Senado, por acusación de la Cámara, juzgar al Procurador General de la Nación "cuando hubiere causas constitucionales o legales" para ello. Mas también lo es, y así se colige de aquellos textos y del artículo 97, que tal procedimiento y competencia rigen cuando se trata de la comisión de cielitos, comunes o políticos, "o de indignidad por mala conducta", que no de meras faltas disciplinarias. No se concibe, con razón, cumplir un dilatado y solemne proceso para sancionar actos irregulares de gravedad menor, o sin ella, que sólo transitoriamente podrían comprometer la eficacia del servicio, con la grave e inmediata consecuencia de la suspensión del cargo.
El mencionado artículo 97 dice:
"Artículo 97. En los juicios que se sigan ante el Senado se observarán estas reglas:
1a Siempre que una acusación sea públicamente admitida, el acusado queda de hecho suspenso de su empleo.
2a Si la acusación se refiere a delitos cometidos en ejercicio de funciones o a indignidad por mala conducta, el Senado no podrá imponer otra pena que la de destitución del empleo, o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos, pero se le seguirá juicio criminal al reo ante la Corte Suprema, si los hechos le constituyen responsable de infracción que merezca otra pena.
3a Si la acusación se refiere a delitos comunes, el Senado se limitará a declarar si hay o no, lugar a seguimiento de causa, y en caso afirmativo pondrá al acusado a disposición de la Corte Suprema.
4a El Senado podrá acometer la instrucción de los procesos a una diputación de su seno, reservándose el juicio y sentencia definitiva, que será pronunciada en sesión pública, por los dos tercios, a lo menos, de los votos de los Senadores que concurran al acto.
La anterior interpretación concuerda con la de los expositores nacionales, a partir de la adopción del estatuto de 1886:
"a) Por dos modos puede conocer el Senado de las acusaciones que la Cámara formula, según que los funcionarios acusados lo son por distintos motivos. Pueden ser acusados por delitos comunes (se subraya) que son aquellos que cometen contra el común de los individuos, o contra el orden social, sin que la ejecución atente a los derechos del Estado, o dependan del ejercicio mismo de las funciones públicas; o por delitos oficiales (se subraya) o de responsabilidad que se cometan por razón del cargo que se ejerce, ya sea faltando a los deberes impuestos al cargo mismo, ya atentando contra el orden legal o constitucional, esto es, ofendiendo de algún modo al Estado, y no a los particulares". (Derecho Público Interno, T. II, ps. 217-218. Edición de 1951, José María Samper).
b) Distingue la Carta, para los efectos del procesamiento de los altos funcionarios del Estado, entre la responsabilidad política y la responsabilidad penal. En aquella incurren por la indignidad que ofrece la mala conducta en el ejercicio de su elevada función oficial y en la penal, por los delitos comunes que cometan o por las infracciones punibles que realicen en el desempeño del cargo.
De la responsabilidad política se ocupa el Senado de la República. El procesamiento por los delitos comunes u oficiales se adelanta por la Corte Suprema de Justicia, previa intervención del Congreso (artículo 97 de la Constitución). (Juzgamiento de Altos' Funcionarios del Estado, p. 105 y 106. Edición de 1962. Humberto Barrera Domínguez).
c) En igual sentido se expresan los publicistas Pérez y Tascón en sus comentarios del Derecho Constitucional Colombiano.
El Código de Procedimiento Penal, en el Título V, Juicios y Procedimientos Especiales, Capítulo I, Juicios ante el Senado, considera, y de esa base parte, que se trata de infracciones de la ley penal, verdaderos delitos, o de indignidad por mala conducta de los altos funcionarios del Estado. Obvio es que excluye el juzgamiento de las simples faltas disciplinarias. Desproporcionado sería, por lo menos, que por éstas se provocara tan complejo procedimiento represivo.
Por último, está la jurisprudencia de la Corte. En sentencia de 6 de marzo de 1962, (G. J. t. 71, p. 313 a 316), después de exaltar y defender el principio constitucional de que las personas deben ser juzgadas ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio, advierte: "La eficacia de la acción estatal requiere que haya procedimientos breves y sumarios para sancionar hechos que, si no son considerados por la ley como delitos (se subraya), sí pueden causar perjuicios de consideración, no por sí solos o aisladamente, sino por su frecuencia, máxime si se tiene en cuenta que el progreso que vive el mundo requiere la oportunidad y rapidez de la actividad del gobierno, que se haría inútil con aquellos trámites dilatados de los juicios comunes".
4. Otro tanto cabe afirmar respecto de los Magistrados de Tribunales de Distrito a la luz de lo establecido en el artículo 151, ordinal 2) de la Constitución, que dice:
Artículo 151. (A. L. 1 de 1945, art. 52). Son atribuciones especiales de la Corte Suprema de Justicia:
1°
2° Conocer de las causas que por motivos de responsabilidad, por infracción de la Constitución o leyes', o por mal desempeño de sus funciones, se remuevan contra los Jefes de los Departamentos Administrativos, el Contralor General de la República, los Agentes Consulares y Diplomáticos de la Nación, los Gobernadores, los Magistrados de Tribunales de Distrito, los Comandantes Generales y los Jefes Superiores de las Oficinas Principales de Hacienda de la Nación.
Aquí se trata de definir, y si es el caso sancionar, una responsabilidad penal y no simplemente disciplinaria. Así se deduce de lo ordenado en el artículo 160, inciso 1° de la Constitución.
Artículo 160. (A. L. 1 de 1945, art. 65): Los Magistrados y los Jueces no podrán ser suspendidos en el ejercicio de sus' destinos sino en los casos y con las formalidades que determine la ley ni depuestos por causa de infracciones penales (se subraya), sino en virtud de sentencia judicial proferida por el respectivo superior.
5. En relación con sanciones de orden disciplinario, el inciso 2) del mismo artículo 160 estatuye:
"Los Magistrados y los Jueces estarán sujetos a sanciones disciplinarias impuestas por el respectivo superior, que podrán consistir en multas, suspensión o destitución en la forma que determine la ley".
En nuestro concepto, el "respectivo superior", de que habla el artículo 160 de la Carta, en este campo, es el Tribunal Disciplinario, entidad que, por ministerio de la misma Constitución, tiene la jurisdicción en la materia, como se desprende de lo dicho en la consideración primera.
No procede invocar la doctrina de la parte contenida en fallo de 9 de febrero de 1967. Por él se declara la inexequibilidad de la ley que creaba el Tribunal Disciplinario y' definía su competencia, con el argumento de que una norma de esta clase no podía modificar, sin violarlo, el texto constitucional. Mas, cumplida la reforma constitucional de 1968, y adoptado el artículo 217, que establece el Tribunal Disciplinario, este adquiere la capacidad legal suficiente para cumplir la función disciplinaria en su integridad. Así, el artículo 217, nuevo, modificó, en cuanto se relaciona con "el respectivo superior", el artículo 160.
6. El precepto acusado no compromete la independencia de los órganos jurisdiccionales, o sea de los Magistrados y los Jueces. Si ello fuera así, ya lo estaría por virtud del mencionado artículo 217 de la Constitución, que le confiere al Tribunal Disciplinario, competencia para sancionar, disciplinariamente, a los Magistrados de la Corte y a los Consejeros de Estado, que integran los dos organismos "superiores" de la Rama Jurisdiccional del Poder Público.
7. Finalmente, observamos: el Tribunal Disciplinario creado por el artículo 217 de la Constitución y organizado por la Ley 20 de 1972, por razón del fallo de la mayoría de la Corte, y de las consecuencias jurídicas que de él se desprenden, queda limitado al máximo en sus funciones, y en lo futuro sólo será un pomposo organismo burocrático; y nada más.
Conclusiones:
Primera.
Corresponde al Tribunal Disciplinario, de que trata el artículo 217 de la Constitución, ejercer la jurisdicción disciplinaria, en la forma que determine la ley, respecto de los funcionarios de la Rama Jurisdiccional del Poder y del Ministerio Público.
Segunda.
Por tanto, la norma acusada no infringe los textos constitucionales señalados por el actor, ni otro alguno.
José Enrique Arboleda Valencia, José Gabriel de la Vega, Guillermo González Charry, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria.
Bogotá, abril 4 de 1974.
Salvamento de voto.
Estamos de acuerdo con lo dispuesto en el numeral 1) de la parte resolutiva del fallo anterior, porque el conocimiento de los procesos por faltas disciplinarias que se tramiten contra los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, atribuido por el numeral 1) del artículo 7° de la Ley 20 de 1972, al Tribunal Disciplinario, es claramente inconstitucional.
Disentimos de lo dispuesto en el numeral 2) de la parte resolutiva de la misma sentencia, porque el conocimiento de las faltas que cometa el Procurador General de la Nación, atribuido por la misma norma, al Tribunal Disciplinario, también es abiertamente contrario a la Constitución Nacional.
El artículo 102 de la Constitución Nacional consagra como atribuciones especiales de la Cámara de Representantes, la de acusar ante el Senado, cuando hubiese causas constitucionales o legales, al Procurador General de la Nación, y la de conocer de las denuncias y quejas que ante ella presenten los particulares contra el Procurador General de la Nación, y si prestan mérito, fundar en ellas acusación ante el Senado, que es el competente para conocer de las acusaciones según el artículo 96 de la Carta.
De tal manera que cualquier causa que haya para acusar al Procurador, sea ella constitucional o legal, corresponde presentarla a la Cámara de Representantes, lo cual es lógico ya que ella elige al citado funcionario.
Pero obsérvese que no puede haber acusación distinta a la que puede formular la Cámara, pues a ella está atribuida la acusación por las causas legales o constitucionales, sin que se conciba que pueda haber una acusación por causa que no sea legal o constitucional.
La norma de la Carta no permite distinguir entre acusaciones graves o leves, pues se refiere a las que sean constitucionales o legales, luego las comprende todas, ya que es imposible acusar al funcionario por una causa que no sea constitucional o legal.
La distinción que hace la sentencia entre causas graves y. simples faltas disciplinarias, no está autorizada por la Constitución, por lo cual no puede hacerse esa diferencia, sin restar a la Cámara y al Senado atribuciones concedidas por la propia Carta.
Además, el mismo artículo 102 se refiere a todas las denuncias o quejas que presenten el Procurador o los particulares, con lo cual se está indicando que no importa que la gravedad de la, falta implique una denuncia, o que la levedad de ella, permita una simple queja, pues en todos los casos, la Cámara, es la que tiene la atribución constitucional de conocer de esas denuncias y quejas y de formular la respectiva acusación ante el Senado.
Si la Constitución no distingue, no puede distinguirse para restarle atribuciones a la Cámara de Representantes y al Senado de la República.
Se alega también que para una falta disciplinaria de poca importancia, sería excesiva la movilización de tan extraordinario mecanismo político y la suspensión del Procurador cuando se admita la acusación.
El que se movilice el mecanismo político está previsto por la propia Constitución para el caso de una simple queja, solo que la Cámara decide si existe mérito para formular acusación; y la suspensión del Procurador no se produce mientras no se acepte públicamente la acusación, lo cual ya implica una acusación formal y pública.
Por último, las dos argumentaciones finales no son fundadas en motivos constitucionales, sino que resulta de mera conveniencia, o sea, que servirían para proponer una reforma constitucional, pero no para declarar la exequibilidad de la norma que contradice textos constitucionales, aunque ellos fueran inconvenientes, en determinados casos.
Fecha ut supra.
Alejandro Córdoba Medina, José Eduardo Gnecco Correa, Humberto Murcia Ballén.