Norma demandada: Constitucionalidad, del proyecto de ley número 78 de 1972 (correspondiente al número 109 de la Cámara), ''por la cual se aclara la cuantía de una prestación social".
MENSAJE PRESIDENCIAL DE URGENCIA
Su efecto sobre la tarea legislativa. -Se declara fundada la objeción de forma hecha por el Gobierno al proyecto de ley N° 78 de 1972 (correspondiente al N° 109 de la Cámara) "por la cual se aclara la cuantía de una prestación social" y se dispone que sea archivado.
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena. -Bogotá, D. E., febrero 14 de 1974.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
El señor Presidente del Congreso ha enviado a la Corte, para su definición de constitucionalidad, el proyecto de ley número 78 de 1972 (correspondiente al número 109 de la Cámara), ''por la cual se aclara la cuantía de una prestación social". El proyecto en cuestión, una vez obtenida la aprobación de las dos Cámaras del Congreso, fue enviado al Presidente de la República para la sanción ejecutiva. Dicho funcionario lo devolvió con objeciones totales de inconstitucionalidad, por lo cual pasó nuevamente al estudio de la Cámara y del Senado, corporaciones que declararon infundadas dichas objeciones. Cumplida esta etapa y en obedecimiento a lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución, fue enviado a la Corte para que resuelva, y a ello se procede.
"PROYECTO DE LEY NUMERO 78 DE'1972
"Por la cual se aclara la cuantía de una prestación social".
"El Congreso de, Colombia
Decreta:
"Artículo primero. Aclárase que la cuantía de la pensión de jubilación de los congresistas será, siempre del setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual (dietas, gastos de representación y primas), y que su transmisión se rige por el artículo 8.° de la Ley 48 de 1972.
"Artículo segundo. Todo texto legal cuya interpretación sea contrario a la presente ley queda dérogado.
"Artículo tercero. Esta ley rige desde su sanción".
Tres objeciones presentó el Gobierno, dos de fondo y una de forma. Se estudiará ésta en primer lugar, en razón de su naturaleza y efectos.
Dice el Gobierno en su mensaje:
"3a Además, debe anotarse que como el Gobierno envió a la honorable Cámara de Representantes dos mensajes de urgencia relacionados con el proyecto de ley sobre modificaciones a la legislación agraria, esta corporación estaba obligada a discutir dicho proyecto, con prelación y con exclusión de cualquier otro asunto, desde el día en que el proyecto agrario fue aprobado por la Comisión Tercera. Sin embargo, después de esta fecha la Cámara discutió y aprobó el proyecto que ahora nos ocupa, razón por la cual el Gobierno considera viciado de inconstitucionalidad su tramitación.
"Es así como, en cumplimiento de sus altos deberes, el Gobierno Nacional objeta, en la forma anotada, el proyecto de ley "por la cual se aclara la cuantía de una prestación social".
Consideración.
Dice el artículo 91 de la Constitución:
"El Presidente de la República podrá hacer presente la urgencia en el despacho de cualquier proyecto.de ley, y en tal caso la respectiva Cámara deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de treinta días. Aun dentro de este plazo la manifestación de urgencia puede repetirse en todos los trámites constitucionales del proyecto, y si el Presidente insistiera en la urgencia, el proyecto tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier asunto hasta que la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él.
Si el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de urgencia se encuentra al estudio de una Comisión permanente, ésta, a solicitud del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra Cámara para dar primer debate al proyecto (artículo 21 del Acto legislativo número 1 de 1968)".
Es indudable que la disposición transcrita contiene una modalidad especial de las relaciones entre el Ejecutivo y el Congreso, al dar al primero la facultad de instar al último para la expedición de determinado proyecto de ley, y al disponer que, consecuentemente, el Congreso se ocupe inmediatamente de él. Normalmente el Congreso, a través de los organismos y procedimientos que le son propios, debe cumplir la tarea legislativa; y también, por regla general, dispone del tiempo que estime necesario para hacerle, pudiéndose afirmar, que son su propio impulso y juicio sobre las circunstancias y conveniencias los que determinan la expedición de una ley. Pero la Constitución transfiere en determinadas circunstancias tal apreciación al Presidente de la República, quien, por razones de política general, puede estimar que para su tarea de Gobierno se hace necesario en un momento dado un cierto estatuto. En tal caso el Presidente puede "hacer presente" al Congreso la urgencia del proyecto, mediante mensaje especial que conlleva la prerrogativa de obligar al Congreso a ocuparse especialmente de él. Producido un primer mensaje de esta clase, la respectiva Cámara "deberá decidir sobre el mismo dentro del plazo de 30 días". Obsérvese que se trata de un imperativo de futuro que por su propio sentido supone una actuación inmediata del Congreso, pero que, sin embargo, hasta este momento no ofrece consecuencias especiales en la hipótesis de que no se atienda el mensaje de urgencia. Si tal ocurre, y el efecto no se produce dentro de los 30 días previsto por la norma, el Presidente puede insistir en la urgencia, repitiendo el mensaje. En este caso el efecto legal del acto presidencial está previsto en la parte final del primer inciso del artículo 91, cuando dice que el proyecto sobre el cual versa el mensaje tendrá prelación en el orden del día excluyendo la consideración de cualquier asunto hasta que la respectiva Cámara o Comisión decida sobre él. Es decir, que de inmediato es obligatorio para el Congreso, entendiendo por tal la Cámara en decisión plenaria, o la Comisión respectiva, suspender el trámite de los demás asuntos que tenga a consideración para decidir sobre el proyecto que el Presidente considera de expedición urgente. El otro efecto consecuencial y obvio, es que los asuntos que deben quedar suspendidos por tal causa, solo recobran su impulso parlamentario cuando la Comisión o la Cámara, en su caso, hayan decidido sobre el proyecto especialmente recomendado.
El 2.° inciso del artículo contempla la posibilidad de que el proyecto que es objeto del mensaje de urgencia se encuentre al estudio de una Comisión permanente para recibir apenas primer debate. En este caso, y si el Gobierno así lo solicita, dicha Comisión debe deliberar conjuntamente con la Comisión correspondiente de la otra Cámara para que de consuno se dé primer debate al proyecto. En esta hipótesis, se aplica, igualmente, la regla inhibitoria prevista en la parte final del primer inciso, lo que significa que las dos Comisiones que van a dar primer debate al proyecto recomendado como urgente, tienen la obligación de dar prelación al proyecto en el orden del día "excluyendo la consideración de cualquier asunto" hasta que se decida sobre él.
Desde luego, este especialísimo mecanismo constitucional debe tener efectos legales y lógicos tanto sobre el proyecto recomendado como urgente como sobre los demás asuntos que se encuentren a la consideración de la Cámara plena o de la Comisión respectiva, cuando el mensaje es recibido. Sobre el primero, no puede ser otro que actuar sobre él hasta decidirlo en cualquier sentido, es decir, hasta cuando se defina por él Congreso si hay coincidencia con el Presidente en la necesidad y conveniencia de expedir la ley, lo cual queda expresado con la aprobación del proyecto o con su negativa. Y sobre los segundos, en el sentido de que si cualquiera otro asunto, trátese o no de proyectos de ley, continúan su curso parlamentario sea en la misma Comisión o en la respectiva Cámara, según el caso, sin haber sido despachado el proyecto que tiene prelación, queda afectado de un vicio formal por haber recibido impulso parlamentario en momento en que el procedimiento respectivo estaba suspendido. Lo que vale tanto como decir, que si un proyecto de ley es aprobado en la misma Comisión o en la Cámara respectiva sin reparar en la prelación del que mereció el mensaje presidencial de urgencia, debe tenerse por expedido contra el procedimiento legal, pues en este caso es la propia Constitución la que paraliza dichos procedimientos respecto de tales asuntos, estableciendo así una excepción de tipo procedimental a los reglamentos del Congreso. Un vicio de esta naturaleza puede fundar razonablemente una objeción presidencial a los proyectos que así sean expedidos, y si ella prospera, el proyecto objetado debe archivarse (art. 90 C. N.).
En los términos y por las razones aducidas, la Corte rectifica la doctrina que sobre la materia sentó en fallo de 28 de agosto de 1970.
Del examen del expediente que contiene el proyecto de ley objetado, y de los "Anales del Congreso" que reposan en la Biblioteca de la Corte se tiene lo siguiente:
Primero. El primer debate del proyecto por el cual se aclara una prestación social, se dio en el Senado el 22 de noviembre de 1972; el segundo debate tuvo lugar en la sesión plenaria del Senado el 12 de diciembre de 1972; el primer debate se dio en la Comisión respectiva de la Cámara el 13 de diciembre de 1972, y el segundo debate en la sesión plenaria el 14 de diciembre del mismo año.
Segundo. Los mensajes de urgencia fueron enviados al Presidente de la Cámara, el primero, el 24 de octubre de 1972 y el segundo el 8 de noviembre del mismo año.
Lo anterior significa que cuando se recibió el segundo mensaje de urgencia (8 de noviembre), el proyecto de ley objetado no había recibido todavía el primer debate en la Comisión del Senado (noviembre 22).
Tercero. De otro lado, el proyecto de ley número 4 sobre reforma social agraria, que se encontraba en la Comisión Tercera de la Cámara, recibió ponencia para primer debate el 17 de octubre de 1972 después del primer mensaje, y ponencia para segundo debate el 12 de diciembre del mismo año, después del segundo mensaje, habiendo sido aprobado el 1.° de febrero de 1973. ("Anales del Congreso" del 24 de octubre de 1972, página 1157).
Se deduce de lo anterior que los dos proyectos, el objetado y el de la Reforma Social Agraria, se tramitaron paralelamente en buena parte, por lo menos a partir del momento en que el proyecto social agrario recibió primer debate en la Comisión respectiva de la Cámara. Dicho trámite simultáneo no es objetable porque los proyectos se estudiaban por Comisiones diferentes la Séptima del Senado y la Tercera de la Cámara, y el mensaje de urgencia solo produce efectos inhibitorios, como ya se dijo, exclusivamente en la respectiva Comisión o en la Cámara plena correspondiente y no tiene virtualidad, para frenar íntegra la tarea del Congreso. Mas al llegar a la Cámara para segundo debate, el proyecto de ley social agrario sí ha debido tener prelación sobre todo otro asunto, lo que para el caso en estudio significa que se ha debido despachar antes que el proyecto objetado. Por lo mismo queda claro, también, que el proyecto objetado fue aprobado antes del recomendado, puesto que lo fue el 14 de diciembre de 1972, al paso que el segundo lo fue solo el 1° de febrero de 1973. De suerte, pues, que no solo no se excluyó del orden del día respectivo el proyecto objetado, sino que se avanzó en su tramitación en detrimento del que fue objeto de mensaje de urgencia.
Por consiguiente, debe concluirse que se violó el artículo 91 de la Constitución en el trámite del proyecto que ahora se estudia, y que, por lo mismo, es fundada la objeción del Gobierno, siendo innecesario ocuparse de las restantes objeciones.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia declara fundada la objeción de forma hecha por el Gobierno al proyecto de ley "por la cual se aclara la cuantía de una prestación social" y dispone que sea archivado.
Comuníquese al Gobierno y cúmplase.
José Enrique Arboleda Valencia, Luis Enrique Romero Soto, Mario Alario D'Filippo, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Miguel Angel García, Ernesto Escallón Vargas, Jorge Gaviria Salazar, Guillermo González Charry, José Gabriel de la Vega, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, José María Esguerra Samper, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.
Salvamento de voto.
Del Magistrado Luis Enrique Romero Soto.
Con el mayor respeto por las decisiones de la Corte y por la autoridad de los restantes Magistrados que la componen, me permito fundamentar de la siguiente manera mi discrepancia con lo decidido en la presente sentencia:
I. Pese a que, en principio, todas las normas de la Constitución tienen igual jerarquía y es deber de la Corte, en cumplimiento de la misión de guarda de la Carta que le confiere el artículo 214 de la misma, proveer a su custodia impidiendo que sean violadas, estimo que hay algunas de esas disposiciones que, por referirse a cuestiones adjetivas, tienen que ser interpretadas con menos rigor que las restantes.
Tal, a mi modo de ver, el artículo 91 en que se establecen modalidades de trámite de los proyectos de ley para permitirle al Ejecutivo que exponga y haga prevalecer sus puntos de vista sobre la importancia y urgencia de algunos de ellos, pero que no puede decirse hacen parte de la esencia del rito para expedir las leyes, como ocurre con otros, v. gr., el número de debates, la cantidad de votos, la sanción del Presidente de la República, la promulgación de la ley, etc., cuya obligatoriedad garantiza la, pureza y libertad del querer legislativo y la colaboración esencial de las dos Ramas del Poder en la función de elaborar las leyes.
La decisión de la .Corte al sancionar con la, declaración de inexequibilidad el vicio de procedimiento de que adolece el proyecto de ley número 78 de 1972, que fue aprobado por el Congreso antes de serlo uno que el Presidente había recomendado a las Cámaras legislativas y sobre cuya urgencia había insistido, es de trámite y no de esencia y por eso estimo que la declaratoria de inconstitucionalidad resulta excesiva.
Y aun cuando la Corte haya interpretado en la presente sentencia el artículo 91 de la Constitución en el sentido de que la insistencia presidencial solo paraliza el trabajo de la Comisión o de la Cámara del Congreso en que se encuentre el proyecto urgido por el Ejecutivo y no el de todo el Parlamento, no puedo dejar de abrigar temores sobre si, en el futuro, no se prestará esa interpretación a que el Gobierno llegue a supeditar al Congreso, dirigiendo su labor y recortando, por tanto, la libertad de acción que aún conserva, bien poca por cierto, pero que es absolutamente necesaria para el correcto funcionamiento de un régimen democrático.
II. En estas mismas ideas se asentaba la sentencia de la Corte, dictada el 28 de agosto de 1970, cuya doctrina ahora se cambia por medio de la presente decisión.
En mi modesto criterio, tal cosa no debió hacerse, por las razones ya expuestas y porque ella, además, se fundaba, en el querer del legislador, esto es, en la llamada voluntad de la ley, manifestada por el Congreso al rechazar la sugerencia del ponente para la segunda vuelta del proyecto de norma constitucional que luego fue el artículo 91 de la Carta y quien dijo que "podría pensarse, para que el espíritu de dicha norma no pierda eficacia, en establecer, por ejemplo, que las decisiones legislativas que se tomen pretermitiendo la prelación establecida, en el artículo, quedan viciadas de nulidad"
El Parlamento, se repite, no aceptó esta idea, lo que muestra, muy a las claras, que en el pensamiento de los reformadores constitucionales de 1968 estaba el de que no se impusiera tan grave sanción a los proyectos de ley que se aprobaran sin sujeción a las instancias del Ejecutivo sobre su urgencia.
III. No hay duda de que pueden presentarse discrepancias entre el pensamiento del Ejecutivo y el Congreso sobre la importancia de determinados proyectos de ley y es muy posible que, en muchos casos, tenga razón este último.
Una manera de conciliar esos intereses, sin desconocer la preeminencia que, en tal conflicto, dio el artículo 91 de la Carta al Presidente de la República para hacer prevalecer sus puntos de vista, sería la de señalar que los proyectos de ley aprobados en contra de la insistencia del Ejecutivo deberían volver al estado en que se encontraban cuando se produjo el segundo mensaje de, éste, de que trata el artículo 91 de la Constitución y al que atribuye la consecuencia de suspender la consideración de cualquier otro asunto hasta que se haya decidido sobre el recomendado.
Esta interpretación de la norma citada podría hacerse con base en la consideración inicial de este salvamento en el sentido de que ella solo establece un trámite y no un requisito de fondo para la expedición de las leyes.
Bogotá, febrero de 1974.
Luis Enrique Romero Soto.