Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad en contra del literal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968.
JUNTAS DIRECTIVAS DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS
La creación de los establecimientos públicos y la expedición de sus estatutos básicos. La diferencia entre estos y los estatutos internos. Alcance y precisión del artículo 76, numeral 10 de la Carta. Las facultades de tales juntas directivas se deben entender con relación a los estatutos internos, ---que técnicamente debieran llamarse reglamentos internos--- y no a los estatutos internos, ---que técnicamente deberían llamarse reglamentos internos--- y no a los estatutos básicos.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, D. E., septiembre 20 de 1973.
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
Aprobado según Acta número 31 de septiembre 6 de 1973.
El ciudadano Miguel González Rodríguez, en ejercicio de la acción que concede el artículo 214 de la Constitución, pide que se declare inexequible el literal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968.
Tenor del acto acusado.
"DECRETO NUMERO 1050 DE 1968
"por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la Administración Nacional.
"Artículo 26. De las funciones de las juntas o consejos directivos de los Establecimientos Públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado. Son funciones de las juntas o consejos directivos:
"b) Adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno.
Violaciones invocadas.
El actor destaca que la disposición acusada confiere una facultad a las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas comerciales e industriales del Estado para legislar en materias especialmente atribuidas al Congreso por los numerales 9° y 10 de la Carta, autorización que, de conformidad con el artículo 76-12 de la misma Constitución, es únicamente otorgable por la ley, de manera extraordinaria, al Presidente de la República. De consiguiente, invoca quebranto de los textos que acaban de citarse.
Concepto del Procurador.
El Jefe del Ministerio Público anota que el texto acusado atribuye a las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas comerciales e industriales del Estado una función que otros decretos dan, en casos concretos, a determinados entes de la administración que gozan de personería jurídica, y que una sentencia que declarara la inconstitucionalidad del primero dejaría exequible a los segundos, a pesar de encontrarse todos en igualdad de condiciones con respecto a la Constitución.
El Procurador amplía su concepto de la siguiente manera:
"En tales condiciones, considero que la acusación de inconstitucionalidad de solo el artículo 26-b del Decreto 1050 de 1968 no da base para un pronunciamiento de fondo, porque en la hipótesis de que se declarara su inexequibilidad, la declaración no produciría efectos, desde luego que permanecerían incólumes los preceptos de los demás decretos que disponen lo mismo, pero ya con referencia especial y concreta a cada uno de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado.
"El juicio sobre la constitucionalidad o in-constitucionalidad de la norma acusada es aquí inseparable del que pudiera suscitarse sobre aquellas otras que no han sido objeto de acusación, las cuales, por lo tanto, no podían tampoco ser objeto de una decisión cíe la Corte".
Observación.
Existe la conexión que señala el Procurador pero no es de tal naturaleza que para apreciar la constitucionalidad del literal b) del artículo 26 del Decreto 1050, texto de índole gen al, sea menester referirse también, así sea de modo implícito, a otras disposiciones especiales que atañen a determinados establecimientos públicos o empresas comerciales e industriales del Estado. La norma que se comenta tiene individualidad separable a efectos de conocer de una demanda de inexequibilidad presentada aisladamente contra ella. En este caso puede adelantarse el estudio de constitucionalidad hasta sus consecuencias naturales, circunscribiéndolo al precepto materia de acusación.
Consideraciones:
La Corte, en recientes fallos ha fijado el alcance de los numerales 9° y 10 del artículo 76 de la Carta en relación con ciertos acuerdos y decisiones que pueden adoptar las juntas directivas de las entidades descentralizadas de la administración (V. sentencias de 13 de diciembre de 1972 y 27 de agosto de 1973).
De acuerdo con esa jurisprudencia, corresponde a la ley crear los establecimientos públicos y expedir los estatutos básicos que rijan sus actividades esenciales. Por acto creador de un establecimiento público se entiende la manifestación de voluntad, en forma o con fuerza de ley, que le da vida. Y se tiene por estatuto básico cíe los mismos y de las empresas comerciales e industriales del Estado, el conjunto de reglas que determina su denominación, su sede, las actividades que han de desarrollar, el patrimonio inicial y demás haberes presentes o futuros, los órganos al través de los cuales tienen que actuar, la manera de constituirlos y sus atribuciones respecto de terceros, los representantes legales, manera de designarlos, los poderes que pueden ejercer, las formalidades y requisitos a que esté sometida la validez de sus actos, etc. Naturalmente; es indicado hacer esta descripción en el mismo acto legal que los crea, para certeza de quienes traten con esos entes 'jurídicos.' Las normas básicas son inherentes a la constitución de las personas administrativas.
A estas normas que de manera primordial gobiernan actuaciones frente a terceros, ha de sujetarse también, indudablemente, la reglamentación del funcionamiento interno de las entidades descentralizadas, esto es, la nomenclatura de sus funcionarios y empleados, grado de dependencia de unos con otros, distribución de labores y demás disposiciones atinentes al manejo de sus oficinas y dependencias. Tales reglamentaciones suelen llamarse con poca propiedad "estatutos", expresión que así empleada resulta equívoca, susceptible de originar confusiones. Mejor sería llamar a esos documentos "reglamentos internos", o como concesión al uso referido "estatutos internos" o de "organización interna", los cuales pueden adoptarse por 1a, junta directiva u otros órganos o funcionarios, con arreglo a la ley o a los "estatutos básicos", cuando éstos no los consignen. Pero debe recalcarse que esos estatutos meramente internos, en ningún caso han de contener reglas de creación, capacidad, representación, formación del patrimonio y atribuciones esenciales de ciertas entidades, que la Constitución tiene atribuidas a la ley con el nombre varias veces mencionado de "estatutos básicos" (art. 76-10). /
Se distingue entre las ordenaciones consignadas en los "estatutos básicos" de la entidades descentralizadas que es menester insertar en leyes (art. 76-10 C. N.) y los reglamentos internos.
Con arreglo a, la jurisprudencia de la Corte, cuando la ley o un acto ejecutivo con fuerza legal habla de estatutos dictados por juntas directivas de un organismo autónomo debe entenderse que no se trata de los "estatutos básicos" contemplados en el artículo 76-10 del código fundamental sino de medidas de naturaleza meramente interna referentes al funcionamiento de oficialas y dependencias de la respectiva entidad descentralizada. Lo contrario no se compaginen con el estado actual de nuestro derecho, ya que los órganos de los establecimientos administrativos en cuanto a poderes de decisión o representación se rigen por su ley orgánica, es decir, por sus estatutos' básicos. Sería abe-. rrante que las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas comerciales e industriales del Estado, según sus cambiantes conveniencias o criterios, pudiesen por sí y ante sí darse sus propias reglas de conducta y modificarlas en todo momento, aun con aprobación del Gobierno. Si así fuere el artículo 76-10 de la Carta, sería letra muerta.
En el negocio que se resuelve procede seguir el criterio explicado para interpretar el ordinal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 1968, conforme al cual es función de las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado "adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno" En consecuencia, se entiende que la facultad así descrita se refiere exclusivamente a estatutos 'sobre funcionamiento interno de tales cuerpos administrativos, y no a las disposiciones estructurales que, según lo dicho, son propias de los "estatutos básicos" que compete a la ley expedir y reformar, por mandato del artículo' 76-10 de la Constitución. Así entendido el ordinal b) del artículo 26 del Decreto 1050, esto es, en cuanto sus juntas directivas solamente están habilitadas para, expedir, con aprobación del Gobierno, estatutos o reglamentos sobre materias de mera organización interna, no reguladas por la ley o los estatutos básicos, es exequible.
Resolución.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Es exequible, en los términos que este fallo precisa, el ordinal b) del artículo 26 del Decreto 1050 de 5 de julio de 1968, por el cual se dictan normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la Administración Nacional.
Publíquese, cópiese, comuníquese a los Ministros de Hacienda, Gobierno y Desarrollo, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra 8amper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria 8alazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa, Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y noneJosé María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza,
Secretario General.