Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 45 del decreto 3130 de 1968
LOS INSTITUTOS DESCENTRALZADOS
La ley orgánica o estatuto básico, y los estatutos o reglamentos internos de los institutos descentralizados; sus diferencias y su relación de dependencia. Al modificar los segundos no se modifican las bases generales consagradas en los primeros, por tanto nos e viola el artículo 118 numeral 8 de la Constitución Nacional
Corte Suprema, de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, D. E., agosto 27 de 1973.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobado según acta número 28 de agosto 16 de 1973.
El ciudadano José A. Pedraza Picón, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha pedido que se declare inexequible el artículo 45 del Decreto extraordinario número 3130 de 1968, en la parte que, según transcripción de la demanda, concordante con el texto original, dice así:
''DECRETO NUMERO 3130 DE 1968
(diciembre 26)
"por el cual se dicta el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional.
"El Presidente de la República de Colombia en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 65 de 1967, y
Considerando:
"Que para lograr una mejor orientación, coordinación y control de las entidades descentralizadas del orden nacional, sin perjuicio de su autonomía, es necesario dictar normas generales que guíen su organización y funcionamiento y complementen los principios consignados en el Decreto 1050 de 1968,
"Decreta:
"Artículo 45. Del cumplimiento de la reorganización. El Gobierno Nacional conforme a los principios del Decreto 1050 de 1968, y del presente estatuto, clasificará y adscribirá o vinculará aquellas entidades descentralizadas que carezcan de disposición legal sobre el particular.
"; pero los representantes del Gobierno en sus juntas o consejos directivos promoverán las reformas necesarias, y los respectivos proyectos de modificaciones serán presentados a la consideración del Gobierno. Nacional dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha de expedición del presente Decreto.
"Igualmente, los representantes del Gobierno, en las asambleas de accionistas y en las juntas o consejos directivos de las sociedades de economía mixta promoverán las modificaciones estatutarias necesarias para ajustar la organización y el funcionamiento de dichas entidades a las normas del presente Decreto.
"Comuníquese, publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 26 de diciembre de 1968"
Entre la porción objeto de la demanda y la' integridad del texto expedido por el Gobierno, sólo hay una diferencia en el segundo inciso, consistente en que la parte inicial de éste, no está sujeta a controversia y dice: "Los establecimientos públicos y .las empresas industriales y comerciales del Estado continuarán funcionando de acuerdo con las normas generales vigentes y las particulares que los rigen". La locución final del estatuto, que contiene la orden de comunicar, publicar y cumplir el Decreto y la fecha de su expedición, no hace parte de ningún artículo y aun cuando se transcribe también en la demanda, tampoco se controvierte por aspecto alguno.
Como preceptos constitucionales violados, se indican los artículos 2°, 55 y 118-8 en un grupo; y el 76 ibídem, en sus numerales 1°, 9°, 10 y. 12, en otro. El concepto de la transgresión lo presenta el actor en los siguientes argumentos:
a) Es función del Congreso determinar por medio de leyes, lo concerniente a la creación y estructura de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, incluyendo su grado de vinculación o adscripción a un Ministerio (art: 76-9 y 10). Excepcionalmente puede hacerlo el Presidente investido para ello de facultades extraordinarias, a condición de que ellas sean precisas en materia y tiempo. Al disponerse por el artículo objeto de la demanda, en su primer inciso, que el Gobierno puede clasificar y adscribir o vincular aquellas entidades que carezcan de disposición legal sobre el particular, se ha facultado a sí mismo para una función que no le corresponde por ser propia del Congreso y no estar comprendida dentro de las facultades de que fue investido.
b) La parte demandada del segundo inciso del artículo 45 acusa dos fallas. De un lado al facultar a los representantes del Gobierno en las juntas directivas de los establecimientos públicos y empresas oficiales para promover reformas estatutarias y someter los proyectos respectivos á la consideración del Gobierno, convirtió a dichas juntas en cuerpos legislativos, pues les otorgó indebidamente funciones que constitucionalmente (76-9 y 10) corresponden al Congreso. De otro, al proceder en la forma indicada, prorrogó indebidamente el ejercicio de las facultades extraordinarias, pues facilitó el modo de que tales juntas ejercieran dichas facultades por un lapso mayor, en seis meses, del que expresamente señaló la ley de facultades (65 de 1967). Estas demasías, implican una violación de los artículos 55 sobre separación de las ramas del poder; 76, en los numerales ya citados, sobre alcance y ejercicio de las facultades extraordinarias y sobre las atribuciones propias del Congreso en lo que se refiere a la creación y organización de las entidades que integran la estructura de la administración.
c) Consideraciones de índole igual a las señaladas en el punto anterior, afectan el inciso tercero en lo referente a las sociedades de economía mixta, pues sus juntas directivas quedaron investidas de facultades legislativas y por un tiempo que traspasa, también en seis meses, el precisamente establecido en la ley de facultades extraordinarias.
En su concepto, el señor Procurador General de la Nación se expresa así:
Respecto del primer inciso del artículo 45, se limita a facilitar la tarea de acomodamiento-o ubicación de los establecimientos y empresas de carácter nacional, a las reglas del Decreto extraordinario número 1050 de 1958, que son generales sobre el particular, sin crear disposiciones diferentes. Y como para ello estaba autorizado por la Ley 65 de 1967, no se observa tacha de inconstitucionalidad en su contenido. Además afirma, con posterioridad al 28 de diciembre de 1968, fecha de expedición del Decreto extraordinario 3130, el Gobierno no expidió ningún Decreto sobre la materia, lo que indica su entendimiento de que no podía hacerlo. En cuanto a la parte cuestionada del segundo inciso del artículo 45, ve dos cuestiones. La relativa a que los representantes del Gobierno en las juntas de los establecimientos y empresas deben promover las reformas encaminadas al cumplimiento de las bases generales que para ellas sentó el Decreto extraordinario 1050 de 1968, y someter los proyectos a la consideración del Gobierno; ello no implica asunción de funciones legislativas, ni aun de simples actos jurídicos de otro orden, pues éstos solo tendrían lugar por el Gobierno y cuando éste les impartiera aprobación. No hay en esto vicio alguno ele inexequibilidad. Y la referente a que tal mecanismo de reajuste tenga lugar dentro de los seis meses siguientes a la expedición del Decreto extraordinario, lo cual, y si así ha de entenderse el fallo de la Corte proferido el 13 de diciembre de 1972 sobre inexequibilidad del artículo 3º del mismo Decreto 3130, implicaría una prolongación indebida de las facultades extraordinarias para cumplir funciones propias del Congreso. En tal hipótesis, el inciso en su parte cuestionada, sería inexequible. Finalmente, cuanto al inciso 3°, no es pertinente ninguno de los cargos o comentarios anteriores, porque no siendo las sociedades de economía mixta parte de la estructura administrativa, no les son aplicables las reglas sobre establecimientos públicos y empresas oficiales.
Consideraciones:
Los establecimientos públicos hacen parte de la estructura de la administración, y la determinación de ella, tanto como la creación de éstos corresponde al Congreso según el artículo 76-9 de la Carta. De igual modo es atributo suyo la expedición de sus estatutos básicos (76-10 ibídem), tarea complementaria de la anterior, y además lógica, pues para la efectividad del servicio que están llamados a cumplir, carecería de sentido su simple creación sin la respectiva ley orgánica que concretamente señalara sus objetivos y modo de alcanzarlos. Tal estatuto básico, según la Corte, "no puede ser otro que el que define la naturaleza orgánica, origen, estructura interna, funciones y competencias de la respectiva entidad", todo de acuerdo con su finalidad respectiva (sentencia de 13 de diciembre de 1972). En circunstancias especiales, y cuando el Congreso estime que las necesidades lo exigen, o las conveniencias públicas lo aconsejen, dichas funciones pueden ser cumplidas por el Gobierno si para ello es investido de facultades extraordinarias, como lo prevé el mismo artículo que se viene citando, en su ordinal 12. Pero en uno y otro caso, debe tenerse presente que el establecimiento público, aun incluido constitucionalmente dentro de la estructura de la administración, es una expresión técnica, y política de la descentralización por servicios y así debe entenderse para lo que concierne al examen de su naturaleza y funciones.
La Ley 65 de 1967 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para introducir reformas fundamentales a la Administración Pública, y entre sus varios objetivos señaló precisamente el marcado con la letra i) del artículo 1°, que a la letra dice:
"i) Suprimir, fusionar y crear dependencias y empleos en la Rama Ejecutiva del Poder Público, y en los institutos y empresas oficiales, y acordar autonomía o descentralizar el funcionamiento de oficinas de la Administración que así lo requieran para el mejor cumplimiento de sus fines".
Con fundamento en esta autorización el Gobierno procedió, dentro del término impuesto por la Ley 65, a dictar varios estatutos sobre la materia concerniente a entidades descentralizadas, entre los cuales, y para el caso que se examina, sobresalen dos: el número 1050 de 5 de julio-de 1968 y el número 3130 de 26 de diciembre del mismo año. Por el primero se dictan "normas generales para la reorganización y funcionamiento de la Administración Nacional". En sil capítulo I, incluye a los establecimientos públicos dentro de los organismos que integran la Rama Ejecutiva (art. 1°); los define como entidades con autonomía administrativa que se rigen por las normas del derecho público (a. 5°); define también las empresas industriales y comerciales del Estado, como entidades igualmente autónomas que desarrollan actividades comerciales e industriales y que se rigen por las reglas del derecho privado, salvo excepciones legales (art. 6°); y lo hace también con las sociedades de economía mixta, que se constituyen bajo la forma de sociedades comerciales, con aportes estatales y privados, regladas por el derecho privado, y creadas o autorizadas por la ley para desarrollar los fines indicados, salvo excepciones legales. Pero ni las empresas comerciales o industriales ni las sociedades de economía mixta, aparecen mencionadas en el artículo 76-9 de la Carta, aun cuando sus estatutos básicos o leyes orgánicas deben ser expedidas por el Congreso (art. 76-10).
En el Capítulo III del mismo estatuto, que consagra normas para la organización y funcionamiento de los organismos descentralizados, se dispone que entre las funciones de las juntas directivas de los establecimientos públicos y de las empresas comerciales e industriales, está la de "adoptar los estatutos de la entidad y cualquier reforma que a ellos se introduzca y someterlos a la aprobación del Gobierno", y "las demás que les señalen la ley, los reglamentos o los estatutos respectivos". (Art. 26-b ye). Concordando estos textos con el precepto constitucional (76-10), surge una clara diferencia entre la ley orgánica o estatuto básico de uno de estos entes descentralizados, cuya definición y alcance ya se vio dado por la Corte, y los estatutos o reglamentos internos, que son el conjunto de normas de funcionamiento y acción resultantes de la aplicación y cumplimiento de la ley orgánica que los cree o los haya creado. Los dos constituyen el instrumento de acción de la entidad; el último depende del primero, pero jurídicamente no deben confundirse. Este se explica, además, porque dada la característica autónoma de dichas entidades y sus finalidades, la ley le ha permitido dictarlos para realizarlas más cabalmente, sin perjuicio de los mandatos básicos que las rigen. Así lo dice, por lo demás, el artículo 30 del Decreto, cuando afirma que tales entidades, en el cumplimiento de sus fines "se ceñirán a la ley o norma que los creó y a sus estatutos".
Por el segundo Decreto, atrás citado, el número 3130 de 1968, el Gobierno, en desarrollo de los preceptos anteriores, fue con más precisión al funcionamiento de las entidades descentralizadas, a lo cual procedió, según el único considerando "para lograr una mejor orientación, coordinación y control de las entidades descentralizadas del orden nacional, sin perjuicio de su autonomía....". Se lee allí, por ejemplo, que cuando la Nación o los organismos descentralizados, adquieran derechos o acciones de entidades que hasta ese momento tenían el carácter de personas jurídicas de derecho privado, se harán inmediatamente las reformas estatutarias que las sometan al régimen que les corresponda, según las normas generales del Decreto 1050 de 1968 y al presente (art. 49-3); que en los estatutos de establecimientos y empresas oficiales, se determinarán los actos que por su importancia o cuantía requieren para su validez el voto favorable e indelegable del Ministro o Jefe del Departamento Administrativo del ramo o la aprobación del Gobierno Nacional (art. 12); que la dirección y administración de dichas entidades, estará ct cargo de una junta o consejo directivo, de un gerente, director o presidente, y de los demás funcionarios que determinen los actos pertinentes de la junta o consejo (art. 16). (Se subraya); que a más de las que les señalen las leyes y estatutos correspondientes, los gerentes, directores y presidentes de las entidades citadas, cumplirán todas aquellas funciones que se relacionen con su organización y funcionamiento y que no se hallen expresamente atribuidas a otra autoridad (art. 22); y que la estructura interna de los establecimientos públicos y de las empresas industriales y comerciales del Estado, será determinada por su respectiva junta o consejo- directivo, dando luego el texto las pautas generales a que deben ceñirse (art. 24). Todo lo cual confirma el aserto de que los Decretos que se comentan (que en este caso son la ley) han distinguido bien entre la ley orgánica, o el estatuto básico de la entidad, y el reglamento o estatuto interno, así como entre las funciones y atribuciones emanadas de la primera y las que son propias del segundo.
Con las bases antecedentes, se entra a examinar el artículo 45 del Decreto 3130 cuya legitimidad se discute.
El inciso primero, cuando autoriza al Gobierno para clasificar, vincular o adscribir entidades descentralizadas, siguiendo los principios del Decreto 1050 de 1968, en caso de que algunas no tengan regla sobre el particular, se somete a normas anteriores sobre la materia, tanto para entidades ya existentes como para las que hubiera podido crear en ejercicio de las facultades extraordinarias. Esas normas son las citadas y las del propio Decreto 3130. No surge de allí ninguna posibilidad ni facultad para crear, con posterioridad al vencimiento del término de las facultades, nuevas entidades de tal índole, susceptibles de cualquier grado de vinculación. La vasta legislación dictada en ejercicio de aquellas facultades, cuenta con numerosos decretos en los cuales se cumplió esa tarea, y como lo afirma el señor Procurador, después del vencimiento de ellas, ninguno se dictó. No choca, pues, el precepto contra el artículo 76-10, porque los estatutos básicos de esas entidades, o ya existían o se dictaron para las nuevas en sus respectivas normas creadoras. Y porque las bases generales de ellas corren en los dos decretos que se han comentado. Tampoco contra el artículo 55, ni contra el 62, ni contra el 132 porque las materias a que se refieren no han sido alteradas ni desconocidas pero ni siquiera tocadas por el inciso en cuestión.
Cuanto al segundo inciso, la demanda es en Sumo cautelosa cuando omite cuestionar la primera parte, conforme a la cual "los establecimientos públicos y las empresas comerciales e industriales del Estado continuarán funcionando de acuerdo con las normas generales vigentes y las particulares que los rigen". Se presentaría una antinomia inexplicable jurídicamente si se aceptara, como parece hacerlo la demanda, que después de dictados los estatutos orgánicos generales -de todas las entidades descentralizadas, pudiera sobrevivir indefinidamente un precepto que prácticamente las desconoce o deroga para dejar las cosas como si la reforma de la administración no hubiera existido. A ello equivaldría la radical escisión del precepto. Por lo mismo la segunda parte del inciso, en cuanto ordena a las juntas o consejos directivos promover las reformas conducentes a facilitar el ajuste de su organización con los nuevos principios, dentro de un término de 6 meses, y someter los proyectos respectivos a la aprobación del Gobierno, es consecuencia inseparable de la primera. Se trataba de facilitar una situación de tránsito en la que, sin desconocer en modo alguno las nuevas bases legales, los estatutos internos de las entidades descentralizadas pudieran recibir las normas de adecuación necesarias para quedar arregladas al nuevo régimen. No sobra recordar, aun con redundancia, la diferencia anotada entre ley orgánica o estatuto básico y estatuto de funcionamiento interno. Atendiéndola, se observa claramente que lo que registra la disposición comentada, es el ejercicio de uña función que el Decreto 1050, en sus artículos 26 y 30, dispone para ser ejercida por las juntas directivas y, en ningún caso, una facultad expresa o implícita para alterar las bases legales de carácter general. Hay en este punto un mal entendido del alcance de la sentencia de la Corte de 13 de diciembre de 1972 y de las razones de inexequibilidad del artículo 38 del Decreto 3130, citado en el presente fallo. En dicha providencia, la Corte llegó a la conclusión apuntada, por haber estimado que las materias contenidas en dicho artículo, señaladas expresamente en él texto, son de competencia exclusiva del Congreso; y que no dictadas oportunamente por el Gobierno en ejercicio de las facultades de que estaba investido, una autorización a las juntas para hacerlo suponía una prolongación indebida, mediante delegación impropia, de dichas facultades. No se trata ahora de igual caso, pues, como se ha dicho, ajustar o reajustar los estatutos internos de los establecimientos y empresas, a las bases generales que se dictaron para ellos, no comporta ni puede comportar la modificación de las mismas, sino sólo su adecuación. No hay, pues, violación del artículo 118-8 en concordancia con el 76-12 de la Carta.
Otro tanto debe decirse del tercer inciso, que faculta a las juntas de las sociedades de economía mixta para "promover las modificaciones estatutarias necesarias para ajustar la organización y el funcionamiento de dichas entidades a las normas del presente Decreto". Si como se ha visto, estas sociedades no aparecen mencionadas en el artículo 76-9, de la Carta y se rigen por las normas del derecho privado, salvo excepciones legales en cuanto a sus fines y actividades; si sus reglas de acción fundamentales son sus propios estatutos y las normas del respectivo contrato social, no obstante ser de creación o autorización legal; y si, consecuentemente, son sus órganos sociales los resortes de su actividad, no se ve cómo una autorización legal para que se arreglen tales estatutos a los principios generales contenidos en los dos Decretos que se han estudiado, pueda implicar un quebranto de la Constitución. Y menos aún si cumplida respecto de ellas por el Gobierno, debidamente investido de facultades extraordinarias, una función que la Constitución (art. 76-10) entrega al Congreso, aquel, en el inciso que se estudia, se limitó a ordenar a los órganos directivos de dichas sociedades, dar cumplimiento a los mandatos generales a que creyó conveniente someterlas.
Por consecuencia, ni las normas de la Constitución indicadas en la demanda, ni ninguna otra de ella, ha sido violada.
En. mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 45 del Decreto extraordinario número 3130 de 1968.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno y archívese el expediente.
Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailón, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.
Angel Antonio Cardoso González,
Secretario General.