Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 5 del decreto 1415 de 1940
ADJUDICACION DE TERRENOS BALDIOS
Relación de la adjudicación de baldíos en zonas costeras y regiones limítrofes con naciones vecinas, con la facultad otorgada al Ejecutivo relativa al fomento de industrias, especialmente la del café; relación de aquéllos con la facultad de vigilancia aduanera y represión del contrabando.- Los derechos adquiridos (Art. 30 C.N) fueron respetados en el Decreto 1415 de 1940, articulo 5º, porque se aplicación tan solo fue para el futuro.- El principio de la libertad de enajenación de inmuebles. Es una garantía de carácter particular, y por lo tanto subordinada al de la seguridad nacional.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, D. E., 9 de agosto de 1973.
(Magistrado ponente, doctor Guillermo González Charry).
Aprobado según acta número 26 de julio 26 de 1973.
El ciudadano Gilberto Moreno, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha pedido que se declare la inexequibilidad del artículo 5° del Decreto extraordinario número .1415 de 1940, cuyo texto dice:
"Los terrenos baldíos ubicados en las costas nacionales y en las regiones limítrofes con las naciones vecinas, ya se trate de los lotes intermedios reservados por el artículo 52 del Código Fiscal o de los no reservados, podrán ser en adelante adjudicados de conformidad con las disposiciones vigentes sobre la materia, únicamente a colombianos de nacimiento".
"Parágrafo. Los terrenos baldíos adquiridos de conformidad con este artículo, no podrán ser traspasados a extranjeros".
Como disposiciones violadas se indican los artículos 50, 8º, 37, 76-12, 30 y 55 de la Constitución Nacional, por razones que se irán examinando en el mismo orden de estudio de los cargos formulados.
El señor Procurador General al descorrer el traslado de rigor emitió concepto cuyos puntos básicos pueden sintetizarse así:
1° Desde el punto de vista jurídico, la norma cuestionada es exequible, pues contiene una limitación al derecho de propiedad en su aspecto de libertad de disposición, autorizada por el artículo 11 de la Carta. No implica violación de derechos adquiridos, ni toca lo relativo al estado civil de las personas, ni atenta contra el principio de la separación de las Ramas del Poder. Considera que la prohibición que en él se contiene se explica por razones de soberanía y de seguridad nacional y que está amparada por la Constitución.
2° A pesar de lo anterior, el artículo objeto de la demanda, como todo el Decreto a que él pertenece, implica un exceso del Gobierno en el ejercicio de facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 54 de 1939, pues ésta, a su juicio, no da base para legislar sobre baldíos.
3° En desarrollo de lo dispuesto en los artículos 142 y 143 de la Carta, debe poner en conocimiento del Presidente de la República su vista fiscal para que promueva la expedición de una ley sobre la materia indicada, cuyo artículo 5$ "no es inconstitucional por su contenido siendo, en cambio, sumamente benéfico para la seguridad territorial, tanto más respecto del Archipiélago de San Andrés y Providencia en donde son más tenues los efectos del 'dominio eminente' del Estado sobre su territorio, no solo por razones de su situación geográfica sino de la heterogeneidad de nacionalidades que lo habitan '
Consideraciones.
Por ser básico, y porque de prosperar haría innecesario el estudio de los restantes, se examinará en primer lugar la violación del artículo 76-12 de la Carta, según el actor. Se funda, según el demandante, en que la Ley 54 de 1939, que otorgó al Gobierno facultades extraordinarias "con el fin de conjurar, corregir o atenuar los efectos de la actual crisis mundial sobre la organización económica y fiscal del país", no lo autorizaba para legislar en materia de baldíos, lo que por parte alguna aparece en el texto de la citada Ley. Y que, por lo mismo, al hacerlo, excedió notoriamente el límite material de dichas facultades con ostensible transgresión del precepto constitucional citado. Agrega la demanda: "Regularización del servicio de la deuda pública, disposiciones sobre control, fomento y defensa de las industrias, regulación del crédito bancario, reducción de gastos públicos, prórroga de la vigencia de la Ley 12 de 1932, vigilancia aduanera, prevención del contrabando y defensa contra la especulación, son materias que encajan dentro de la ley como fue anunciada, lo exigía la guerra que acababa de estallar y lo aconsejaba la conveniencia pública. Pero nada tienen que ver esas previsiones con hacer adjudicables lotes que antes estaban reservados y limitarlo a colombianos de nacimiento. El Gobierno cometió un abuso que al rebasar la Ley 54 viola el ordinal 12 de donde ella emana, al apoyarse en ella para dictar normas de orden aduanero, sin urgencia, que no exigía la necesidad pública. Que, además, no previo el legislador como solución a una necesidad de emergencia".
El texto de la Ley 54 de 1939 es como sigue:
"Artículo lº De conformidad con el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que, con el fin de conjurar, corregir o atenuar los efectos de la actual crisis mundial sobre la organización económica y fiscal del país, adopte las providencias que fueren indispensables en relación con los siguientes puntos:
"a) Regularización del servicio de la deuda pública y reanudación del servicio de los empréstitos que se encuentran actualmente en mora total o parcial sobre las nuevas bases que acuerde el Organo. Ejecutivo y contratación de empréstitos para atender los fines previstos en la presente ley, siendo entendido que el total de los nuevos empréstitos que se contraigan no podrá exceder de cincuenta millones de pesos ($ 50.000.000.00) o su equivalente en moneda extranjera.
"Parágrafo. Para las operaciones previstas en este ordinal y en las demás leyes que autorizan contratación de empréstitos se requerirá el concepto previo y favorable de la Junta Nacional de Empréstitos, la cual en adelante estará compuesta por seis miembros elegidos a razón de tres por cada una de las Cámaras;
"b) Reforma y complemento de las disposiciones vigentes sobre control de cambios, exportaciones e importaciones y de los contratos celebrados por el Gobierno con el Banco de la República sobre la misma materia y sobre la intervención del Banco en la compra y venta de cambio exterior;
"c) Fomento y defensa de las industrias, especialmente la del café y consecución de los recursos necesarios para tales fines;
"Lo anterior no comprende la facultad para establecer nuevos impuestos o para aumentar los existentes;
"d) Regulación del crédito bancario y modificación de la legislación bancaria vigente en cuanto fuere necesario para la defensa o fomento de la producción nacional;
"e) Reducción de gastos públicos para mantener el equilibrio presupuestal y fiscal, sin afectar las participaciones que corresponden a los Departamentos y los Municipios en las rentas nacionales ; reorganización de los servicios administrativos y de policía con el objeto de acomodar su costo a las reducciones que haya necesidad de decretar en las apropiaciones; reorganización de las fuerzas militares, cuadros y efectivos, con el mismo objeto;
"f) Prórroga de la vigencia de los impuestos establecidos por la Ley 12 de 1932 y medidas que permitan a los Departamentos y Municipios realizar la construcción de acueductos, alcantarillados, locales escolares, hospitales y plantas eléctricas, tomando como base el producto de esos mismos impuestos y los impuestos sobre grasas y lubricantes, y primas de seguros, y las utilidades del Gobierno en el Banco de la República ; aumento de la participación de los Departamentos en el impuesto sobre el oro físico;
"g) Vigilancia aduanera y prevención del contrabandos
"h) Defensa contra la especulación en los precios de las drogas y artículos de primera necesidad.
"Artículo 2º De las autorizaciones conferidas por el artículo anterior podrá hacer uso el Presidente de la República hasta el 20 de julio de 1940 y de su ejercicio dará cuenta al Congreso en los primeros diez días de sus sesiones ordinarias.
"Artículo 3º Esta Ley regirá desde su sanción"
Como las consideraciones de la demanda en este punto, no obstante que toca la materia toda del Decreto, están centradas en el artículo del mismo, la Corte se limitará al estudio preciso de éste.
Del contexto de la ley y de su enunciado, aparece claro que los motivos que llevaron al Congreso a dictarla, fueron de defensa nacional, visible y seriamente amenazada en su seguridad y estructura económica por las consecuencias de la segunda guerra mundial que acababa de estallar.
El Procurador General es claro y enfático en este aspecto. La Corte, de otro lado, lo entendió así en su fallo del 29 de mayo de 1969 cuando dijo:
"No hay que olvidar que lo que se quería precaver y superar era una situación de emergencia económica y fiscal, derivada de una guerra mundial que cortó de un tajo nuestro comercio con Europa, continente que absorbía parte esencial de nuestras exportaciones de café y otras menores, y que a su turno, por necesidad del intercambio, era gran proveedor de importaciones. Lo que venía era una forzosa retención del café, en el interior del país, con todas sus eventuales implicaciones en los precios, en la economía de miles de campesinos, en la financiación que debería asumirse; una vertical caída en el monto de las exportaciones y una consecuente imposibilidad de alimentar el comercio de importación y la previsión de multitud de productos de inversión y consumo, que llevaría a la escasez, a la especulación, al alza de precios. Y de remate, era ineludible una rebaja considerable en el rendimiento de la renta de aduanas, entonces como hoy muy sustancial dentro de los ingresos nacionales".
De otra parte él literal c) del artículo 1p de la ley precitada, contiene una facultad relativa al fomento y defensa de las industrias nacionales, especialmente la del café, lo cual comprende o comporta poder regulador de las actividades propiamente industriales, así como de las agrícolas y ganaderas, en orden a promover por este aspecto, un desarrollo de la economía nacional enderezada a determinar un abastecimiento suficiente que premuniera a la nación contra las consecuencias del aislamiento' derivado de la restricción casi completa del comercio internacional. Dentro de estas finalidades, no podía ser extraño ni excesivo regular lo concerniente a la adjudicación y explotación de baldíos, como elemento básico de las industrias y actividades agrícolas, y por lo mismo, precisar a qué personas y en qué circunstancias podía hacerse tal adjudicación. Por consiguiente, el artículo 5° objeto de la. acusación, que se refiere precisamente a esta materia en cuanto estableció una restricción fundamental consistente en que aquellos baldíos ubicados en las costas y en las regiones limítrofes con las naciones vecinas, ya se trate de los lotes intermedios reservados por el artículo 52 del Código Fiscal, o de los no reservados, solo podían adjudicarse en el futuro a colombianos de nacimiento, proveyó parejamente a la defensa nacional en el aspecto económico y en el político o de seguridad y se mantuvo dentro de las finalidades de la ley.
Por otra parte el literal g) del mismo artículo contiene otra facultad enderezada a tomar las medidas necesarias sobre "vigilancia aduanera y prevención del contrabando". Es claro que siendo los territorios y zonas fronterizas los más proclives a la comisión del contrabando, el Gobierno estaba obligado a tomar cuantas medidas estimara conducentes para evitarlo. Está entre ellas la de sustraer al dominio de extranjeros las zonas baldías de las fronteras terrestres o marítimas, con lo cual se prevenía aquel hecho, y de manera muy especial en los momentos y para los fines de la expedición de la ley. Si se repara, además, en que conforme al artículo 202 de la Carta, los baldíos hacen parte del patrimonio fiscal de la Nación, los que, como todos los bienes nacionales, son administrados por el Gobierno conforme a las leyes, debe concluirse que la materia del artículo 59 por ser de regulación del Congreso y no indelegable por su naturaleza, estaba comprendida dentro de las facultades extraordinarias para la defensa fiscal y económica de la Nación.
Por otra parte, en tratándose de bienes de esta naturaleza, la ley puede imponer a los adjudicatarios toda clase de condiciones y restricciones sin que por ello se vulnere su interés personal. Puede, por ejemplo, establecer limitaciones de capital, de experiencia, de permanencia, etc., porque se trata de bienes suyos y porque la dirección de una política agraria es cuestión que le compete por entero. Igual proceder puede seguir el Gobierno cuando para ello está como lo estuvo en este caso, investido de facultades extraordinarias. No representa, pues, el citado artículo 5° exceso alguno en el ejercicio de las facultades que recibió el Gobierno. Y no hay, por lo mismo, violación, por este aspecto, ni del artículo 76-12, ni del 118-8 (no citado en la demanda), ni del 55 que establece la separación y colaboración mutua de las ramas del poder.
Respecto al cargo de violación del artículo 30 de la Carta, es improcedente. En efecto. Conforme a reiterada doctrina de la Corte en sus distintas Salas, se desconoce un derecho adquirido cuando la nueva ley niega o desconoce el que se hubiera configurado o alcanzado plenamente bajo el imperio de una norma anterior. Para el caso en estudio, la tesis se sostendría afirmando que el artículo discutido restó validez a las adjudicaciones de baldíos verificadas vellidamente con anterioridad o, su vigencia a personas que no frieran colombianos de nacimiento. Y ello no es así. No solo porque todo el estatuto comenzó a regir a partir de su publicación, verificada el 18 de julio de 1940, siguiendo así un principio general sobre aplicación de las leyes, sino porque el propio texto del artículo 5º expresa que su aplicación será para el futuro cuando dice textualmente: los terrenos baldíos podrán en adelante, ser adjudicados", con lo cual no se comprenden las adjudicaciones válidas hechas con anterioridad. Lo que sí no puede afirmarse es que alguien hubiera adquirido un derecho de adjudicación o de disposición de aquellos bienes sin límite en el tiempo, por 1a. sola razón de que las leyes anteriores al Decreto 1415 de 1940 no hubieran establecido limitaciones o restricciones al respecto, o ellas fueran distintas, y que, por lo mismo, al establecerlas, se hubiera quebrantado tal supuesto derecho. No. Dicho estado legal ofrecía apenas una provocación o simple expectativa sujeta a los preceptos respectivos, y por lo mismo, modificable o alterable en todos sus aspectos por el Congreso o por el Gobierno investido de facultades extraordinarias. Si del nuevo precepto han resultado las restricciones y condiciones anotadas, ningún derecho resulta desconocido y quienes, a partir del decreto aspiren a obtener una adjudicación, deberán sujetarse, obviamente, a tales prescripciones. Esta doctrina se apoya en el principio consagrado por el artículo 28 de la Ley 153 de 1887, declarado exequible por la Corte en sentencia del 18 de junio de 1945. (G. J. T. L1X, pág. 81).
Pero este cargo va engarzado a otros dos, a saber, los de violación de los artículos 37 y 50 de la Carta, en cuanto el artículo 5º cuestionado estableció una limitación para los extranjeros y colombianos por adopción de un derecho fundamental que es el de propiedad. El señor Procurador, con sobriedad y certeza, los rebate señalando el alcance y sentido de los textos constitucionales.
En efecto. Como principio general la libertad de enajenación de bienes establecida en la primera de las normas citadas, tiene en el estatuto constitucional (art. 11) una limitación fundada en razones de seguridad nacional, cuando en la segunda parte del texto preceptúa que "la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros". Cuando el artículo demandado, en su primera parte, solo permite al Gobierno adjudicar baldíos ubicados en las costas nacionales y en las regiones limítrofes con las naciones vecinas a colombianos por nacimiento, una condición, que al igual que cualquiera otra, pudiera legítimamente establecer por tratarse de bienes nacionales. Y cuando por el parágrafo prohíbe traspasar a extranjeros los baldíos que hubiesen sido adquiridos por nacionales, ha establecido una simple limitación al derecho de propiedad en este aspecto preciso, autorizada por el artículo 11 precitado, pero manteniéndolo sin ella en el resto del territorio nacional. Esta limitación no comporta violación alguna de la garantía, sino, por el contrario, una aplicación correcta de la misma en cuanto se de a los textos indicados que razonablemente establecen una primacía de la seguridad nacional sobre una garantía de carácter particular. Y en cuanto al artículo 50 se refiere, el cargo es inocuo pues él hace relación a la competencia de las leyes para determinar lo relativo al estado civil de las personas, y es obvio que entre la noción de dicho estado civil y la del derecho de propiedad hay una diferencia fundamental que impide toda. Confusión. El artículo del decreto que se estudia toca, en el punto ya visto, un aspecto del derecho de propiedad, a saber el de la libertad de disposición, pero no establece regla alguna sobre el estado civil de manera que en forma directa o indirecta incida sobre el tema en estudio.
Tampoco resulta quebrantado el artículo 8º de la Carta que considera como nacionales colombianos, a los que lo son por adopción y que allí mismo señala, a saber: Los extranjeros que soliciten y obtengan carta de naturalización; y los hispanoamericanos y brasileños por nacimiento que, con autorización del Gobierno, pidan ser inscritos como colombianos ante la municipalidad del lugar donde se establecieron. Y no lo es porque, en primer lugar, el artículo 5º del Decreto 1415 no desconoce ni entorpece en modo alguno la calificación constitucional. Y porque, en segundo lugar, la restricción que de él resulta para la libertad de disposición de la propiedad inmueble en las condiciones ya vistas, es lícita y fundada.
Por lo demás, el texto cuya legitimidad se discute se halla arreglado a los restantes preceptos de la Constitución.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 5º del Decreto extraordinario número 1415 de 1940.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno y archívese el expediente.
Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Sam-per, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Bailen, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luís Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Angel Antonio Cardoso González, Secretario General.