Norma demandada: Demanda de inconstitucionalida en contra del artículo 8° de la Ley 46 de 1971
IMPUESTO A LAS VENTAS
Cuando la totalidad o parte de una renta nacional es cedida a los departamentos o municipios por medio de una ley, ello no implica que el Congreso pierda su facultad impositiva para modificar o suprimir el monto de la participación, respetando, claro está los recaudos ya producidos, que son de propiedad de tales entidades.- Lo que garantiza el artículo 183 de la Constitución Nacional es la propiedad exclusiva de los bienes y rentas de aquellas entidades territoriales, sin que para el futuro adquieran tal carácter las rentas nacionales por el solo hecho de la cesión.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, D. E., febrero 26 de 1973.
(Magistrado ponente: doctor: Guillermo González Charry).
Aprobada según Acta número 6 de febrero 22 de 1973.
El ciudadano Gabriel Melo Guevara, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha solicitado que se declare inexequible el artículo 8° de la Ley 46 de 1971, cuyo texto dice:
"Artículo 8° A partir de 1973, la participación del impuesto sobre las ventas de que trata la Ley 33 de 1968, será distribuida por los departamentos en su totalidad entre los municipios, proporcionalmente al número de habitantes de cada uno de éstos, de acuerdo con el último censo de población elaborado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), dentro de los treinta días siguientes al recibo total o parcial de la participación.
"Parágrafo. Derógase la limitación establecida en el artículo 2°, parágrafo 3° de la Ley 33 de 1968, para la participación de las capitales de departamento en el impuesto sobre las ventas".
Como disposiciones constitucionales violadas ha señalado los artículos 182 y 183 de la Carta que son de este tenor:
"Artículo 182. Los departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución, y ejercerán sobre los municipios la tutela administrativa necesaria para planificar y coordinar el desarrollo regional y local y la prestación de servicios, en los términos que las leyes señalen.
"Salvo lo dispuesto por la Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno, determinará los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales, teniendo en cuenta la naturaleza, importancia y costos de los mismos, y señalará el porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los departamentos, las intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y de sus respectivos municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan.
"El treinta por ciento de esta asignación se distribuirá por partes iguales entre los departamentos, intendencias y comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, y el resto proporcionalmente a su población (artículo 53 del Acto Legislativo número 1 de 1968).
"Artículo 183. Los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva; gozan de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrán ser ocupados sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. El Gobierno Nacional no podrá conceder exenciones respecto de derechos o impuestos de tales entidades. (Artículo 54 del acto legislativo número 1 de 1968) ".
Las razones que aduce en apoyo de su tesis consisten en que conforme a los artículos 1°, 2° y 3° de la Ley 33 de 1968, a partir del 1° de enero de 1969 se cedió a los departamentos, al Distrito Especial de Bogotá y a los municipios con carácter de propiedad exclusiva, una porción del impuesto nacional de las ventas, así: en 1969 un 10% del producto anual; en 1970 un 10% más, o sea el 20%; y de 1971 en adelante un 30%. Que el valor total de esta participación se ordenó distribuir así: el 70% entre los departamentos y el Distrito Especial de Bogotá, en proporción a sus habitantes de acuerdo con el último censo de población elaborado por el Departamento Nacional de Estadística, y el 30% restante entre las mismas entidades por partes iguales. Que los departamentos, a su vez,' quedaron obligados a distribuir entre los municipios de su jurisdicción, el 50% de la participación que se les asignó, en proporción al número de habitantes, reparto en el cual no podía corresponderle a la capital de un departamento con más de 100.000 habitantes, más del 10% de la participación municipal, salvo el caso de que su población excediere del 55% del total de la respectiva población departamental (arts. 1°, 2° y 3°).
Que de acuerdo con estas disposiciones el 50% de la porción cedida a los departamentos, quedó de su propiedad, y por lo mismo, amparada por la garantía del artículo 183 de la Carta, según el cual, los bienes y rentas de las entidades territoriales son de su propiedad exclusiva. Por lo mismo cuando el artículo 8° de la Ley 46 de 1971, objeto de la demanda, dispone que a partir de 1973 la participación del impuesto sobre las ventas de que trata la Ley 33 de 1968, será distribuida por los departamentos, en su totalidad, entre los municipios, proporcionalmente al número de habitantes de cada uno de éstos, arrebató dicha propiedad a los departamentos desconociendo la garantía constitucional de que se ha hecho mérito. Agrega la demanda que el legislador, en su soberanía, podía revocar o derogar el impuesto sobre las ventas, pero que en modo alguno podía tocar lo que ya era de propiedad exclusiva de los departamentos, mediante la cesión a que se ha hecho referencia. "Puede, -agrega- si lo desea, revocar la cesión del impuesto y ordenar que el 100% de los impuestos cedidos ingrese de nuevo al fisco nacional. Pero la Constitución no le permite ceder y no respetar la cesión",
Respecto del artículo 182 de la Carta, sostiene que dentro de las entidades entre las cuales pueden ser distribuidos los ingresos ordinarios de la cesión, y para lo cual está facultado el Congreso, por medio de ley, no están los municipios, y por lo mismo la distribución que hace el artículo de la Ley acusada viola igualmente por este aspecto el estatuto fundamental.
El señor Procurador General de la Nación, al rendir concepto, manifiesta que, en cuanto al cargo de violación del artículo 182 de la Carta es improcedente por cuanto la ley cuyas disposiciones se demanda, nada tienen que ver con dicha norma, que se refiere específicamente a la distribución entre entidades territoriales de una parte de las rentas nacionales, y más precisamente, al denominado "situado fiscal". Y respecto del artículo 183 se expresa así:
"Ya en ocasiones anteriores este Despacho ha examinado la cuestión, estudiando entre otros puntos lo referente al poder de imposición, su ejercicio en Estados políticamente unitarios y centralizados, la participación subordinada que en ese atributo poseen las entidades territoriales, sólo como efecto de la descentralización administrativa; y ha acogido la conclusión de que así como el legislador puede establecer un impuesto nacional y cederlo total o parcialmente a aquellas entidades, está facultado asimismo para reglamentar su inversión, para disminuir lo que cede y aun para revocar o suprimir la cesión, sin que a ello sea obstáculo lo preceptuado por la Carta en el artículo 183, porque el constituyente no ha pretendido hacer inmodificables para el futuro las previsiones legales que en cierto momento estimaron útil o conveniente que la Nación se desprendiera en todo o en parte de un impuesto: lo que ese canon protege son simplemente los productos del tributo ya ingresados o al menos causados en favor de los cesionarios de conformidad con la legislación vigente, porque sobre tales bienes sí han adquirido ya éstos una "propiedad exclusiva", garantizada constitucionalmente en forma análoga a la de los particulares.
"Nada justificaría que si ante determinadas circunstancias el legislador encontró aconsejable transferir a las entidades territoriales el recaudo o la inversión de un impuesto nacional, quedara atado para siempre en esa situación, aunque luego variaran las condiciones tenidas inicialmente en cuenta, y no pudiera volver a ejercer su potestad legislativa para modificar sus propias reglas de derecho en la forma que considerara más acorde con los nuevos intereses, necesidades y conveniencias generales".
Consideraciones:
Primera.
Al interpretar los artículos 43, 76-13-14 y 210 parte primera de la Constitución, la Corte en sentencia de 21 de mayo de 1971, declaró que la facultad impositiva, expresión por excelencia de la soberanía, reside esencialmente en el Congreso, y que la facultad de establecer tributos que se reconoce a las Asambleas y a los Concejos, está eminentemente condicionada a lo que sobre la materia dispongan la Constitución y las leyes. Admitió igualmente, y continúa haciéndolo, que el Congreso puede, cuando lo estime conveniente, decretar impuestos y asignarlos o cederlos en todo o en parte a las entidades territoriales como departamentos y municipios, caso en el cual puede establecer las restricciones, condiciones, limitaciones y finalidades con las cuales deba disfrutarse o realizarse la cesión. Caso distinto es el que se relaciona con las rentas y bienes de propiedad exclusiva de los departamentos, en el cual son sus órganos representativos, las Asambleas y los Concejos, los únicos constitucionalmente autorizados para darles destinación y distribuirlos en la forma que estimen conveniente para el servicio que les está encomendado, según las voces y alcance del artículo 183.
Segunda.
El impuesto a las ventas, creado por el Decreto extraordinario 3288 de 1963, es de carácter nacional y fue establecido por el Congreso en ejercicio de sus prerrogativas ordinarias. La Ley 33 de 1968, que dividió su producido en dos porciones, una del 70% con destino a la Nación, y otra hasta del 30% con destino a departamentos y municipios, tuvo por finalidad y propósito, como lo dice su encabezamiento, fortalecer los fiscos seccionales y municipales, lo que vale tanto como decir que desde su origen condicionó la cesión de parte del tributo a la finalidad indicada, fuera de los requisitos y cuotas que estableció para llevarla a cabo. Existe una distinción, clarificada por la Corte en sentencia de 4 de diciembre de 1925 (G. J. Tomo XXXII, pág. 125), entre rentas nacionales y rentas departamentales, que la demanda no tiene en cuenta; las primeras son aquellas que decreta el Congreso con arreglo al artículo 76-13 de la Carta, y las segundas son las que establecen las Asambleas Departamentales, con sujeción a la Constitución y a la ley, en asuntos de su estricta competencia, las cuales pertenecen en propiedad al departamento respectivo y, "en consecuencia pueden disponer de ellas como a bien tengan para cubrir los gastos de la administración y fomentar las obras y las empresas que la Constitución les ha encomendado", Cuando parte de una renta nacional, o toda ella es cedida a las entidades territoriales, su producto adquiere el carácter de bien departamental o municipal, según el caso, pero no de renta departamental o municipal, y en este sentido dicho bien goza, de la protección establecida en el artículo 183 de la Carta.
Tercera.
Pero es indudable, de otro lado, que la circunstancia de que el legislador ceda en todo o en parte a las entidades territoriales el producto de una contribución nacional, no implica que el Congreso pierda el poder impositivo que le atribuye la Constitución, y que concretamente se reflejaren los ordinales 1°, 13 y 14 del artículo 76. Si así no fuera quería decir que cuantas veces se decretara una participación territorial en una contribución nacional, el Congreso jamás podría volver a ocuparse de dicha materia para no violar el artículo 183. En la cuestión que se estudia, el alcance de este precepto no es otro que el de que mientras la ley en cuestión esté vigente, la suma resultante de porción cedida y causada, en cuanto bien departamental, goza de las mismas garantías que la propiedad y rentas de los particulares y no podrá ser ocupada sino en los mismos términos en que lo sea la propiedad privada. Y si la ley que decretó la cesión o participación con el propósito de fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, estableció desde ton principio proporciones, condiciones y limitaciones para ello, como en el caso que se estudia, es obvio que implícitamente se reservó el derecho de modificarlas cuando a su juicio lo considerara conveniente para cumplir mejor la finalidad anotada. Si, como la misma demanda lo admite, la ley puede revocar íntegramente la cesión que a departamentos, municipios y Distrito Especial de Bogotá hizo del impuesto de ventas, a fortiori puede modificar la proporción en que la hizo, no sólo porque quien tiene competencia para lo más, la tiene para lo menos, sino porque la garantía del artículo 183 de la Carta no resulta desconocida por cuanto los impuestos que ya se produjeron y la proporción en que se causaron no son desconocidos ni se dispone de ellos.
De esta suerte el artículo 8° de la Ley 46 de 1971, resulta exequible frente al 183 de la Constitución.
Cuarta.
En cuanto a la presunta violación del artículo 182 de la Carta, la norma cuya legitimidad se discute no afecta el inciso primero puesto que en nada toca con la independencia de los departamentos para administrar, dentro de los términos constitucionales, los asuntos seccionales, ni la tutela que tienen sobre los municipios para planificar y coordinar su desarrollo. Y tampoco viola los incisos 2° y 3°. Porque ellos se refieren (el 2°) a la determinación que haga la ley de los servicios a cargo de la Nación y de las entidades territoriales teniendo en cuenta su naturaleza y costos, y al señalamiento del porcentaje de los ingresos ordinarios de la Nación que deba ser distribuido entre los departamentos, las intendencias, las comisarías y el Distrito Especial de Bogotá, para la atención de sus servicios y los de sus respectivos municipios, conforme a los planes y programas que se establezcan. Y el 3° a la proporción en que debe distribuirse aquel porcentaje de ingresos nacionales, precisamente para la atención de los servicios departamentales y municipales. Se trata de una modalidad de la planificación del desarrollo seccional, prevista por el artículo 53 del Acto Legislativo número 1 de 1968, que vino a adicionar el primitivo artículo 182 de la Carta, que solo guardaría una relación con el 183 ibídem, en cuanto la asignación de parte de los ingresos ordinarios nacionales incorporados en los respectivos planes de desarrollo departamental y municipal pudieran estimarse como bienes propios de dichas entidades para efectos de la garantía que consagra el último precepto citado. La cesión parcial, condicionada y limitada al impuesto a las ventas, que estableció primeramente la Ley 33 de 1968 y que modificó luego la Ley 46 de 1971 en el artículo objeto de esta acción, no se relaciona con dichos planes, ni se ha demostrado que éstos existan, y por lo mismo el cargo de violación al artículo 182 carece de fundamento.
No se observa que la norma demandada quebrante ningún otro precepto de la Carta.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara exequible el artículo 8° de la Ley 46 de 1971.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional e insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Guillermo González Charry, Mario Alario D' Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García B., Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, .José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago y José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.