Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 8 del decreto 523 de 1971
COMPETENCIA DE LA CORTE
El artículo 214 de la Constitución no incluye entre las atribuciones de la Corte decidir sobre la exequibilidad de los decretos dictados por el Ejecutivo en uso de las facultades de que trata el numeral 21 del artículo 120 de la misma.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
Bogotá, D. E., 28 de julio de 1972.
(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).
El ciudadano Tarsicio Roldan Palacio pide que se declare- inexequible el artículo 8º del Decreto 523 del 27 de marzo de 1971, en cuanto derogó el Decreto N9 2145 del 13 de diciembre de. 1969, cuyo artículo 6º hizo extensivas a los empleados de la Procuraduría General las primas ascensional, de capacitación y antigüedad, establecidas por los artículos 3º y 4º del Decreto Nº 903 del 31 de mayo de 1969.
Temor del acto acusado
"DECRETO NUMERO 523 DE 1971
"(marzo 27)
"por el cual se establece la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación y se dictan otras disposiciones.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el numeral 21 del artículo 120 de la Constitución Nacional y de las extraordinarias de que fue investido por la Ley 16 de 1968, y oído el concepto de la Comisión Asesora creada por el artículo 21 de la citada ley,
"Decreta:
"Artículo 8° Este Decreto rige desde su promulgación, deroga los Decretos 1190, 2048 y 2145 de 1969 y el inciso segundo del artículo 3º del Decreto 250 de 1970 y subroga el Decreto 236 de 1971".
Textos complementarios
Como la demanda-de inexequibilidad se endereza contra el artículo 8º copiado, en cuanto deroga el Decreto 2145 de 1969, cuyo artículo 6º declaraba aplicable a los empleados de la Procuraduría General los artículos 3º y 4º del Decreto 903 de 1969, el demandante transcribe también en su libelo las disposiciones que acaban de mencionarse, y dicen así:
"DECRETO NUMERO 2145 DE 1969
"(diciembre 13)
"por el cual se fijan asignaciones y primas a empleados de la Procuraduría General de la Nación y se crean unos cargos.
"El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó la Ley 16 de 1968, y oído el concepto de la Comisión Asesora prevenida en el artículo 21 de dicha Ley,
"Decreta:
"Artículo 69 Son aplicables a los empleados de la Procuraduría General las normas sobre seguridad social y retiro forzoso contenidas en el Decreto 902 de 1969; y los artículos 39 y 49 del Decreto 903 de 1969".
"DECRETO NUMERO 903 DE 1969
"(mayo 31)
"por el cual se fijan asignaciones y primas a funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público.
"El Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le otorgó el artículo 20 de la Ley 16 de 1968, y atendido el concepto de la Comisión Asesora, establecida por el artículo 21 de la misma Ley,
"Decreta:
"Artículo 3° Para estimular el ingreso al servicio y la permanencia, y la superación en él, de Magistrados de Tribunal, Fiscales y Jueces, y proveer a una más juiciosa selección de los mismos, establécense, a partir del lº de enero de 1970, las siguientes primas:
"a) Una prima ascensional que podrá llegar hasta el cinco por ciento de. la asignación mensual, graduada y discernida por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, a favor de los Magistrados y Fiscales de Tribunal, que reúnan los requisitos constitucionales para el ejercicio de la Magistratura de la Corte Suprema de Justicia, y a favor de los Fiscales de Juzgado Superior, Jueces Superiores, de Menores y de Circuito que reúnan los requisitos constitucionales para ser Magistrados de Tribunal Superior, evaluados en ambos casos a la época de la posesión del cargo;
"b) Una prima de capacitación, que puede ascender hasta el diez por ciento de la respectiva asignación mensual, también calificada y discernida por el Consejo Superior de la Administración de Justicia, en favor de quienes siendo Magistrados de Tribunal, Fiscales o Jueces Superiores, de Menores o de Circuito, fueren acreedores a ella, a juicio de tal Consejo, en razón de estudios de post-grado, obra de investigación científica publicada o ejercicio de la docencia universitaria, todo en materias relacionadas con su cargo y especialidad.
"Las dos primas son compatibles entre sí, y se disfrutarán a partir de la fecha en que el Consejo Superior de la Administración de Justicia las otorgue individualmente.
"Para el discernimiento de la prima de capacitación se tendrán en cuenta, tanto los requisitos reunidos con anterioridad al comienzo del ejercicio del respectivo cargo, como aquéllos que se reúnan durante el ejercicio del mismo.
"La cuantía y la continuidad de estas primas podrán ser afectadas total o parcialmente, por sanción disciplinaria.
"El Gobierno Nacional reglamentará la presente disposición.
"Artículo 4° Créase una prima de antigüedad para todos los empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, excepción hecha de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado, Procurador General de la Nación y Fiscales del Consejo de Estado, por valor de un dos por ciento de la asignación mensual básica por cada año continuo de servicios, en propiedad, que completen en sus respectivos cargos, a partir del día lº de enero de 1970.
"El cómputo del tiempo se interrumpe por discontinuidad en el servicio y por pasar a un cargo de superior remuneración, casos en los cuales la antigüedad comenzará a contarse, con prescindencia del lapso anterior, a partir de la toma de posesión del nuevo empleo".
Para completar el conjunto de textos relacionados con el caso en estudio, conviene recordar que por medio del artículo l° del Decreto 523 de 1971, se señalaron sumas fijas, a título de sueldos mensuales del personal de la Procuraduría General de la Nación. El encabezamiento de esa disposición es el siguiente:
"Artículo l° Para el cumplimiento de sus funciones, la Procuraduría General tendrá el siguiente personal con las asignaciones que a continuación se indican".
(Sigue la lista de los cargos, con indicación de los sueldos mensuales).
El actor anota que no incluye en su demanda el artículo 7º del Decreto 235 de 1971, el cual, según el texto de su promulgación (Diario Oficial número 33261 de 8 de marzo de 1971), aparece derogando el artículo 3º del Decreto 903 de 1969 arriba citado y ya transcrito, porque, conforme a copia certificada por el Ministerio de Justicia, el artículo 7º del referido Decreto 235
no invalida el precepto 3º del Decreto 903 sino el 29 del mismo ordenamiento. De acuerdo con esta rectificación, en el Diario Oficial número 36609 del martes 6 de junio de 1972, se reproduce el artículo 7º del Decreto 235, ya corregido, así:
"Artículo 7° Deróganse los artículos lº y 2º del Decreto-ley 903 de 1969; los artículos 13 y 14 del Decreto-ley 250 de 1970 y demás disposiciones que le sean contrarias".
En consecuencia, el artículo 3º del Decreto 903 de 69 no ha sido derogado.
Observación
El actor ha dado cumplimiento al artículo 16 del Decreto 432 de 1969, a cuyo tenor las demandas de inexequibilidad deben contener, en primer término, "la transcripción literal de la disposición o disposiciones acusadas como inconstitucionales", mandato que, en sentir de la Corte, obliga a los demandantes a transcribir no solo las disposiciones específicamente acusadas sino también las que éstas citen o a las cuales re-, mitán. La omisión de la copia literal de cualquiera de dichos textos vicia de ineptitud la demanda respectiva. En el negocio materia de este fallo no se cae en el yerro que se apunta, y, al contrario, el libelo se ciñe a todas las exigencias formales del artículo 16.
Infracciones alegadas
El demandante y el Procurador señalan como infringidos por las disposiciones acusadas los artículos 17, 32 y 122 de la Carta y sus concordantes 16 y 20.
Consideraciones
1. El Decreto 523 de 1971, en su artículo primero, enumera el personal de la Procuraduría General de la Nación e indica, en pesos, el monto de las asignaciones mensuales correspondientes a cada funcionario o empleado. El artículo 8º del mismo Decreto 523, en la parte acusada, deroga el Decreto 2145 de 1969, cuyo artículo 6º declaraba "aplicables a los empleados de la Procuraduría General los artículos 3º y 4º del Decreto 903 de 1969". El artículo 3º del Decreto 903 establece, a favor de Magistrados de Tribunal, Fiscales y Jueces, una "prima ascensional" y una "prima de capacitación" consistentes en porcentajes sobre las asignaciones de cada mes, siempre que sus beneficiarios llenen determinados requisitos. El artículo 4º crea una prima de antigüedad "para todos los empleados y funcionarios de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público, excepción hecha de Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejeros de Estado, Procurador General de la Nación y Fiscales del Consejo de Estado, por valor de un 2 % de la asignación mensual básica por cada año continuo de servicios, en propiedad, que completen en sus respectivos cargos, a partir del día lº de enero de 1970".
En resumen, antes de la vigencia del Decreto 523, parcialmente acusado, y por aplicación de los artículos 69 del Decreto 2145 de 69, en relación con los artículos 3º y 4º del Decreto 903, también de 69, algunos empleados de la Procuraduría General, previo cumplimiento de ciertas condiciones, podían cobrar un aumento calculado sobre sus asignaciones, en razón de las primas referidas. Dicho de otro modo: antes del artículo 8º del Decreto 523, empleados de la Procuraduría General tenían derecho a percibir, como retribución de sus servicios, una cantidad fija más unas primas adicionales, como partes integrantes del sueldo mensual, en caso de satisfacer ciertos requisitos. Las primas eran eventual complemento, es decir, parte integrante, si se obtenían, de una remuneración total.
El Decreto 523, en cambio, señala a dichos empleados asignaciones mensuales, en cantidades de dinero determinadas; pero sin posibilidad de recibir las primas eventuales antes aludidas, ya que el artículo 8º acusado las suprime. Este mandato, al abolir las primas, forma cuerpo con el artículo primero del mismo Decreto 523, el cual señala sueldos fijos. Tales asignaciones quedan siendo las únicas atribuidas a los empleados de la Procuraduría General.
De esta manera se fijan unos emolumentos, variando el sistema que antes regía.
2. Ahora bien, asignar emolumentos a empleados del Ministerio Público (con primas adicionales o sin ellas), es facultad atribuida al Ejecutivo, por mandato del numeral 21 del artículo 120 de la Carta, cuyo tenor exige además que tal señalamiento se haga "con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo 76", conforme al cual a éstas atañe "fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos".
De conformidad con el reparto de atribuciones consagrado en los -artículos 76-9 y 120-21 de la Constitución, el legislador debe determinar la estructura de la administración y las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos, en términos ' genéricos, salvo excepción, y al (Gobierno compete señalar emolumentos, con sujeción a ese cuadro, también con fuerza legal. Debe existir concordancia entre las leyes sobre estructura de la administración pública y los decretos que fijen las asignaciones. La corrección de tales decretos dependerá en mucho de su ajuste con los artículos 76 y 120 de la Carta, por un lado; y por otra parte, de su coherencia con la ley cuadro que contempla el numeral 9º del mismo artículo 76.
3. En lo tocante al examen de constitucionalidad que requiere el libelo en estudio, es de relevar, como ya se vio, que el Decreto 523, en la parte acusada, fue dictado en ejercicio de las facultades especiales que al Presidente de la República confiere el numeral 21 del artículo 120 de la Carta; texto que, por lo demás, dicho acto invoca expresamente.
4. Vista la naturaleza del artículo 8º acusado; y considerando que el artículo 214 de la Constitución no incluye entre las atribuciones de la Corte decidir sobre la exequibilidad de los decretos dictados por el Ejecutivo en uso de las facultades de que trata el numeral 21 del artículo 120 de la Carta, se impone concluir que esta Corporación carece de competencia para decidir la acción propuesta por el actor Roldán Palacio. Así se resolverá.
Resolución
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Resuelve:
No es el caso de proferir decisión de fondo en este negocio, por carecer la Corte de competencia para ello.
Juan Benavides Patrón, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, con salvamento de voto; Humberto Barrera Domínguez, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José-Gabriel de la Vega, Ernesto Cediel Angel, José María Esguerra Samper, Miguel Ángel García, Jorge Gaviria Salazar, Luis Carlos Zambrano, Conjuez; Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., con salvamento de voto; Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Luis Carlos Pérez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.
SALVAMENTO DE VOTO
Me aparto de la última razón de las consideraciones de la sentencia que antecede, en cuanto que respecto de la invocación que hace el Decreto acusado de las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la Ley 16 de 1968, se limita a decir: "Pero tal invocación concierne a otras disposiciones que, por extrañas a la demanda, son ajenas a este negocio", porque considero que la causa de que las facultades de dicha ley no incidan en el punto a estudio no es la transcrita, sino la de que el numeral 21 del artículo 120 de la Carta, al conceder al Presidente poder constitucional para asignar los emolumentos de "los subalternos del Ministerio Público", lo faculta obviamente para modificar leyes anteriores que hubieren determinado tales emolumentos, ya que no es aceptable una facultad constitucional sin el medio de ejecutarla.
Fecha ut supra.
José Enrique Arboleda Valencia.
SALVAMENTO DE VOTO
La Corte venía afirmando su competencia para conocer de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuando en ellos se invocaban facultades extraordinarias otorgadas por una ley. En este fallo se separa de ese criterio y hace una especie de disección o parcelación de las normas contenidas en el Decreto acusado para indagar cuáles fueron expedidas en virtud de la ley de autorizaciones y cuáles en ejercicio de las facultades que al Ejecutivo confiere el ordinal 21 del artículo 120 de la Constitución, que también fue invocada. La anterior era una jurisprudencia acertada que ha sido modificada, a mi juicio, sin dar razones suficientes para ello.
Esa disección a que me refiero, además de complicada conduce a la posibilidad de que la Corte se declare competente para conocer de una parte del articulado e incompetente para examinar otra, lo que parece contrario a la técnica y podría llevar a conclusiones erradas o dudosas sobre cuál, en definitiva, fue la facultad ejercida por el Gobierno para expedir las normas del Decreto acusado.
Por las razones anteriores no comparto la decisión de la mayoría de la Corte al declarar que carece de competencia para conocer de la demanda de inexequibilidad del Decreto 523 de 1971, que fue dictado en ejercicio de las facultades que le confiere al Presidente de la República el numeral 21 del artículo 120 de la Constitución Nacional y "de las extraordinarias de que fue investido por la Ley 16 de 1968".
.José Eduardo Gnecco C.