300Corte SupremaCorte Suprema30030005983Guillermo González Charry197110/09/1971Guillermo González Charry_1971_10/09/197130005983CONCORDATO Incompetencia de la Corte para conocer de una acción de inexequibilidad contra la Ley 35 de 1888, por medio de la cual el Congreso dio aprobación al Concordato celebrado entre la Santa Sede y el Gobierno Nacional el 31 de diciembre de 1887. - Naturaleza .de la ley que aprueba un tratado o convenio internacional. - Procedimiento constitucional y legal paira la celebración de los mismos; su carácter de acto complejo. - La ley demandada es un elemento fundamental del mismo Concordato. La Corte reafirma lo dicho en su fallo de 26 de julio último ("Pacto Andino") respecto a la competencia otorgada por el artículo 212 de la Constitución Nacional, en cuanto solo se refiere a actos de derecho público interno. CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SALA PLENA Bogotá, D. E., septiembre 10 de 1971. (Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry). 1971
Alfonso Isaza MorenoDemanda de inexequibilidad contra los artículos 12, 13, 14, 17, 18, 19, 31 y 32 de la ley 35 de 1888Identificadores30030005984true78145Versión original30005984Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inexequibilidad contra los artículos 12, 13, 14, 17, 18, 19, 31 y 32 de la ley 35 de 1888


CONCORDATO

Incompetencia de la Corte para conocer de una acción de inexequibilidad contra la Ley 35 de 1888, por medio de la cual el Congreso dio aprobación al Concordato celebrado entre la Santa Sede y el Gobierno Nacional el 31 de diciembre de 1887. - Naturaleza .de la ley que aprueba un tratado o convenio internacional. - Procedimiento constitucional y legal paira la celebración de los mismos; su carácter de acto complejo. - La ley demandada es un elemento fundamental del mismo Concordato. La Corte reafirma lo dicho en su fallo de 26 de julio último ("Pacto Andino") respecto a la competencia otorgada por el artículo 212 de la Constitución Nacional, en cuanto solo se refiere a actos de derecho público interno.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA

SALA PLENA

Bogotá, D. E., septiembre 10 de 1971.

(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).

El ciudadano Alfonso Isaza Moreno, en ejercicio de la acción pública, ha venido a solicitar una declaratoria de inexequibilidad sobre los artículos 12, 13, 14, 17, 18, 19, 31 y 32 de la Ley 35 de 1888, por medio de la cual el Congreso dio aprobación al tratado o concordato celebrado entre la Santa Sede y el Gobierno Nacional el 31 de diciembre de 1887.

Los textos bajo discusión dicen así:

"Artículo 12. En las universidades y en los colegios, en las escuelas y en los demás centros de enseñanza, la educación e instrucción pública se organizará y dirigirá en conformidad con los dogmas y la moral de la Religión Católica. La enseñanza religiosa será obligatoria en tales centros, y se observarán en ellos las prácticas piadosas de la Religión Católica.

"Artículo 13. Por consiguiente, en dichos centros de enseñanza los respectivos Ordinarios diocesanos, ya por sí, ya por medio de delegados especiales, ejercerán el derecho, en lo que se refiere a la religión y a la moral, de inspección y de revisión de textos. El Arzobispo de Bogotá designará los libros que han de servir de texto para la religión y la moral en las universidades; y con el fin de asegurar la uniformidad de la enseñanza en las materias indicadas, este Prelado, de acuerdo con los otros Ordinarios diocesanos, elegirá los textos para los demás planteles de enseñanza oficial. El Gobierno impedirá que en el desempeño de asignaturas literarias, científicas y, en general, en todos los ramos de instrucción, se propaguen ideas contrarias al dogma católico y al respeto y veneración debidos a la Iglesia.

"Artículo 14. En el caso de que la enseñanza de la religión y la moral, a pesar de las órdenes y prevenciones del Gobierno, no sea conforme a la doctrina católica, el respectivo Ordinario diocesano podrá retirar a los profesores o maestros la facultad de enseñar tales materias.

"Artículo 17. El matrimonio que deberán celebrar todos los que profesan la Religión Católica producirá efectos civiles respecto a las personas y bienes de los cónyuges y sus descendientes sólo cuando se celebre de conformidad con las disposiciones del Concilio de Trento. El acto de la celebración será presenciado por el funcionario que la ley determine con el solo objeto de verificar la inscripción del matrimonio en el registro civil, a no ser que se trate de matrimonio un artículo mortis, caso en el cual podrá prescindirse de esta formalidad si no fuere fácil llenarla y reemplazarla por pruebas supletorias. Es de cargo de los contrayentes practicar las diligencias relativas a la intervención del funcionario civil para el registro, limitándose la acción del párroco a hacerles oportunamente presente la obligación que la ley .civil les impone.

"Artículo 18. Respecto de matrimonios celebrados en cualquier tiempo de conformidad con las disposiciones del Concilio de Trento y que deban surtir efectos civiles, se admiten de preferencia como pruebas supletorias las de origen eclesiástico.

"Artículo 19. Serán de la exclusiva competencia de la autoridad eclesiástica las causas matrimoniales que afecten el vínculo del matrimonio y la cohabitación de los cónyuges, así como las que se refieren a la validez de los esponsales. Los efectos civiles del matrimonio se regirán por el Poder Civil.

"Artículo 31. Los convenios que se celebren entre la Santa Sede y el Gobierno de Colombia para el fomento de las misiones católicas en las tribus bárbaras, no requieren ulterior aprobación del Congreso.

"Artículo 32. Por el presente acuerdo quedan derogadas y abrogadas todas las leyes, órdenes y decretos que en cualquier modo y tiempo se hubieren promulgado en la parte que contradijeren o se opusieren a este Convenio, cuya fuerza en lo porvenir será firme como de ley del Estado".

La demanda indica como violados, en su orden, los artículos 2°, 41, 53, 55, 76 ordinal 18, 120 ordinal 20 y 215 de la Carta Política. El primero, porque, se hizo obligatorio para los católicos la celebración del matrimonio conforme a las reglas establecidas por el Concilio de Trento, con olvido de que la soberanía nacional se ejerce conforme a los términos de la Constitución, principio que repugna el sometimiento de los nacionales a las reglas de derecho de un Estado extranjero como es la Santa Sede; el segundo, porque con los artículos 12, 13 y 14 se desconocen las libertades de enseñanza, conciencia y opinión consagradas, al permitir que la instrucción pública se organice bajo los dogmas de la moral católica; que los Ordinarios diocesanos puedan ejercer el derecho de señalar, inspeccionar y revisar- los textos de enseñanza de religión y moral y de retirar de los establecimientos de enseñanza á los profesores que la impartan de modo disconforme con las instrucciones dadas y a pesar de las ordeñes y prevenciones del Gobierno sobre la materia. El tercero, que comprende los mismos artículos citados, en cuanto olvidan y desconocen la libertad de conciencia; el cuarto, por cuanto los artículos 18, 19 y 31, al disponer que el matrimonio católico, su prueba y sus efectos, se rijan por el derecho canónico y los conflictos a que dé, lugar se juzguen por tribunales eclesiásticos, reconoció en materia judicial un cuarto poder, distinto al de los instituidos en Colombia, de origen extraño, para decidir cuestiones que competen a la Rama Jurisdiccional. Los restantes, porque las atribuciones constitucionales del Presidente y del Congreso en materia de tratados internacionales resultan desconocidas por el artículo 31 que permite la celebración de convenios entre las dos potestades para el fomento de las misiones católicas sin que haya lugar al ejercicio de aquellas atribuciones que son expresión de la soberanía nacional; y, finalmente, el 215 de la Carta, porque cerró la puerta a la posibilidad de que los Jueces, en las materias dichas, puedan aplicar la excepción de inconstitucionalidad que como garantía de control de la prevalencia ele la Carta Política, se establece para los ciudadanos en las controversias surgidas de sus relaciones personales y con la administración.

Dentro del proceso y antes de que el negocio quedara en estado de dictar sentencia, el ciudadano Tito Enrique Orozco Prada presentó en escrito para coadyuvar las peticiones y fundamentos de la demanda.

Al dar su concepto sobre la demanda, el Procurador General se abstuvo de entrar al fondo de la cuestión y aun de hacer consideración alguna sustancial sobre la competencia de la Corte, para limitarse a sostener que aquella es inepta por cuanto no son los artículos de la Ley 35 de 1888 los que se demandan sino los del tratado mismo con independencia de la ley. Este defecto de técnica, a su juicio, determina que la Corte no puede hacer examen de fondo sobre los aspectos primordiales del negocio. En efecto, dice, no es admisible un enfrentamiento directo de las cláusulas de un tratado con los textos de la Constitución. Siendo evidente que sin la ley aprobatoria el tratado sería un documento de efectos irrelevantes, para llegar a él es preciso, como cuestión previa indispensable, que la demanda señale de inconstitucionales los textos de la ley aprobatoria. Sin este requisito hay una ineptitud, sustantiva que impide el conocimiento dé la Corte, y así pide que .se' declare.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Se procede en primer término a examinar el pedimento del Procurador General.

El texto de la demanda, en lo pertinente, dice así:

"atentamente solicito de esa Corporación la inexequibilidad, para todos los efectos legales, de los siguientes artículos de la Ley 35 de 1888, 'que aprueba el Convenio de 31 de diciembre de 1887, celebrado en la ciudad de Roma entre el Sumo Pontífice León XIII y el Presidente de la República', Ley que fue publicada en el Diario Oficial número 7311 de 3 de marzo de 1888, en el cual puede verificarse la exactitud de la transcripción".

La ley en mención consta de dos partes: una motiva que transcribe íntegramente el texto del convenio, y una resolutiva con dos artículos: el primero que textualmente dice:"Apruébase en todas sus partes el convenio que se incorpora en la presente ley"; y el segundo, que dispone sobre las apropiaciones presupuéstales que deben realizarse para cumplir en lo pertinente el convenio.

Fácil es de advertir que siendo uno el texto legal, no puede desvertebrarse conceptualmente para estimar que existe desvinculación entre sus motivaciones y sus disposiciones. Es evidente, como lo tiene admitido la Corte, que una es la naturaleza de la ley común y otra, diferente, la de la que aprueba un tratado o convenio. Pero tal evidencia no significa que la última deje de ser parte esencial del mismo, pues ella es un elemento fundamental del acto complejo que lo integra. Tan inocuo sería demandar el convenio con independencia de la ley, como demandar ésta prescindiendo de las estipulaciones de aquél, pues siempre habrá de contemplarlas ya sea expresamente como en el caso actual, ya de modo implícito al limitarse a impartirle aprobación. Solo cuando el acto complejo se rompe en su proceso normal, y sin llegar al acuerdo internacional el Congreso aparece dictando una ley integrada por normas que han debido ser las del tratado, puede darse a ésta un tratamiento jurídico diferente y juzgarla como una ley común. Mientras ello no ocurra, la ley debe ser apreciada como parte del tratado y un ataque contra la misma es de consiguiente, una impugnación del tratado. En el caso sub lite, si bien es cierto que los artículos del convenio constan en la parte motiva de la ley, lo es también que el artículo primero de ella la incorpora a su texto; y que habiendo sido señalada ésta de modo expreso como el acto demandado, debe entenderse bien formulada la demanda, pues resulta claro que la intención del actor fue valerse de ella, como acto aprobatorio, para atacar algunas de las cláusulas del convenio. No puede desecharse la intención de la demanda so pretexto de una confusión puramente formal, explicable por el modo peculiar como fue redactada la ley de aprobación. Ni tampoco olvidar que en estas acciones especiales al igual que en las comunes, es permitido interpretar la demanda, atendiendo a sus fines primordiales, mientras con ello no se sacrifiquen los principios fundamentales que estructuran la acción.

Por lo tanto, no es el caso de atender lo pedido por el señor Procurador General.

2. Es necesario ahora determinar la competencia de la Corte para el conocimiento de esta clase de negocios y a ello se procede mediante las siguientes consideraciones:

El procedimiento establecido por la Carta Política y la ley para la celebración de tratados y convenios internacionales es el siguiente:

a) El Presidente, como Jefe de las Relaciones Internacionales (Art. 120-20) procede, por medio de sus agentes, y bajo sus instrucciones, a adelantar las negociaciones respectivas;

b) Agotadas estas con la adopción de las cláusulas correspondientes, el documento contentivo de las mismas se firma por el Presidente o su representante diplomático con lo cual el contrato se entiende "celebrado" en principio (Art, 120-20 in fine);

c) Una vez celebrado, el Presidente y su Ministro de Relaciones Exteriores, deben someterlo al Congreso para su aprobación o improbación (Art. 120-20 in fine y 76-18);

d) Aprobado que sea por el Congreso, debe cumplirse por el Gobierno un trámite final, que es el canje de ratificaciones con la otra u otras partes contratantes, o el depósito de los instrumentos de ratificación. (Art. 1°, Ley 7° de 1944);

e) Verificado el canje de ratificaciones, las estipulaciones del tratado entran a regir en su plenitud.

En el caso presente, se celebró entre el Estado colombiano y la Santa Sede Apostólica representados por los Delegados respectivos, doctor Joaquín Fernando Vélez y Cardenal Presbítero Mariano Rampolla del Tíndaro, el 31 de diciembre de 1887, un convenio, denominado concordato para regular sus mutuas relaciones. Fue luego aprobado por el Congreso mediante la Ley 35 de 1888 y finalmente objeto del canje de las ratificaciones correspondientes. Desde el punto de vista formal de nuestro derecho constitucional y de los principios del derecho internacional, el tratado fue perfecto.

Mas debe observarse que tanto en el plano jurídico internacional como en el constitucional, el tratado como se anotó, es un acto jurídico complejo, integrado por una sucesión necesaria de actos intermedios sin los cuales no lograría la perfección. Tal proceso comienza con las negociaciones respectivas y concluye con el canje de ratificaciones. Dentro de él, y como elemento esencial, aparece la ley aprobatoria que viene a ser como la suprema expresión del pueblo, hecha a través de su representante natural, el Congreso, de aceptación y acatamiento de lo convenido entre el Gobierno y las demás partes contratantes. Sin esta expresión, al menos en nuestro orden jurídico, no podría concebirse la existencia del tratado ni por lo mismo hablarse de obligaciones generadas por él. Esta precisión es necesaria porque está vinculada a la decisión de la Corte sobre la materia cuestionada.

Ahora bien. Acerca de la naturaleza de dicha ley y del tratado mismo, conviene recordar lo que en sentencia de 6 de julio de 1914 dijo la Corte en las frases siguientes:

"Aun cuando la ley que aprueba un tratado público esté sometida en su formación a los requisitos ordinarios que presiden la expedición de los actos legislativos comunes, no puede revocarse a duda que, por otros aspectos, difiere sustancialmente de las leyes ordinarias. Estos son actos unilaterales, expresión de la voluntad del soberano que manda, prohíbe o permite, y que se cumplen con solo el requisito de su sanción y promulgación. Aquella es elemento de un acto jurídico complejo, es la manera como una de las altas partes contratantes manifiesta su consentimiento a las estipulaciones de un pacto sinalagmático internacional; no establece por sí sola relaciones de derecho, y su eficacia depende del consentimiento de la otra Nación contratante, si ésta por su parte ratifica las cláusulas convenidas por sus negociadores. La ley que aprueba un tratado público tiene, pues, un carácter especial. El papel del parlamento, en materia de tratados, no se asemeja al que desempeña en materia legislativa.

"A pesar de que, según se ha dicho antes, la ley viene a ser un elemento necesario del tratado, no por eso puede lógicamente confundirse el pacto con la ley que lo aprueba. Aquél contiene las estipulaciones recíprocas de las partes, los deberes que contrae cada una de ellas y los derechos que adquiere, y no surge a la vida jurídica sino cuando las, potestades supremas contratantes lo han ratificado y se han canjeado las ratificaciones. Esto, o sea, la ley, es tan solo el acto en virtud del cual uno de los Estados que negocian acepta las cláusulas convenidas cuando, según sus instituciones, se exige la intervención del Poder Legislativo en la celebración de los tratados públicos". (G. J., T. 23. Págs. 10, 11 y 12

De lo hasta ahora visto, se concluye que el propósito de la demanda no es otro que buscar un enfrentamiento de las cláusulas u obligaciones del convenio, en ella indicadas, con los textos o principios de la Constitución, con el objeto de hacer prevalecer éstos sobre aquéllas.

Estima la Corte que su tarea de control de la integridad de la Constitución no alcanza tales límites. En efecto, un tratado internacional, por su propia naturaleza, por los intereses que comporta, por la magnitud e importancia institucional de los órganos internos que intervienen en su celebración, es un instrumento de convivencia o entendimiento entre el Estado sobre las materias que le son propias, y, por lo mismo, el radio de acción de su obligatoriedad trasciende al del funcionamiento administrativo de los gobiernos encargados de ejecutar los compromisos que contiene. La opinión de los pueblos trabados en compromiso, es factor, generalmente silencioso pero siempre vigilante, sobre la celebración y operancia de él, y en numerosas ocasiones las relaciones o situaciones de carácter individual se ven afectadas por sus estipulaciones. Tal la razón para que las doctrinas constitucional e internacional juzguen acertadamente que la celebración de un tratado compromete la fe y el honor de los países contratantes. Es cierto que en dicha celebración, en cuanto a Colombia se refiere, sólo intervienen el Presidente de la República y el Congreso, y, por lo mismo, no todas las Ramas del Poder instituído. Pero ello ocurre porque para los efectos concernientes a la misma, la Constitución ha depositado en aquellas dos, no sólo la competencia para negociar, sino la plenitud de la soberanía para comprometer y obligar al país. Lo cual permite deducir que la celebración de un contrato de esta índole expresa y representa la voluntad de todo el Estado colombiano. Resulta, pues, inválido, el argumento consistente en que, por cuanto la Rama Jurisdiccional no intervino, queda en libertad para disponer sobre la validez de todo o parte del tratado.

Se ha planteado como argumento capital para sostener la competencia, que el artículo 214 de la Carta no hace excepciones y que siendo perentorio y universal el precepto de mantener la guarda de su integridad, ella no puede abandonarse bajo ninguna circunstancia. Se agrega que si tanto el Presidente como el Congreso al celebrar y aprobar un tratado, toleran compromisos o cláusulas violatorios de la Constitución, ésta se quedaría sin protección, y el país a merced de un instrumento internacional contrario a sus instituciones. Respecto del primer panto, ya la Corte, en doctrina que ahora ratifica, ha dicho que no toda presunta violación de la Carta, cae bajo su competencia. Tal, por ejemplo, cuando se invoca la transgresión de sus propios textos, por razones de forma o de principios (sentencia de 16 de abril de 1971). Ahora debe agregar que, en tratándose de convenios o tratados internacionales, si, como Se deja demostrado, ellos se entienden celebrados por el Estado colombiano y con fuerza para comprometer todas sus instituciones, resulta contrario a los principios contractuales más obvios, al sostener que una de las partes, unilateralmente, mantenga libertad para separarse de las obligaciones contraídas. Porque a ello equivaldría una declaratoria de inexequibilidad en este campo. En el momento en que la Corte declarara que un convenio internacional es inexequible en todo o en parte, su voz sería voz del Estado colombiano, es decir, la misma que se tuvo por bastante para obligar al país, y con idéntico poder, pero expresada por organismo diferente. Dicho en otras palabras, el Estado rompería unilateralmente sus compromisos válidamente contraídos. En este caso, como lo expresó la Corte en el fallo citado en primer lugar: "El Gobierno y el pueblo de la Nación se hallarían en un conflicto irresoluble; de un lado, en la obligación de cumplir las estipulaciones de un pacto internacional perfecto, en la cual estaría solemnemente empeñada la fe pública; y de otro, en el deber de acatar la decisión del más alto Cuerpo Judicial del país, que al declarar inconstitucional el tratado, implícitamente dispondría que no se obedeciese. No cabe en modo alguno suponer que semejante absurdo, que nacería de la aplicación literal del artículo 214 de la Carta, haya estado en la mente de los que expidieron ese acto constitucional". (Gaceta ya citada, págs. 10, 11 y 12).

Respecto del segundo argumento, es tan extremo que resulta inconcebible. La primera misión del Presidente y del Congreso al celebrar, el primero, y aprobar el segundo, un tratado o convenio, es tener en cuenta que el instrumento jurídico y político esencial, que sirve de base a su desempeño y que resume los intereses del pueblo colombiano, es la Carta Política. Por lo mismo no sólo es razonable, sino necesario, admitir siempre que ni el Presidente ni el Congreso dejarán de velar, en este trance, en todo momento y por todos los medios a su alcance, por-que las obligaciones que a su través va a contraer Colombia, no resulten incompatibles con su Constitución. Suponer que ambos se equivoquen en cuestión de tanta monta, o que ambos, de consuno, la quebranten, es suponer un hecho político de tanta gravedad que por sí mismo se sustrae a consideraciones puramente jurídicas.

Dícese también que una declaratoria de inexequibilidad no tendría el efecto de desconocer el tratado o romperlo, sino, entendiéndola dentro de los cauces jurídicos normales, el de producir una situación que obligaría al Gobierno a denunciarlo para arreglar los acuerdos a la Constitución. El resultado es el mismo que se viene anotando. En efecto, obligado como se halla el Gobierno por la propia Carta a obedecer las decisiones judiciales, no podría eludir la de la Corte en esta materia, lo cual equivaldría, sin llamarse a engaño, a que fuera ésta y no el Gobierno quien tomara la decisión, a nombre del país, de separarlo de los compromisos del tratado. Y no teniendo la Corte la dirección de las relaciones internacionales y hallándose obligada en cuanto parte de las instituciones nacionales por las estipulaciones del mismo, como ya se dijo, resultaría insólito que tomara semejante determinación. Ahora bien, si por otras razones el tratado resultara en contraposición con enmiendas constitucionales posteriores a los textos bajo cuyo amparo fue celebrado, es el órgano constitucionalmente idóneo para conducir las relaciones internacionales el obligado a tomar las medidas conducentes al necesario reajuste de sus cláusulas.

Esta es la única fórmula que los textos jurídicos colombianos y la doctrina internacional reconocen y aceptan como válida para celebrar un tratado internacional y desligarse de las obligaciones que comporta. El contenido moral de éstas, en cuanto significa plena garantía de respaldo de los Estados contratantes, mientras por las vías regulares no sea denunciado, repele la idea de que uno de aquellos haya podido llegar al convenio reservando, sin embargo, a uno de sus órganos internos, el poder de desconocerlo o destruirlo en cualquier momento. Si así fuera, dicha moral, las buenas relaciones de los Gobiernos contratantes y aun las de sus pueblos, estarían sometidas a la inseguridad. Así no puede ni debe ser interpretada la Constitución, que en tan delicado aspecto es un instrumento de paz.

Finalmente, debe advertirse que la doctrina anteriormente expuesta, que mantiene la tradición jurisprudencial de la Corte sobre la materia, fue reafirmada en fallo de 26 de julio de 1971 con ocasión de la acción propuesta contra el acto aprobatorio del llamado "Pacto Andino", en los siguientes concretos y precisos términos:

"La necesidad de firmeza y confianza en los actos jurídicos de los Estados con motivo de sus nexos mutuos de todo orden, inspira a esta Corporación cuando falla demandas de inexequibilidad contra actos que aprueban tratados". Agregando luego: "Debe reiterarse que la Corte es Juez de la constitucionalidad de los actos de derecho público interno que enumera el artículo 212 de la Carta Política, y no de actos internacionales, para cuyo juzgamiento, aunque contenga elementos jurídicos de índole interna, carece de jurisdicción"

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, y oído el Procurador General de La Nación,

RESUELVE;

Es incompetente para decidir la acción propuesta.

Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al señor Ministro de Relaciones Exteriores y archívese el expediente.

Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, con salvamento de voto, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, con salvamento de voto, Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry. Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Sarmiento Buitrago, con salvamento de voto, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, con salvamento de voto, José María Velasco Guerrero.

Heriberto Cay cedo Méndez, Secretario General.

SALVAMENTO DE VOTO

De los Magistrados Eustorgio Sarria, Humberto Barrera Domínguez y Miguel Angel García.

Los suscritos Magistrados, al salvar el voto en el fallo que antecede, acogemos el estudio presentado a la Sala Constitucional por el honorable Magistrado doctor Eustorgio Sarria.

CONSIDERACIONES

Primera.

1. Tratándose de leyes que aprueban convenios internacionales, como la Ley 35 de 1888, la jurisdicción que compete a la Corte por virtud de lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta, opera y se cumple de modo diferente o excepcional al de los demás actos legislativos mencionados en el citado texto. Y esto, por las siguientes razones:

a) La ley que aprueba un tratado o convenio internacional, de conformidad con la legislación colombiana, constituye la tercera etapa en la concertación y conclusión de tal tratado o convenio. Así, éste se presenta como un acto complejo. Por tanto, la ley no tiene el mismo valor y trascendencia que la ley común u ordinaria, que, desde el punto de vista material, crea norma de carácter objetivo o impersonal, reguladoras de una actividad o un servicio público.

b) Haciendo parte dicha ley del convenio, ella no puede ser derogada o modificada sin afectar ese acto; y si lo es, en el fondo se procede unilateralmente, cuando se trata de un acto, por lo menos, bilateral.

2. Entonces, lo que al respecto incumbe a la Corte, cuando, como en el caso presente, existe incompatibilidad entre las cláusulas del Concordato y la Constitución, es no hacer una escueta declaración de inexequibilidad, sino limitar el ejercicio de la jurisdicción al examen de las mismas, llevando al conocimiento del Presidente de la República las conclusiones pertinentes, para que este funcionario, en armonía con lo previsto en el ordinal del artículo 120 de la Carta, tome la iniciativa o las medidas del caso.

3. Sobre este particular, la Corte debe mantener la doctrina prohijada en la sentencia de 30 de enero de 1958, y resumida en el siguiente aparte: "Las leyes colombianas que aprueban tratados públicos, deben, como cualesquiera otras leyes, estar bien avenidas con los cánones de la Constitución"; concepto éste de un incuestionable valor, que dimana, a pesar de la brevedad del texto, de su hondo contenido jurídico.

Segunda.

1. El artículo 41 de la Constitución contiene tres ordenamientos referentes a la libertad de enseñanza:

a) Se garantiza ésta;

b) Pero el Estado tiene la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos;

c) La enseñanza primaria es gratuita en las escuelas del Estado y obligatoria en el grado que señale la ley.

2. Al exigir el artículo 12 del Concordato que "en las universidades y los colegios, en las escuelas y en los demás centros de enseñanza, la educación e instrucción pública se organizará y dirigirá en conformidad con los dogmas y la moral de la religión católica" agregando que la enseñanza religiosa "será obligatoria en tales centros y se observarán en ellos las prácticas piadosas de la religión católica ", pugna con el citado artículo 41, de una manera tan ostensible y clara que hace innecesario cualquier otro razonamiento.

3. De igual modo, cuando el artículo 13 del Concordato, entrega a los Ordinarios diocesanos "el derecho, en lo que se refiere a la religión y a la moral, de inspección y revisión de textos", está contrariando el mismo artículo 41, pues es evidente que tal proceder no se aviene con la libertad de enseñanza. Esta, ya se le mire desde el punto de vista del derecho de enseñar o de aprender, no es en realidad cosa distinta de La libertad de opinión, de creencias y de comunicar a otros lo que se sabe, se piensa o se cree.

4. Y dentro del mismo aspecto, en idéntica violación incurre el artículo 14 del Concordato al preceptuar que en el caso de que la enseñanza de la religión y la moral no sea conforme a la doctrina católica, el respectivo Ordinario diocesano podrá retirar a los profesores o maestros la facultad de enseñar tales materias".

5. Además, los artículos 13 y 14 comentados infringen el artículo 120 de la Carta, ordinal 12 que adscribe al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa, la facultad, atribución o poder de "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional".

Tercera.

1. El artículo 53 de la Constitución garantiza la libertad de conciencia, en su inciso primero, Y, en los tres restantes, agrega:

a) Nadie será molestado por razón de sus opiniones religiosas, ni compelido a profesar creencias ni a observar prácticas contrarias a su conciencia;

b) Se garantiza la libertad de todos los cultos que no sean contrarios a la moral cristiana ni a las leyes. Los actos contrarios a la moral cristiana o subversivos del orden público, que se efectúen con ocasión o pretexto del ejercicio de un culto, quedan sometidos al derecho común;

c) El Gobierno podrá celebrar con la Santa Sede convenios sujetos a la posterior aprobación del Congreso para regular, sobre bases de deferencia y mutuo respeto, las relaciones entre el Estado y la Iglesia Católica.

2. Como se deduce de la lectura y entendimiento de este texto constitucional, él integra una unidad jurídico-política cuya base esencial es la de la libertad de conciencia y de cultos; concediendo a la religión católica y a sus representantes un trato deferente y de mutuo respeto.

3. La oposición del artículo 17 del Concordato con las normas del artículo 53 de la Constitución es evidente. En un Estado que garantiza la libertad de conciencia, de las creencias y de culto, no puede exigirse a los ciudadanos que celebren el matrimonio católico, aunque profesen tal religión, ni menos que lo hagan conforme "con las disposiciones del Concilio de Trento".

Es claro, entonces, que se está obligando a esas personas a profesar creencias o a observar prácticas, que pueden ser contrarias a su conciencia.

Cuarta.

1. El artículo 55 de la Constitución define como Ramas del Poder Público la Legislativa, la Ejecutiva y la Jurisdiccional.

A la primera, o sea la Legislativa, corresponde la creación del derecho positivo normando todas las actividades o servicios públicos y sujetando el ejercicio de la actividad privada al interés público y social, del Estado, en algunos casos.

A la segunda, o sea la Ejecutiva, le compete la cumplida ejecución de las leyes, organizando y atendiendo todo lo que es propio de la función administrativa del Estado.

Y a la tercera, o sea la Jurisdiccional, en términos generales, le corresponde administrar justicia, o sea definir o decidir, con fuerza de verdad legal, las controversias entre los gobernados, o entre éstos y los gobernantes.

2. Por tanto, ningún poder u órgano de poder extraño a los mencionados puede abrogarse la facultad de regular la calidad o estado civil de las personas y el valor o procedencia de los documentos que sirvan para acreditarlos.

3. Por lo expuesto, los artículos 18 y 19 del Concordato violan el dicho artículo 55 de la Carta, ya que confieren valor jurídico, para efectos civiles, a pruebas supletorias de origen eclesiástico por una parte; y por otra, confían la decisión de los litigios matrimoniales "que afecten el vínculo del matrimonio y la cohabitación de los cónyuges, así como las que se refieren a la validez de los esponsales", a la autoridad eclesiástica, y no a la civil.

Quinta.

1. El artículo 31 del Concordato, al exonerar de la aprobación del Congreso los convenios futuros que celebren el Gobierno de Colombia y la Santa Sede, "para el fomento de las misiones católicas en las tribus bárbaras", viola los artículos 53, inciso final, y 76, ordinal 18, de la Constitución que exigen ese requisito, propio de la ordenación jurídico-democrática del Estado colombiano.

Respecto del artículo 32 del Concordato que dice: "Por el presente acto quedan derogadas todas las leyes, órdenes o decretos que en cualquier modo o tiempo se hubieren promulgado, en la parte en que contradijeren o se opusieren a este convenio, cuya fuerza en lo porvenir será firme como ley del Estado", no se encuentra que esta disposición viole norma expresa de la Carta. Pero sí se advierte que si a ella se le da, como se le ha dado y debe dársele, el alcance y el valor de ley, el Congreso, previo el trámite legal del caso, puede acordar su abrogación o modificación.

DECISION:

1° Los artículos 12, 13, 14, 17, 18, 19 y 31 del Concordato celebrado entre el Gobierno Nacional y la Santa Sede el 31 de diciembre de 1887, aprobado por la Ley 35 de 1888, no están bien avenidos con los cánones de la Constitución.

2° En consecuencia, remítase copia de esta decisión al Presidente de la República para que tome la iniciativa o medida del caso, conforme a lo previsto en el ordinal 20 del artículo 120 de la Constitución.

Fecha ut supra.

SALVAMENTO DE VOTO

Del Magistrado Luis Sarmiento Buitrago.

Estudio sobre competencia de la Corte Suprema para conocer de la demanda de inconstitucionalidad de la Ley 35 de 1888 aprobatoria del Concordato.

Con el exclusivo objeto de dar cumplimiento al artículo 8 del Decreto 0432 de 1969 presento por escrito un resumen de las razones que en ocasiones similares me han obligado a salvar el voto cuantas veces la Corte Suprema de Justicia se ha abstenido o se ha inhibido de decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de actos del legislador ordinario o extraordinario sometidos a su consideración, concretamente sobre la inconstitucionalidad de una reforma de la Constitución por vicios de forma y de un decreto-ley aprobatorio de un pacto internacional.

Sucintamente son estas:

1ª El fundamento de un régimen democrático es la separación de los poderes públicos y la precisa definición de sus funciones lo que se hace por la Constitución.

2ª El desarrollo de esas funciones separadas no se logra en un estado de derecho sino por un rígido control constitucional, que en Colombia ha sido asignado a la Corte Suprema de Justicia.

3ª El artículo 214 de la Carta asigna competencia para decidir definitivamente de la constitucionalidad "de todas las leyes" desde su origen, los proyectos, hasta que tengan vigencia, tanto las materiales como las formales; no se hace excepción.

4ª Las leyes reformatorias de la Constitución y las aprobatorias de tratados públicos, por su propia denominación, están comprendidas en el artículo 214 de la Carta y sujetas, por tanto, al control jurisdiccional.

5ª No hay actos del legislador ni del Gobierno que puedan carecer del debido control; aceptar esto es desquiciar el Estado de derecho.

6ª Sea que las leyes aprobatorias de tratados públicos "difieran sustancialmente de las leyes ordinarias" o "hagan parte de un acto complejo", no dejan de ser leyes y por tanto se sujetan a la normación del artículo 214 de la Carta.

7ª Sea que el tratado público se incorpore a la ley o que ésta se considere simple requisito de aquél, conserva su carácter de manifestación de la voluntad popular y debe sujetarse al control de la Corte.

8ª Es inaceptable que la Corte declare inconstitucionales las leyes que contrarían los tratados públicos y no haga igual declaración cuando los tratados o las leyes que los aprueban infrinjan la Carta.

9ª La abstención o la inhibición no están permitidas a la Corte, sino cuando la ley o el decreto han perdido su vigencia; en todos los demás casos debe pronunciarse en forma definitiva.

10. La Corte no puede pronunciarse por vía de consejos o a manera de concepto porque esta no es su función; si encuentra violación de la Carta, es su obligación declararlo sin reticencias.

Las anteriores razones no requieren desarrollo alguno, dada la suficiente información en recientes fallos proferidos al respecto, y los argumentos aducidos en los respectivos salvamentos de voto.

Solamente quiero citar en refuerzo de esta tesis de la competencia dos sentencias pronunciadas en este mismo año por la Corte Constitucional de Italia:

La primera se refiere al juicio de legitimidad constitucional del artículo 34, incisos 4°, 5° y 6° del Concordato entre la Santa Sede e Italia, aprobado por la Ley 810 de 1929, impugnado de violar el artículo 102, inciso 2°, de la Constitución; se trataba de decidir si la nulidad de un matrimonio canónico declarada por un Tribunal Eclesiástico eximía de la responsabilidad penal deducida por un Tribunal Civil por incumplimiento de la obligación de asistencia familiar.

La violación de la Constitución consistía en que el artículo 102 de la Carta estatuye solamente tribunales ordinarios en los siguientes términos: "La función jurisdiccional es ejercida por Magistrados Ordinarios instituídos y reglados por las normas sobre el ordenamiento judicial. No pueden ser instituídos Jueces Extraordinarios o Jueces Especiales".

La segunda sentencia fue dictada en el juicio do legitimidad constitucional de la Ley 847 de 1929, sobre disposiciones para aplicación del Concordato en relación al matrimonio. El matrimonio canónico dispensa el impedimento de afinidad de primer grado entre los contrayentes y la ley civil no permite esta dispensa; en consecuencia la norma acusada determina una disparidad de tratamiento para los ciudadanos que contraen matrimonio concordatario y los ciudadanos que contraen matrimonio según la ley civil, pudiendo solo los primeros ser dispensados de dicho impedimento, con violación del artículo 3° de la Carta que dice: "Todos los ciudadanos tienen la misma dignidad social y son iguales ante la ley".

La Corte Constitucional aceptó su competencia para decidir en ambos casos, declarando no fundadas las acusaciones, sin declararse inhibida.

Copiosa es la jurisprudencia de otras Cortes Supremas que aceptan la competencia a que vengo refiriéndome.

Fecha ut supra.