Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad en contra del el artículo 32 de la Ley 63 de 1967
DEDUCCIONES TRIBUTARIAS EN RENTAS'DE GANADERIA Y AGRICULTURA
Exequibilidad del artículo 32 de la Ley 63 de 1967. El numeral 13 del artículo 76 en concordancia con el 43 de la misma Constitución, no impone ningún principio de técnica tributaria. Alcance del ordinal 20 del artículo 76. Los derechos adquiridos y la facultad de legislar del Congreso.
COR-TE SUPREMADE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, D. E., julio 28 de 1971.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha demandado de inexequibilidad el artículo 32 de la Ley 63 de 1967, cuyo texto dice:
"El artículo 17 del Decreto 1366 de 1967 quedará así:
"Las pérdidas provenientes de los negocios de .agricultura y ganadería no podrán deducirse de rentas originadas en actividades distintas, pero sí de las ganancias obtenidas en los mismos renglones durante los cinco años siguientes.
"Parágrafo. Derógase el artículo 9° de la Ley 21 de 1963".
Estima el peticionario que la norma transcrita contraría los numerales 13 y 20 del artículo 76 de la Carta Política, así como el artículo 30 de la misma.
El concepto de la violación se presenta así:
Respecto del numeral 13 del artículo 76, que da al Congreso la prerrogativa de establecer, por medio de leyes, las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración, porque tal función debe ser cumplida dentro de un criterio fiscal sometido a los principios de la Hacienda Pública; y la norma censurada se aparta de ellos en cuanto no grava una renta -la proveniente de la ganadería- sino una pérdida, al prohibir que la ocurrida en un año gravable, se amortice con utilidades provenientes de otras actividades del contribuyente, y determinar, en cambio, que se haga con las utilidades que se obtengan en el mismo negoció durante los cinco años siguientes.
Cuanto al numeral 20 del mismo artículo, que autoriza al Congreso para fomentar, por medio de leyes, las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo, porque mientras la Carta, en este punto, permite alentar y coadyuvar la iniciativa privada, la norma demandada se orienta en sentido contrario, vale decir, en el de desalentar y desestimular una de esas actividades, en este caso, la ganadería, siendo como es, fundamental para impulsar el desarrollo nacional.
En relación con el artículo 30, porque los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, que él garantiza, se han desconocido en el caso presente. En efecto, para la demanda, el artículo 9º de la Ley 21 de 1963, que fue derogado por el parágrafo del artículo discutido, consagró para quienes se dedican al negocio de ganadería, el derecho a compensar las pérdidas provenientes de él en un año gravable, con utilidades obtenidas en años posteriores causadas de la misma actividad. Frente a tal situación, la norma cuestionada prohibió tal amortización gradual, y al cambiarla por una amortización dentro de los cinco años siguientes, con utilidades provenientes del mismo negoció, desconoció aquel derecho adquirido.
Al intervenir, el Procurador General desconoce la validez de los cargos con los siguientes razonamientos:
Primero. No se ve la relación existente entre el artículo 76-13 de la Carta y la disposición demandada. En efecto, aquella se limita a consignar una de las más importantes prerrogativas del Congreso, pero no establece ningún principio técnico de hacienda pública al cual deba someterse al expedir la ley que decrete las rentas nacionales. Es esta una cuestión que en cada caso corresponde examinar y decidir al legislador. Además, dice, es impropio hablar de un gravamen sobre las pérdidas, pues es sabido que las leyes vigentes en materia tributaria, y en especial la 81 de 1960, determinan claramente el sistema para la graduación y liquidación del tributo, y consiste en un balance entre ingresos, deducciones y exenciones. Si de él se obtiene un resultado negativo, se produce una pérdida fiscal, no sujeta a imposición, por la inexistencia de renta gravable.
Segundo. La facultad consagrada en el ordinal 20 del artículo 76, debe entenderse en relación con la noción de empresa, que el Ministerio Público identifica con el de "unidades productoras determinadas", la que no coincide con el de actividades agrícolas o ganaderas. Estas leyes de fomento deben someterse a requisitos especiales. Además, la facultad constitucional para la expedición de ellas, tiene carácter general y abstracto, que en concreto debe ejercerce de conformidad con las respectivas leyes-cuadros. Pero no implica para el legislador "una obligación cuyo incumplimiento origine violación de la misma carta".
Tercero. La noción de derecho adquirido está referida a situaciones subjetivas y concretas, expresión de otras, generales y abstractas, que implican un bien ingresado al patrimonio del titular. La Ley 63 de 1967, no ha sido la única anterior al precepto que estableció el sistema de enjugar pérdidas provenientes de una determinada actividad comercial o industrial con utilidades posteriores obtenidas en la misma. Lo hicieron también la Ley 21 de 1963, respecto de la ganadería y el Decreto 1366 de 1967, artículo 17, respecto de la agricultura, limitando las posibilidades de amortización a cinco años. La primera, cuyo artículo 9° se estima fuente del derecho alegado, no era inmodificable, como no lo es ninguna ley de tributación, pues el legislador es soberano para disponer sobre el particular cuando lo estime conveniente. La cuestión de los derechos adquiridos no puede enfocarse desde el ángulo citado, sino desde el punto de vista particular y subjetivo, como resultado de la aplicación de casos concretos o de una u otra norma, en las respectivas liquidaciones oficiales.
Pero no puede afirmarse válidamente en el terreno jurídico, ni que la Ley de 1963 consagrara un derecho con el carácter de adquirido, ni menos que la de 1967 sea retroactiva en contrariedad al artículo 30 de la Carta.
Como consecuencia de lo anterior, solicita que se declare exequible el texto objeto de la acción.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Ya se vio que el texto de la norma impugnada dispone, para actividades o negocios de agricultura y ganadería, que las pérdidas que resulten en el año gravable, sólo podrán deducirse de las ganancias provenientes de los mismos renglones durante los cinco años siguientes. No puede afirmarse que sea éste un procedimiento contrario o extraño a la técnica de la tributación o a los principios que informan un correcto sistema de hacienda pública. Nuestras leyes tributarias en materia de impuesto a la renta y complementarios, parten, en general, de la base de la determinación de la renta bruta, constituida por los ingresos provenientes de rentas de capital o de trabajo, o de ambas, para llegar a través de una serie de operaciones y mecanismos de sustracción, a la denominada renta gravable, representada en una cifra sobre la cual recae la tarifa del impuesto. Dichas operaciones, que se fundan en preceptos legales, obedecen a una serie de principios básicos en la técnica del impuesto, conforme a los cuales aquella renta bruta debe ser castigada teniendo en cuenta factores de diversa índole, tales como las inversiones que han debido hacerse para la producción de ella, las necesidades personales del contribuyente, las personas a su cargo, las pérdidas registradas, la depreciación de ciertos bienes, los impuestos e interesas pagados por obligaciones contraídas o subsistentes en el año gravable, y otros a cuyo través se llega a la precisión de la renta que se considera como sujeto de la tributación. Ello explica las nociones de "deducción", "exenciones personales y por personas a cargo" y de "rentas exentas", que actúan como factores fundamentales para la operación administrativa de liquidación del tributo. Pero la adopción de ellos, el sistema de aplicación y el modo de hacerlos incidir en la tributación, no corresponden a un método ortodoxo e invariable, sino que, por el contrario, dependen para cada actividad y caso, de lo que disponga la ley atendiendo las circunstancias sociales y económicas del momento, las conveniencias tanto del Estado como del contribuyente, la incidencia del tributo en los distintos ámbitos de la economía general, la ampliación o restricción de la base tributaria, etc. Todo ello, en suma, constituye la técnica tributaria y parte de los principios de la hacienda pública, y su escogencia e implantamiento corresponden por entero al Congreso. El numeral 13 del artículo 76 de la Constitución se limita a afirmar, en concordancia con el 43, como prerrogativa y deber del Congreso, la de "establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración pero no impone ningún principio de técnica tributaria, ni remite su desarrollo a determinados principios de la hacienda pública. Ello se entiende porque siendo aquélla y ésta mudables, es más lógico que sea el Congreso la entidad que en cada caso y previo un examen de las condiciones sociales del país o de una determinada actividad económica, los implante con las modalidades que estime más aconsejables. Esta variabilidad de los principios, según autores, tiempos, lugares y circunstancias, hacen práctica y razonablementeimposible una remisión en la aplicación del texto constitucional a dichos principios y técnica, al punto que si la norma de la Carta la hubiera dispuesto, su interpretación se haría poco menos que imposible. No es infrecuente el caso de que el legislador aisledeterminada actividad económica, según su naturaleza y modalidades, dentro del conjunto de actividades de un contribuyente o grupo de contribuyentes, para someterla a principios y procedimientos específicos conforme con su naturaleza. Ello implica una posición doctrinaria especial o específica dentrodel cuadro general de la técnica tributaria, que no por ello autoriza su descalificación, ni menos aún una tacha de inexequibilidad. Si el Congreso goza de libertad para escoger los principios que deben gobernar las leyes sobre tributación, y ya se vio que ello es cierto, forzoso es concluir que la norma acusada, en cuanto refleja aquella libertad, se somete enteramente a la Constitución y en particular no infringepor modo alguno el precepto que de ella se indica como quebrantado.
2. El ordinal 20 del artículo 76, ninguna relación tiene con el caso demandado. Dicho precepto contiene una facultad para el Congreso de fomentar, por medio de leyes comunes, determinadas obras que considere dignas de estímulo y apoyo. Su alcance, modalidades y objetivos quedaron determinados con claridad en fallo de 20 de enero del presente año, y a ellos se atiene ahora la Corte. Basta agregar que esta clase de leyes y las obras a que la norma constitucional se refiere, no tiene vinculación con leyes sobre tributación que, por su naturaleza, son generales, impersonales y orientadas hacia, objetivos diferentes. El estímulo o desaliento económico que de ellas surja para determinada actividad son resultados que provienen, de un lado, de la técnica tributaria escogida, y de otro, de las necesidades y conveniencias económicas generales en cuanto se les oriente a producir determinados resultados en un programa armónico de desarrollo. No son leyes de beneficio personal y, por lo mismo y no pueden ser examinadas desde este punto de vista. No aparece, pues, la violación que se ha señalado.
3. El artículo 30 de la Carta Política, garantiza los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles. En tanto la jurisprudencia de la Corte ha incorporado dentro de la noción de leyes civiles, todas aquellas que de uno u otro modo tienen virtualidad para incrementar el patrimonio de las personas a través del reconocimiento de ciertos derechos, la demanda estima que el artículo 9º de la Ley 21 de 1963 consagró uno de esta clase-para quienes se dedican a actividades o negocios ganaderos, el cual fue desconocido por la norma objeto de controversia.
No puede discutirse, sin incurrir en grave error, que el Congreso carezca de poderes para tomar la medida de la norma cuestionada o que por tomarla hubiera desconocido derechos adquiridos. Si para el caso concreto se toma esta noción en el sentido de que consagrado el plazo indefinido para la compensación de las pérdidas, él se tornó inmodificable por haber alcanzado la categoría de derecho adquirido, ello conduciría a admitir que el Congreso, en el grado en que por medio de esta clase de leyes, tome medidas de estímulo, fomento y protección a sectores .de la economía, va perdiendo su prerrogativa constitucional de legislar sobre materia igual. Las dos proposiciones deben rechazarse por manifiestamente equivocadas. Por otra parte, como con sobrada razón lo observa el Procurador General, no deben confundirse los efectos generales y futuros de la ley, con situaciones subjetivas y de carácter particular engendradas a su amparo. Estas últimas, única expresión del derecho adquirido, deben examinarse y resolverse oportunamente y en cada caso por las autoridades competentes; pero no pueden incidir, y no inciden en la obvia potestad del Congreso para decretar tributos en la forma, cuantía, extensión y tiempo que lo estime conveniente, con sometimiento a los demás preceptos de la Constitución. El cargo, pues, es infundado.
Comparada la norma demandada con otros preceptos de la Carta,-para .observar su eventual contrariedad con ellos, se concluye que no ha ocurrido.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, declara exequible el artículo 32 de la Ley 63 de 1967.
Comuníquese al Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Aurelio Camacho Rueda, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., GuillermoGonzález Charry, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.