Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra la parte final del artículo 4 de la ley 100 de 1960
CITACION DE MINISTROS DEL DESPACHO Y OTROS FUNCIONARIOS POR EL CONGRESO NACIONAL
Inhibición de la Corte por sustracción de materia. - Artículo 49 de la Ley 100 de 1960. - "La Constitución como ley suprema del Estado, es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente". - El artículo 30 del Acto legislativo número 1 de 1968 -inciso final del 103, de la actual Codificación- derogó tácitamente la norma demandada, al reglamentar la citación de los Ministros, para que concurran a las Cámaras legislativas, a rendir los informes que éstas les soliciten.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, D. E., marzo 9 de 1971.
(Magistrado ponente: doctor Alfonso Peláez Ocampo).
El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución solicita de la Corte que se declare inexequible la parte final del artículo 4ª de la Ley 100 de 1960.
LA DEMANDA
1. El texto completo del artículo 49, de la Ley 100 de 1960, parcialmente objeto de la demanda, dice, así:
"LEY 100 DE 1960
(diciembre 30)
"por la cual se modifica la Ley 7ª de 1945.
"El Congreso de Colombia
"DECRETA:
"Artículo 4° Llegados el día y la hora fijados por' la proposición de citación, tendrán la palabra en primer término los Representantes que la suscriben, e inmediatamente después se deberá conceder la palabra al Ministro o funcionario que haya sido citado para que informe sobre el tema de citación. Si en el curso de la sesión el Ministro o funcionario que haya sido citado no ha alcanzado a dar respuesta, el debate continuará a primera hora de la sesión siguiente, con prelación sobre cualesquiera otros debates que hayan quedado pendientes para que la interpelación pueda ser contestada por los miembros del Gobierno"
Se advierte que la parte demandada es la final del artículo, que se subraya, y que en la primera, donde dice "Representantes", ha de entenderse "Representantes o Senadores", pues se trata de una ley que rige respecto de ambas Cámaras.
2. El actor estima como infringido el artículo 103 de la Carta, inciso final, en el concepto de que esta norma hace imperativo que los Ministros sean oídos precisamente en la sesión para la cual fueron citados, y en cambio el precepto acusado, al permitir que el debate continúe en la sesión siguiente "haya hablado o no el Ministro, cuestión esta última que es de más fácil ocurrencia, precisamente porque el parlamentario interesado en el debate prolongue su exposición más allá del término de la sesión de citación, en la práctica está autorizando un día distinto para que el respectivo Ministro responda al cuestionario"
Así, dice el demandante, esta modalidad de la ley conduce a que al Ministro se le impida hablar el día preciso de la citación desvirtuando el mandato introducido en la reforma de 1968, cuyo propósito fue evitar que se distrajera indefinidamente la atención y el tiempo de los Ministros, mediante largas exposiciones, muchas veces fuera de los temas del debate. Y como la norma constitucional señala una fecha improrrogable, dentro de la cual el Ministro ha de ser precisamente oído, es contraria a la Constitución la ley demandada en cuanto autoriza una excepción, sea porque el congresista que suscitó el debate prolongue su discurso más allá del término reglamentario, o porque pueda alterarse el orden del mismo para tratar asuntos ajenos, postergando así para otro día la intervención del Ministro.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
1. Para el Jefe del Ministerio Público "la cuestión se reduce a establecer si en verdad el inciso acusado permite, en la práctica, que los miembros de las Cámaras puedan hacer uso de la palabra durante todo el tiempo de la sesión para la cual fue citado el Ministro y, consecuencialmente, éste se vea impedido' para hablar durante ella conforme lo dispone el artículo 103 de la Carta".
Al efecto, en la vista se compara el artículo 103 de la Constitución, en su versión anterior a la reforma de 1968, el cual prescribía que las citaciones a los Ministros debían expresar el tema* sin que el debate pudiera extenderse a asuntos ajenos, y el proveniente de dicha reforma, que como innovaciones introduce para las citaciones una antelación no inferior a 48 horas, cuestionario escrito y el mandato de que los Ministros sean oídos precisamente en la sesión para la cual fueron citados, norma esta última de absoluta claridad, y que consulta las intenciones del Gobierno que propuso dichas modificaciones, expresadas en documentos bien conocidos, esto es, "evitar que los Ministros dejaran de atender otros asuntos propios de su investidura, mientras, por falta de una reglamentación idónea, se les obligaba a asistir a sucesivas sesiones de número indeterminado, sin que les fuera posible dar sus informes".
2. El Procurador recuerda cómo la Ley 100 de 1960 vino a llenar un vacío en el reglamento de las Cámaras en materia de citaciones a los Ministros, dentro de las prescripciones del texto entonces vigente del artículo 103 de la Constitución, y destaca que su artículo 49 no señala límite para el uso de la palabra por los parlamentarios que suscribieron la proposición de citación v prevé 3a posibilidad de que el debate continúe en la sesión siguiente, precisamente porque no fija tiempo para aquellas intervenciones previas a la exposición del Ministro.
En cambio, el artículo 103, según la versión de 1968, exige que los Ministros sean escuchados indispensable y necesariamente en la sesión para la cual se les citó. Sin embargo, el Procurador estima que el artículo 4º de la Ley 100 de 1960, en la parte acusada "contempla implícitamente dos situaciones: que la falta de respuesta del Ministro en la primera sesión se ocasione porque no se le dio el uso de.la palabra debido a las prolongadas intervenciones de los parlamentarios interpelantes, o porque, si bien empezó a responder no alcanzó a terminar por lo numeroso o extenso de los temas de la citación u otras causas. Entonces, el precepto resulta contrario al mencionado de la Constitución únicamente en el primer caso, o sea en cuanto a la posibilidad de .que en la primera sesión del debate no se le conceda al Ministro citado el uso de la palabra, pues en el segundo el funcionario sí es oído en tal sesión, que es lo que dispone el artículo 103 de aquel estatuto. En esta forma parcial o condicionada parece procedente la declaración de inconstitucionalidad".
Y el Procurador concluye así: "En mi opinión la Corte debe declarar inexequible la segunda parte del artículo 4º de la Ley 100 de 1960, acusada, en el concepto restringido que ha quedado expuesto".
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. El artículo 4º de la Ley 100 de 1960 -como lo observa el Jefe del Ministerio Público-, vino a llenar un vacío en el reglamento de las Cámaras. Sobre esta materia solamente existía la norma contenida en el inciso final del artículo 103 de la Carta Fundamental, correspondiente al 22 del Acto legislativo número 1 de 1945, en orden al cual "la citación de los Ministros para que concurran a las Cámaras a rendir los informes verbales que éstas les solicitan, deberá expresar concretamente el tema del informe y el debate no podrá extenderse a asuntos ajenos"
2. El artículo 4º de la Ley 100 de 1960, parcialmente acusado, dispone que "si en el curso de la sesión el Ministro o funcionario que haya sido citado no ha alcanzado a dar respuesta, el debate continuará a primera hora de la sesión siguiente, con prelación a cualesquiera otros debates que hayan quedado pendientes, para que la interpelación pueda ser contestada".
3. El artículo 30 del Acto legislativo número 1 de 1968, considerado como inciso final del artículo 103de la actual codificación de la Constitución Política, dispuso que "la citación de los Ministros para que concurran a las Cámaras a rendir los informes verbales que éstas les solicitan deberá hacerse con anticipación no menor de 48 horas y formularse en cuestionario escrito. Los Ministros deberán concurrir y serán oídos precisamente en la sesión para la cual fueron citados, y el debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario
4. El precepto constitucional antes transcrito, al reglar la citación a los Ministros del Despacho, en forma distinta de la establecida por la segunda parte del artículo 4º de la Ley 100 de 1960, derogó tácitamente la cuestionada parte segunda del dicho artículo, puesto que de conformidad al 39 de la Ley 153 de 1887, tal clase de derogación se produce; ".. .por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores o por existir una ley nueva que regula íntegramente la materia a la que la anterior disposición se refería".
5. La Constitución/ como ley suprema del Estado, es ley reformatoria y derogatoria de, la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente. Tal es la normación del artículo 9° de la Ley 153 de 1887, que no puede entenderse limitada a la Constitución de 1886, puesto que el ámbito de aplicación de una Constitución se extiende, como norma superior quedes, a toda ordenación anterior o posterior a ella, que le sea contraria, pites tal es la fuerza intrínseca de una Carta Fundamental que existiera aunque la ley no le reconociera dicho efecto.
6. Habiendo, pues, sido derogada la parte segunda del artículo 4$ de la Ley 100 de 1960, en cuanto a la citación de los Ministros del Despacho se refiere, impugnada en la demanda, falta uno de los extremos del proceso de inexequibilidad, y la decisión que la Corte tome en ejercicio del mandato del artículo 214 de la Constitución ha de ser en el sentido de abstenerse de hacer pronunciamiento de inexequibilidad sobre la norma acusada, decisión ésta que tiene un carácter definitivo, conforme lo predica el texto constitucional invocado. "La decisión sobre inexequibilidad -tiene dicho la Corte- no es otra cosa que la declaración jurisdiccional de que el acto acusado no puede ejecutarse por vulnerar o menoscabar la norma constitucional de superior jerarquía. Tal declaración por consiguiente, supone la vigencia y operancia del decreto o de la ley inconstitucional, ya que el acto insubsistente, por el solo hecho de serlo, no es susceptible de ejecución". (G. J Tomo 80, pág. 645 y Tomo 81, págs. 597 y 598).
FALLO
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, oído el concepto del Procurador General de la Nación, en ejercicio de la competencia que le otorga el- artículo 214 de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
Por sustracción de materia, debido a que perdió su vigencia, inhíbese la Corte de pronunciarse sobre la exequibilidad del artículo 4° de la Ley 100 de 1960, en la parte que dice: " .. .Si en el curso de la sesión el Ministro o funcionario que haya sido citado no ha alcanzado a dar respuesta, el debate continuará a primera hora de la sesión siguiente, con prelación sobre cualesquiera otros debates que hayan quedado pendientes, para que la interpelación pueda ser contestada por los miembros del gobierno".
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese a quien corresponda y archívese el expediente.
Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, con salvamento de voto, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, con salvamento de voto, Jaime Vidal Per domo, Conjuez, Germán Giralda Zuluaga, José Eduardo Gnecco C,. con salvamento de voto, Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Guillermo Ospina Fernández, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Ron-callo Acosta, Eustorgio Sarria, con salvamento de voto, Luis Sarmiento Buitrago, con salvamento de voto, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.
SALVAMENTO DE VOTO
Del Magistrado doctor Eustorgio Sarria.
Deploro tener que salvar el voto en la anterior providencia, por las razones que expuse oportunamente en la Sala Plena de la Corte, y que en síntesis, son las siguientes:
a) La acción de inexequibilidad que consagra el artículo 214 de la Constitución se integra, lógicamente, con dos presupuestos: 1. La vigencia de una norma constitucional, de orden superior; y otro, la existencia de una norma legal que se califica de estar en oposición con dicha norma constitucional.
b) En el caso contemplado, el artículo 103 de la Constitución, de acuerdo con la reforma de 1968 estableció un régimen de citación, concurrencia y audiencia de los Ministros del Despacho, modificando sustancialmente el precepto anterior.
c) Al ser modificado el artículo 103 de la Constitución, dejó de regir el artículo 4º de la Ley 100 de 1960, en la parte acusada. Y por tanto, aparece clara la no existencia de uno de los presupuestos anotados.
d) En estas condiciones, la Corte no podía proferir fallo alguno sobre la constitucionalidad impetrada. Comprobada y afirmada la no existencia de la norma acusada, debió abstenerse de fallar.
Fecha ut supra.
SALVAMENTO DE VOTO
De los Magistrados doctores: Alejandro Córdoba- Medina, Jorge Gaviria Salazar, José Eduardo Gnecco Correa y Luis Sarmiento Buitrago.
Nos hemos apartado de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena de la Corte, sobre la demanda de inexequibilidad del artículo 4º de la Ley 100 de 1960, por las razones que exponemos a continuación:
La Constitución Política es norma de jerarquía superior a las leyes, pero no por ello se produce mediante el precepto constitucional, la derogatoria per se, de la disposición legal incompatible con la Constitución. El artículo 215 de la Carta indica la aplicación preferencial de la disposición constitucional, luego no considera derogada la legal.
La falta de aplicación de la ley obedece a que la autoridad del conocimiento estima que hay incompatibilidad entre aquella y la Constitución, y por razón de ese juicio, elige la norma de superior jerarquía. Si esa autoridad no encuentra incompatibilidad, acepta el precepto legal. La derogatoria no se produce ipso jure.
El artículo 5º de la Ley 57 de 1887 establece la preferencia de la norma constitucional sobre la simplemente legal, cuando existe incompatibilidad entre ellas, pero tampoco indica la derogatoria de la ley. Desarrolla el principio de la mayor jerarquía del precepto constitucional, pero exige que la autoridad que le ha de dar aplicación encuentre la incompatibilidad, pues de otra manera debe cumplir la norma legal.
El artículo 3º de la Ley 153 de 1887, además de consagrar la insubsistencia por derogatoria expresa de la, ley, habla de la incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores y de la ley nueva que regula íntegramente la materia, pero la Constitución Política no contiene disposiciones de -carácter especial, sino principios generales que por su índole no regulan íntegramente ninguna de las materias consagradas en la ley.
El artículo 9º de la Ley 153 de 1887 habló de la Constitución como ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente y explicó que debe desecharse como insubsistente la disposición legal anterior a la Constitución, que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu.
Este principio no puede cumplirse sino cuando la autoridad que vaya a aplicar la ley la encuentre claramente contraria a la Constitución, luego el efecto reformatorio o derogatorio solamente se produce cuando se advierta la clara contradicción entre las normas, pero no puede hablarse de la derogatoria por el solo efecto de la expedición de la Carta.
En la Constitución de 1886 solamente existía el control constitucional previo, consagrado en su artículo 90, por el cual los proyectos de ley objetados por inconstitucionales por el Gobierno, deben pasar a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre la exequibilidad, cuando las Cámaras insisten contra las objeciones presidenciales.
Naturalmente era necesario que en cada caso se respetase la jerarquía constitucional y se aplicase la ley vigente compatible, o se dejase de aplicar en el caso contrario. Eso explica la existencia de normas como las de los artículos 5º de la Ley 57 de 1887 y 3º y 9º de la Ley 153 del mismo año.
En 1910 se consagraron constitucionalmente la acción pública de inconstitucionalidad y la excepción de constitucionalidad. Los artículos 40 y 41 del Acto legislativo número 3 de dicho año, se convirtieron luego en los artículos 53 y 54 del Acto legislativo número 1 de 1945 y modificado el primero por el artículo 71 del Acto legislativo número 1 de 1968, constituyen hoy los artículos 214 y 215 de la Constitución Política.
Los principios de la acción pública y de la excepción de inconstitucionalidad, se conservan a través de todas las normas mencionadas.
La consagración de la acción de inconstitucionalidad, modificó las normas citadas de las Leves 57 y 153 de 1887, en cuanto ellas no pueden limitar la competencia de la Corte en el pronunciamiento de inexequibilidad. Era necesario que se indicara a las autoridades cómo debían aplicar por estar vigentes o derogadas o por ser compatibles o claramente contrarias a la Constitución.
Pero cuando la Constitución ordenó que la Corte tuviera la guarda de la misma y que en virtud de ella decidiera sobre la exequibilidad de todas las leyes, expresión contenida en los textos de los Actos legislativos de 1910, 1945 y 1968, no puede entenderse que leyes anteriores recortaron la competencia constitucional de la Corte. Es verdad que esas normas están vigentes en cuanto por ellas se debe resolver la excepción de inconstitucionalidad, pero no pueden impedir la función de la Corte de guardiana de la Constitución.
Aún en el caso de que se considera que las normas de las leyes de 1887 tuvieran plena vigencia en casos de acción pública de inconstitucionalidad, la conclusión en el evento de clara contrariedad entre la Constitución y una norma legal anterior a ella, no sería la declaratoria de inhibición o la de derogatoria tácita y mucho menos ambas.
Es claro que la Corte no puede decidir sobre la exequibilidad de una norma que no existe o que no está vigente porque de hecho perdió su vigor, pero no puede rehusar el pronunciamiento cuando mediante un examen comparativo encuentra que la ley es contraria al texto de la Carta.
Cuando una norma tiene vigencia temporal y el plazo se cumple o cuando una ley está expresamente derogada por otra, el solo examen de los hechos, sin comparación con la Constitución, hace que se encuentre la falta de vigencia de la norma, y por tal motivo no exista uno de los extremos de la comparación del juicio de exequibilidad.
Aún más, cuando entre simples normas legales se da la derogatoria tácita, por incompatibilidad con normas especiales o por reglamentación íntegra de la materia, se encuentra sin necesidad de confrontación con el texto constitucional, que la norma está derogada, que no existe, también procede la inhibición consagrada en el artículo 30 del Decreto 432 de 1969.
Siempre que se compare una norma legal con una constitución se está verificando el juicio dé exequibilidad, y en el mismo instante en que se encuentren contrarias, se está admitiendo inexequible la legal, por lo cual no es lógico que en vez de expresar la causa, se niegue ella para afirmar la conclusión o para decir que el examen hecho no puede hacerse.
Si la Corte por comparación entre una norma legal y una constitucional encuentra que son contrarias, no puede decir que se inhibe de hacer un juicio que ya hizo, como tampoco puede afirmar que no hay inexequibilidad y limitarse a consagrar la derogación.
La parte resolutiva de la sentencia contiene una contradicción, pues expresa que no puede hacer el juicio de exequibilidad y a pesar de ello declara, no sabemos con qué facultad, la derogatoria de la norma acusada. Es decir, no puede conocer de la acción, pero produce una declaración para la cual es incompetente.
Además, la aplicación de la norma constitucional contraria al precepto legal, se produce en cada caso particular y corresponde a las autoridades, en el caso de la Corte a cada Sala en la solución de los recursos de casación cuando s ello hubiere lugar.
No se diga que la norma legal anterior y contraria a la Constitución ha dejado de regir desde la expedición de la nueva Constitución, porque ella puede o no aplicarse si el funcionario competente encuentra que no es contraria a la Carta o que sí lo es, lo cual depende de una apreciación del mismo Juez, sin que pueda decirse que esté aplicando una norma derogada, como ocurrí cuando da valor a la que no existe por haber perdido la vigencia, según resultado del mero examen de hechos.
Para decir que una norma legal anterior a la Constitución es insubsistente o contraria a la Carta, es necesario encontrarla inexequible. La conclusión de que está derogada, es consecuencia de declaración prevista en la Constitución.
El pronunciamiento de la inhibición o de la declaración de derogatoria es inconstitucional porque después de verificar la comprobación pre vista en la Carta, se deja de producir la declaración que de ella misma indica, para decir que no se hace el juicio que ya se hizo o para consagrar la consecuencia cuando se debe declarar la causa.
Si se encuentra la falta de vigencia de la norma antes dé la comparación con la Constitución procede la declaración de inhibición, pero cuando la falta de vigencia de la norma proviene de la comparación de ella con un texto de la Carta por estimar que hay contradicción, lo que pro cede es declarar esa contradicción, es decir la inexequibilidad.
Fecha ut supra.