Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el decreto 46 de 1965
CONTROL DE PRECIOS
Exequibilidad del Decreto 46 de 1965 sobre control de precios. Distinta naturaleza de las facultades del Congreso previstas en los numerales 11 y 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional entre otras, la primera de ellas carece de temporalidad y de precisión. Las Leyes cuadros 7 de 1943 y 155 de 1959, son aplicación y desarrollo de los artículos 32 y 76-11 de la Carta y por lo tanto son normas permanentes. - El decreto demandado no rebasa los lineamientos generales que en materia económica trazan las mencionadas Leyes 7 y 155 citadas.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
Bogotá, D. E., marzo 3 de 1971.
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
Los ciudadanos Jorge A. Barrera Villamizar y Osear Alzate López, en ejercicio de la acción que concede el artículo 214 de la Constitución, piden que se declare inexequible el Decreto 46 de 1965 (enero 14), "por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios", en su totalidad, "o, en su defecto, el artículo 9 de dicho estatuto".
Tenor del acto acusado:
"DECRETO NUMERO 46 DE 1965
(enero 14)
"por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de las autorizaciones que le confiere la Ley 7ª de 1943,
"DECRETA:
"Artículo 1º Sin la previa autorización de la Superintendencia de Regulación Económica no podrán modificarse los precios de los artículos de primera necesidad, de consumo popular, o de uso doméstico, de producción nacional o extranjera, vigentes en 1º de diciembre de 1964, ni variarse los descuentos o porcentajes concedidos por los productores, fabricantes o comerciantes a sus agentes o distribuidores que regían en la misma fecha. Dicha autorización deberá solicitarse y justificarse ante la Superintendencia, acompañando los estudios e informes sobre producción, costos, volumen de ventas y demás datos que la Superintendencia exija.
"Artículo 2º La Superintendencia de Regulación Económica, cuando lo considere necesario, podrá solicitar informes escritos sobre producción, existencias y venta de cualquier clase de artículos. Igualmente podrá practicar inspecciones sobre los libros y papeles de contabilidad, de las personas naturales o jurídicas, para los fines indicados en el presente Decreto.
"Artículo 3º La Superintendencia de Regulación Económica podrá solicitar en cualquier tiempo de los productores, fabricantes o comerciantes toda la información que considere necesaria sobre los descuentos o porcentajes que tengan establecidos en favor de sus agentes o distribuidores, y si no los encontrare debidamente justificados, podrá de oficio rechazarlos, y en este evento determinar los porcentajes que se justifiquen y los precios correspondientes, así como la fecha de vigencia de los mismos.
"Artículo 4º La Superintendencia de Regulación Económica, no autorizará modificación de precios para aquellos artículos que hayan sido objeto de especulación o acaparamiento dentro de los dos meses anteriores a la fecha de presentación de la respectiva solicitud.
"Artículo 5° La violación de lo dispuesto en los artículos anteriores será sancionada por la Superintendencia de Regulación Económica, sin perjuicio de la aplicación de las demás sanciones previstas en el presente decreto y de las establecidas en el Título IX del Código Penal, con la suspensión del derecho a obtener licencias de importación, o con la cancelación de registros de marcas y patentes, o con la cancelación de la respectiva licencia de funcionamiento de industrial o comerciante o, inclusive, con el cierre del establecimiento respectivo.
"Artículo 6º Las sanciones a que se refiere el artículo anterior se impondrán mediante resolución motivada del Director Ejecutivo de la Superintendencia de Regulación Económica, previa las pruebas conducentes que practicará dentro de un término de tres días, prorrogable a juicio del Director Ejecutivo hasta por un término igual. La Superintendencia comunicará la providencia correspondiente al organismo que deba ejecutar la respectiva sanción.
"Parágrafo. Contra las providencias dictadas por el Director Ejecutivo de la Superintendencia, a que se refiere este artículo, procederá el recurso de apelación ante el Consejo Directivo de la Superintendencia de Regulación Económica, el cual deberá interponerse dentro de los dos días siguientes a su notificación. El recurso de apelación se concederá en el efecto devolutivo, previa consignación del valor de la multa cuando se hubiere impuesto tal sanción.
"Artículo 7° Entiéndese por especulación indebida:
a) La venta por encima de los precios fijados o autorizados por la Superintendencia de Regulación Económica;
b) La venta, por industriales, fabricantes o distribuidores mayoritarios, a precios superiores a los vigentes el primero de diciembre de 1964, cuando la Superintendencia de Regulación Económica no hubiere autorizado su modificación;
c) La venta de artículos al consumidor final, a precios superiores a los fijados por la Superintendencia de Regulación Económica, o cuando ésta no los hubiere señalado, a precios superiores a los corrientes en primero de diciembre de 1964 en la respectiva .plaza. Cuando se trate de víveres o de productos agrícolas primarios cuyos precios no hayan sido fijados por la Superintendencia de Regulación Económica, las autoridades locales encargadas de aplicar este Decreto, podrán autorizar modificaciones a los precios de tales artículos, siempre que las circunstancias de producción lo hagan necesario, y sin perjuicio de que la Superintendencia de Regulación Económica revise o revoque esas modificaciones;
d) El fraude en las pesas, medidas, calidades y procedencia anunciadas;
e) Cualquier alza en los precios so pretexto del impuesto a las ventas, de artículos no gravados con este impuesto;
f) En casos distintos de los' anteriores, la obtención de ganancias exorbitantes, a juicio de la Superintendencia de Regulación Económica y de las autoridades encargadas de aplicar este Decreto;
g) En general, la contravención a cualquier disposición que dicte la Superintendencia de Regulación Económica sobre precios, descuentos, porcentajes de utilidades, actos de competencia desleal, o sobre cualquier acto de comercio.
"Parágrafo. La no expedición de facturas comerciales,. la consignación .de afirmaciones inexactas en las mismas, o la cotización de precios superiores a los oficiales, hacen presumir ánimo de especulación.
"Artículo 8° Se entiende por acaparamiento la adquisición y retención de víveres, géneros, mercancías o efectos destinados al expendio o la no venta de los mismos, por parte de cualquier persona, natural o jurídica, que no se justifiquen a juicio de las autoridades competentes, y que produzcan un aumento injustificado en su precio.
"Artículo 9º De acuerdo con la gravedad de la infracción, los actos de especulación y acaparamiento serán sancionados por los Alcaldes Municipales e Inspectores de Policía con una de las sanciones siguientes, sin perjuicio de las previstas en el Título IX del Código Penal:
a) Multas de $ 1.000 a $ 500.000, según la capacidad económica del infractor;
b) Arresto inconmutable hasta por 30 días;
c) Decomiso y venta al público, a los precios oficiales de los artículos que hayan sido materia de especulación o acaparamiento;
d) Suspensión del derecho a obtener licencias de importación por un año;
e) Cierre del establecimiento industrial o comercial hasta por 90 días, y
f) Cancelación definitiva de la licencia de funcionamiento de industrial o comerciante del infractor.
"Parágrafo. Las mismas sanciones se aplicarán a quien disminuya el ritmo normal de producción de los géneros esenciales de consumo popular sin 1a. debida justificación.
"Artículo 10. Para la imposición de las sanciones anteriores, los funcionarios competentes procederán de oficio o en virtud de denuncia. En tales- casos se hará comparecer inmediatamente al presunto responsable, quien deberá presentar sus descargos dentro de los tres días siguientes, y podrá quedar detenido por un lapso que no excederá de dicho término de tres días, siempre que hubiere una prueba escrita o un indicio grave de la infracción. Vencido este término, el funcionario dictará la providencia respectiva.
"Sin embargo, cuando el infractor fuere sorprendido infractor, la sanción se aplicará de inmediato.
"Artículo 11. Las resoluciones de sanción que se dicten de conformidad con este Decreto, deberán notificarse personalmente; pero si dentro de las 24 horas siguientes a la expedición de la providencia no se hubiere podido hacer la notificación personal, ésta se hará por edicto, que permanecerá fijado en el despacho respectivo durante dos días hábiles.
"Artículo 12. Contra las resoluciones que impongan las sanciones establecidas en el artículo de este Decreto, procederán los siguientes recursos:
a) El de reposición, en todos los casos; pero ]a interposición de este recurso no suspenderá la ejecución de la respectiva providencia;
b) El de apelación, ante el Gobernador respectivo, cuando se trate de arresto o multa que exceda de $ 500.00, sin pasar de $ 25.000;
c) El de apelación ante el Director Ejecutivo de Regulación Económica, .cuando se trate de multas que excedan de $ 25.000, o de una de las sanciones previstas en los literales d) e) y f) del artículo 9º.
"Parágrafo. Para interponer cualquier recurso contra las resoluciones de multa, el .interesado deberá consignar previamente el valor de la misma, en alguno de los establecimientos señalados por la ley, de acuerdo con el artículo 8º de la Ley 1ª de 1963.
"Los recursos de apelación sólo se otorgarán en el efecto devolutivo; y los de reposición deberán ser decididos en el término de dos días.
"Artículo 13. Cuando se trate del decomiso de artículos por actos de especulación o acaparamiento, la resolución se consultará con el Gobernador respectivo, quien deberá decidir dentro del término improrrogable de dos días. Si la resolución fuere confirmada, el Gobernador determinará en la misma providencia la forma de venta de dichos artículos, a través del INA, de cooperativas o de consignatarios especialmente designados, y dispondrá que el producto de la venta, deducidos los gastos de administración y expendio, se entregue al propietario de los artículos, o se deposite a su orden en un establecimiento autorizado por la ley si aquél se negare a recibirlo.
"Artículo 14. En los casos de especial gravedad, a juicio del Director Ejecutivo, de la Superintendencia de Regulación Económica, éste podrá aplicar, a prevención, el artículo 9º de este Decreto, siguiendo el procedimiento señalado en el artículo 6º, y podrá comisionar a funcionarios de la citada Superintendencia para que adelanten las investigaciones respectivas en cualquier lugar del territorio nacional.
"Artículo 15. Todos los funcionarios administrativos del orden nacional, departamental y municipal estarán obligados a colaborar en la vigilancia de los precios y en el control de los brotes de especulación o acaparamiento.
"Los Alcaldes y demás funcionarios encargados de la aplicación de este Decreto procederán a organizar comités cívicos de vigilancia para que cooperen con ellos en el cumplimiento de sus funciones sobre control de precios.
"Artículo 16. Los establecimientos comerciales que expendan víveres o artículos de primera necesidad, deberán mantener fijadas en lugar visible para el público, listas de precios debidamente aprobadas por las autoridades. La infracción a lo dispuesto en este artículo será sancionada con multa hasta.de $ 1.000, que impondrán, los funcionarios encargados de la vigilancia y control de los precios.
"Artículo 17. Los vacíos que se observen en el procedimiento establecido en el presente Decreto, serán llenados por aplicación de las disposiciones .previstas en los Códigos de Procedimiento Penal, y de Procedimiento Civil.
"Artículo 18. Los negocios actualmente en curso, se seguirán tramitando de acuerdo con el procedimiento y competencia aquí establecidos.
"Artículo 19. Este Decreto subroga el Decreto número 1479 de .1963, deroga las disposiciones que le sean contrarias y rige a partir de la fecha de su expedición".
INFRACCIONES Y RAZONES ALEGADAS
Se señalan como violados los artículos 32, 76-11 y 23 de la Carta.
Respecto del artículo 32 anotan los demandantes en primer término, que los artículos 1 y 2 de la Ley 7ª de 1943, bases del acto acusado, fueron derogados por los Decretos 102, 120, 140 y 378 de 1957; 1479 y 3307 de 1963.
Luego reiteran la observación y desarrollan el cargo así:
"Del examen y comparación de la Ley 7^ de 1943 con los Decretos legislativos números 102, 120, 140 y 0378 de 1957, y los Decretos-leyes números 1479 y 3307 de 1963, se llega a la conclusión, como ya se dijo, de que los artículos 1° y 2° de la .citada ley se encontraban derogados en virtud de que dichos decretos regularon totalmente lo referente al control de precios de artículos de primera necesidad, conforme a lo dispuesto expresamente por el artículo 3º de la Ley 153 de 1887.
"En consecuencia, hallándose derogados los mencionados artículos de la Ley 7ª de 1943, el Gobierno Nacional carecía de-facultades para expedir el Decreto 46 de 1965, en el cual se invocó expresamente la referida ley y se reguló nueva y totalmente el control de precios de artículos de primera necesidad.
"Ahora bien, como- el decreto acusado constituye un acto de intervención del Estado en la industria y en el comercio, ya que sustancialmente establece restricciones a la distribución y venta de ciertos bienes, el Gobierno Nacional, al expedir dicho decreto, infringió directamente el artículo 32 de la Constitución, el cual exige que la intervención en las distintas etapas del proceso económico (producción, distribución, utilización y consumo), se haga 'por mandato de la ley"
Relativamente a la violación del artículo 76-11, expresan:
"De otra parte el Gobierno Nacional violó también el artículo 76; ordinal 11, de la Carta Fundamental por cuanto que le arrebató al Congreso la facultad que le concede dicha norma en concordancia con el artículo 32 ibídem, de 'ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional.
"La observación anterior no implica que desconozcamos que, conforme al artículo 69 del Acto legislativo número 1 de 1968, el Congreso puede actualmente revestir pro tempore al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias para intervenir en la producción, ultimación y consumo de los bienes y en los convenios públicos y privados, con el fin de racionalizar y planificar la economía. Pero como es lo cierto que no existían ni se invocaron tales facultades precisas y pro tempore, sino que el Gobierno Nacional invocó una ley expedida por el Congreso con base en los artículos 32 y 76, ordinal 11, de la Constitución, fueron éstos los preceptos infringidos".
Y concretando un cargo referente al artículo 9º del Decreto 46, aseveran los demandantes que el inciso primero del artículo 23 de la Constitución impide que se impongan penas como la de arresto, a menos que exista mandamiento escrito de autoridad competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en las leyes; y que por ello solamente la ley, por modo privativo y no un decreto, tiene capacidad para imponer una sanción como la establecida en el artículo 9º del Decreto 46, el cual incurre así en violación del texto invocado del estatuto fundamental.
Como conclusión de la parte petitoria de la demanda, los actores expresan:
"Con base en las razones expuestas, muy comedidamente reiteramos a la honorable Corte Suprema de Justicia la solicitud de que declare inconstitucional el Decreto acusado o, en su defecto, el artículo 9° de dicho estatuto''
CONCEPTO DEL PROCURADOR
En relación con el artículo 76-11 del estatuto fundamental considera la procuraduría que el acto impugnado no viola dicho precepto superior, porque tal contrariedad solo cabe cuando se dicta un decreto en ejercicio de presuntas autorizaciones especiales y legales, sin ley que, en verdad,, lo sustente, y eso -afirma-, no se da en el .caso que se estudia, ya que el reglamento materia del libelo se funda en la mencionada Ley 7ª y, además, en el artículo 17 de la 155 de 1959. Para que prosperara una acusación de esta índole sería preciso demostrar previamente que las normas legales citadas han dejado de regir, o que no estaban en vigor cuando se dictó el Decreto 46, vigencia que la vista fiscal considera intacta
Y como el cargo consistente en violación del artículo 32 de la Constitución estribá en sostener asimismo que normas posteriores a la Ley 4ª de 1943 la habían derogado por regular íntegramente la misma materia, sin que el Jefe del Ministerio Público halle que se ha efectuado tal abrogación, él concluye que tampoco se ha infringido el artículo 32 de la Carta, pues esa violación no se confiere a su noción sino cuando el Ejecutivo dicta decretos sin "mandamiento de la ley", y éste se halla en el texto actual de las citadas Leyes 7ª de 1943 y 155 de 1959.
Finalmente, al examinar la acusación particular contra el artículo 9-b) del Decreto 46, por imponer una pena de arresto sin que sea el legislador quien lo establezca y estimarse que con ello se vulnera el artículo 23 de la Carta, dice el Procurador:
"La acusación del artículo 9º del Decreto 46 se dirige particularmente en cuanto contempla como sanción el arresto inconmutable hasta por treinta días (literal b), y se basa en que únicamente el legislador y mejor el Congreso, puede definir los actos constitutivos de infracciones y las correspondientes penas.
"A lo cual se anota que no sólo por leyes formales sino también mediante decretos con fuerza legislativa (artículo 118, numeral 8 de la Carta), que son leyes materiales, es posible cumplir la función del Estado a que se alude en esta parte de la demanda, siempre que el acto del Presidente de la República que así provea cumpla los presupuestos constitucionales exigidos, según su clase.
"Si el decreto acusado tiene ese carácter, como ha quedado visto, y en las-normas legales que le sirven de fundamento se prevé el establecimiento de sanciones para los actos de incumplimiento de las medidas que ellas mismas contemplan o que autorizan al Gobierno para tomar, sin exceptuar ninguna clase de represión, es lógico concluir que el artículo 9-b de aquel ordenamiento no infringe el precepto constitucional señalado por los actores".
COMPETENCIA
El Decreto 46 de 1965 fue dictado por el Presidente de la República, "en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales y en especial de las autorizaciones que le confiere la Ley 7º de 1943", autorizaciones éstas comprendidas en las que contempla genéricamente el numeral 11 del artículo 76 de la Carta, cuando versan sobre el ejercicio de "funciones dentro de la órbita constitucional", por parte del Gobierno, y en virtud de facultades expresamente concedidas por la ley. Por esta razón, la Corte es competente para conocer de la presente demanda, a tenor de la atribución segunda del artículo 214 de la Constitución.
CONSIDERACIONES
1. Son dos los capítulos de impugnaciones formadas entre el Decreto 46, por el primero se tachan todas sus disposiciones de contrariar los preceptos 32 y 76-11 de la Constitución; y por el segundo, se tilda al artículo 9º de ser incoherente con el 23 de la codificación institucional. Se impone ver ambos reparos.
Acusaciones por violar los artículos 32 y 76-11 de la Carta.
2. Según el artículo 32, al Estado es dable intervenir, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados.
De acuerdo con el artículo 76-11, el Congreso puede conceder autorizaciones al Gobierno para, entre diversos objetivos, ejercer funciones dentro de la órbita constitucional, es decir, en la esfera de competencias que le son propias como ejecutor de las leyes.
En ambos casos se instituye la aptitud de la administración para dar efectividad, en la práctica, a fines especiales contemplados en texto legislativo.
3. Por esta razón, se reputa, de ordinario, que la habilitación específica que el legislador da al Gobierno para intervenir en los diversos aspectos de la actividad económica, se halla incluida en las autorizaciones que permite otorgar el artículo 76-11 citado. Lo cual explica que, como cargo de inconstitucionalidad, se agrupen ambas acusaciones, haciéndolas descansar en que el Gobierno, al dictar ciertos decretos, ha procedido sin contar con una autorización del parlamento, sea por no haber existido el mandato legal respectivo, sea por hallarse éste derogado. En el asunto que se resuelve la acusación concreta consiste en que al expedirse el Decreto 46 de 1965, informado por la Ley 7 de 1943, ésta había sido derogada.
4. Si el Decreto 46 careciere realmente de fuente legal, el cargo sería fundado. Por consiguiente, debe analizarse si existe o no mandato de ley que respalde el acto objeto de la demanda.
5. El Decreto 46 invoca expresamente las autorizaciones que concedió al Gobierno la Ley 7 de 1943, cuyos artículos 1, 2 y 3 rezan:
"Artículo 1º No podrán ser materia de indebidas especulaciones los artículos de primera necesidad para el consumo del pueblo.
"Se entiende como artículos de primera necesidad los víveres, drogas y mercancías de ordinario consumo entre las clases populares.
"Artículo 2º El Gobierno dictará las medidas de control que sean necesarias para el cumplimiento de los fines que persigue esta ley, y así podrá fijar: los precios máximos de venta o los mínimos en los distintos mercados del país de los artículos señalados en la disposición anterior; las condiciones para otorgar las licencias de importación, exportación y venta; las sanciones para la efectividad de las medidas que se acuerden y la creación de los respectivos servicios.
"Artículo 3º Cuando el Gobierno lo considere necesario, para evitar indebidas especulaciones, podrá ejecutar importaciones directamente o por medio de contratos, en los cuales se asegure un precio equitativo para los artículos objeto dé la importación.
"Se exceptúa de esta autorización la importación de productos agrícolas.
"Parágrafo. Autorízase igualmente al Gobierno para dictar las medidas necesarias a fin de establecer el control de los arrendamientos de las habitaciones y locales urbanos".
De otra parte, es de citar el inciso primero del artículo 17 de la Ley 155 de 1959, cuyo tenor es así:
"Artículo 17. En cumplimiento del artículo 32 de la Constitución Nacional, el Ejecutivo podrá intervenir en la fijación de los precios con el fin de garantizar tanto los intereses de los consumidores como el de los productores y comerciantes. La fijación de precios podrá realizarla el Gobierno como una de las medidas que se tomen con base en la investigación que se haya verificado de acuerdo con esta ley y para los productos o servicios de la empresa objeto de la investigación".
6. Leídos los textos legales transcritos y cotejados con todas las disposiciones del Decreto 46, infiérese que éste se acomoda a los primeros en cuanto dispone, dándoles aplicación: señalamiento de precios de artículos de primera necesidad y su modificación, trámites, sanciones y sus procedimientos, noción de la especulación indebida, concepto de acaparamiento, publicidad de precios.
7. La confrontación indicada se amolda con justeza al doble mecanismo que regula el artículo 32 de la Carta para imprimir validez a una intervención estatal en materia económica: de una parte, declaración de orientaciones y lineamientos generales "por mandato de la ley"; y, de otra, aplicación en detalle de tales directrices, adaptándolas a las mudables necesidades del movimiento económico, al través de medidas concretas del Gobierno consignadas en decretos.
La potestad de intervenir de tal modo atribuida a la administración dura tanto como la ley que la confiere. Si ésta, y así ocurre de ordinario, no fija término al uso 3,e las facultades correspondientes, la competencia del Ejecutivo carece de plazo. El Gobierno queda así capacitado para dictar reglas de intervención en las materias determinadas en la ley, por lapso indefinido. De consiguiente, el propio Ejecutivo se halla en actitud de cambiar, de modificar, de substituir unos decretos de intervención por otros, con fuerza legal, sin agotar su capacidad normativa. En este aspecto es de indicar una diferenciar entre la intervención autorizada de conformidad con los artículos 32 y 76-11 de la Carta, cuando la ley no señala término para su ejercicio, y la misma posibilidad de intervenir, cuando viene de las precisas y temporales facultades extraordinarias que consagra el numeral 12 del artículo 76 del cuerpo constitucional. En esta última contingencia, las facultades tienen que darse por tiempo limitado, y por ende, el Gobierno puede dictar decretos extraordinarios equivalentes a una ley cuadro de intervención, pero dentro de ese término.
8. Por los respectos que se dejan apuntados, el Decreto 46 y las Leyes 7 y 155 son* acordes y complementarios, de forma que dicho acto se arregla a los artículos 32 y 76-11 de la Constitución. Así visto, se muestra exequible.
9. Pero, recuérdese, los actores sostienen que los artículos 1 y 2 de la Ley 7, que informan en parte el Decreto 46, han dejado de regir, pues, según ellos, fueron sustituidos por los Decretos 102, 120, 140 y 378 de 1957; 2709 de 1962; 1479 y 3307 de 1963;
Al referido argumento de los demandantes, cabe hacer las siguientes glosas:
a) Los artículos 1 y 2 de la Ley 7 de 1943, que forman un todo, prohíben las indebidas especulaciones de los artículos de primera necesidad, y a fin de reprimirlas y regular el mercado de dichos objetos, en particular su precio, autorizan al Gobierno para dictar las medidas de control "necesarias para el cumplimiento de los fines que persigue esta ley".
b) El artículo 17 de la Ley 155 de 1959 precisa más las autorizaciones de la Ley 7, al prescribir que, '¿ en cumplimiento del artículo 32 de la Constitución Nacional, el Ejecutivo podrá intervenir en la fijación, de los precios con el fin de garantizar tanto los intereses de los consumidores como el de los productores y comerciantes".
c) Los Decretos 102, 120, 140 y 378 de 1957, 2709 de 1962, 1479 y 3307 de 1963, tratan de lo siguiente: acaparamiento y especulación con artículos de primera necesidad, enumeración de los mismos y posibilidad de adicionar esa lista; precios de venta y sus modificaciones; obligaciones de los productores, fabricantes y comerciantes mayoristas de mercancías de primera necesidad ; precios máximos, trámites, procedimientos, sanciones y recursos, términos, criterio para determinar la cuantía de las multas, notificaciones, etc.
10. Aparece de resalto que los asuntos así regulados versan únicamente sobre la aplicación y desarrollo de las medidas de intervención que al Gobierno mandaron tomar las Leyes 7 de 1943 y 155 de 1959 en relación con la especulación indebida y el acaparamiento de cosas para el consumo del pueblo y la fijación de los precios respectivos.
Dicho de otro modo: Los decretos cuyo contenido se ha visto no invalidan las autorizaciones y lineamientos generales sobre intervención económica en punto a especulación, acaparamiento y, sobre todo, señalamiento de precios, que trazan las Leyes Cuadros 7 de 1943 y 155 de 1959, y antes constituyen aplicación de las directrices así formuladas. Aquellos decretos, evidentemente conciernen a cuestiones de que también se ocupa el 46 de 1965, pero sin contrariar los mandatos fundamentales de las Leyes 7 y 155 tantas veces citadas. Por consiguiente, y mientras éstas conserven vigor, el Gobierno puede modificar o sustituir las normas expedidas por medio del Decreto 46, de acuerdo con el sistema de regulación instaurado por el artículo 32 de la Carta: necesidad de una ley cuadro sobre orientaciones relativas a la intervención que deba cumplirse, y decreto ulterior del Gobierno dando cuerpo real a las pautas genérales del legislador. De esta manera las medidas concretas de intervención que toma el Ejecutivo forman dentro de su órbita constitucional. Y a falta de plazo especial para ejercerlas, ellas son modificables y sustituíbles por la propia administración que las dicte, mientras subsista jurídicamente el troquel de la ley cuadro que las modele.
11. Como el Decreto 46 se ajusta al procedimiento intervencionista establecido por el artículo 32 de la Constitución, y de modo particular a las leyes que lo sustentan y todavía rigen, precisa concluir que no aparecen fundadas las acusaciones de la demanda, y que, en conjunto, es exequible.
Acusación contra el artículo 9.
12. El artículo 9 del Decreto 46 de 1965, dice: Artículo 9º De acuerdo con la gravedad de la infracción, los actos de especulación o acaparamiento serán sancionados por los Alcaldes Municipales o Inspectores de Policía con una de las sanciones siguientes, sin perjuicio de las previstas en el Título IX del Código Penal:
a) Multas de $ 1.000 a $ 500.000, según la capacidad económica del infractor;
b) Arresto inconmutable hasta por 30 días;
c) Decomiso y venta al público, a los precios oficiales, de los artículos que hayan sido materia de especulación o acaparamiento;
d) Suspensión del derecho a obtener licencias de importación por un año;
e) Cierre del establecimiento industrial o comercial hasta por 90 días, y
f) Cancelación definitiva de la licencia de funcionamiento industrial o comercial del infractor.
"Parágrafo. Las mismas sanciones se aplicarán a quien disminuya el ritmo normal de producción de los géneros esenciales de consumo popular sin la debida justificación.
13. La acusación de los demandantes se lee en los siguientes párrafos del libelo:
"Por otro lado, el artículo 9 del Decreto 46 de 1965 quebranta el artículo 23 de la Constitución en cuanto establece la pena de arresto inconmutable hasta por treinta (30) días por la desobediencia de algunos de sus mandatos.
"El artículo 23 de nuestra Carta Fundamental consagra en su primer inciso una garantía a la libertad individual, consistente en prohibir que la persona o su familia sea reducida a prisión o arresto, a menos que exista un mandamiento escrito de autoridad competente, con las formalidades legales y por motivo previamente definido en las leyes.
"Para efectos de esta demanda, analizamos solamente la última exigencia del citado precepto, según el cual el motivo de la detención o arresto debe hallarse previamente contemplado en la ley.
"En nuestro concepto, el espíritu y alcance de la norma constitucional son claros en el sentido de que compete exclusivamente al legislador precisar no solo la conducta que debe ser reprimida, sino también la naturaleza y grado de la sanción que puede aplicarse, cuandoquiera que se trate de la privación de la libertad del individuo. Solamente con esta interpretación se hace realmente efectiva la protección de la persona frente a los abusos de las autoridades que tienen el poder de limitar su libertad.
"Ahora bien, el artículo 2º de la Ley 7ª de 1943 autorizó al Gobierno para dictar medidas de control sobre los artículos de primera necesidad y para establecer sanciones, en orden a lograr los fines perseguidos por dicha "ley. El legislador no erigió en delito ni en contravención las infracciones a las medidas de control que adoptara el Gobierno Nacional. Tampoco estableció la naturaleza y grado de las sanciones, ni menos autorizó la creación de penas privativas de de su libertad.
"No podía, pues, el Gobierno Nacional, so pretexto de ejercer las facultades otorgadas en el artículo 2° de la Ley 7ª de 1943, dar carácter penal a las violaciones de las normas sobre control de precios.
"De esta suerte, el artículo 9º del Decreto 46 de 1965 viola directamente el artículo 23 de la Constitución, porque crea una pena privativa de la libertad sin que el legislador hubiera determinado previamente que la inobservancia de las medidas de control de precios que dictara el Gobierno, sería castigada con prisión o arresto"
14. Anota la Corte, y así lo sostiene la vista fiscal, que no solo por leyes formales sino también a virtud de decretos con fuerza legislativa, que son leyes materiales, es dable cumplir la función del Estado a que se alude en esta parte de la demanda, siempre que el acto del Presidente de la República que así provea cumpla los presupuestos exigidos por la Constitución, según la clase de ellos conceptos éstos que se desprenden de los artículos 76-11 y 118-89 de la Carta.
De acuerdo con tal planteo, a vista de la naturaleza del Decreto 46 y teniendo en cuenta que en las normas legales que le sirven de base se prevé el establecimiento de sanciones, "para la efectividad de las medidas que se acuerden" (Art. 2, Ley 7ª de 1943), sin exceptuar ninguna clase de represión, es lógico concluir que el artículo 9-b de aquel acto no infringe el precepto señalado por los actores. Así se declarará en la parte resolutiva de esta sentencia.
RESOLUCION
15. A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio ;de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es exequible el Decreto 46 del 14 de enero de 1965, "por el cual se dictan disposiciones sobre control de precios".
Publíquese, cópiese, notifíquese insértese en la Gaceta Judicial, notifíquese al Gobierno por conducto de los Ministros de Gobierno, Justicia y Desarrollo y a los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, dese cuenta al Procurador General de la Nación y archívese el expediente.
Luis Eduardo Mesa Velásquez, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Cediel Angel, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Solazar, Guillermo González Charry, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Alberto Ospina Botero, Guillermo Ospina Fernández, Luis Carlos Pérez, Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.