Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el inciso 1 del artículo 2 de la ley 8 de 1958
INCOMPATIBILIDADES DE SENADORES Y REPRESENTANTES
Es exequible el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8ª de 1958, excepto en su frase inicial, en la parte que dice: "durante el ejercicio de su cargo".
CASOS FUERA DE INCOMPATIBILIDADES
El inciso primero en análisis también ha sido tachado de inexequible en la parte que dice: "pero sí podrán (los senadores y representantes) ejercer como apoderados o defensores en los procesos penales y en los juicios civiles y laborales, en lo contencioso-administrativo de anulación y en causa propia en materia fiscal impositiva".
La disposición copiada comprende tres partes: una relativa a procesos penales, civiles y laborales; otra concerniente a asuntos contencioso-administrativos de anulación; y, en fin, otra referente a "causa propia en materia procesal impositiva". Tres aspectos que se verán aisladamente,
Es de subrayarse que el artículo de la Ley 8ª cuando enumera actos procesales de posible ejecución por senadores y representantes obrando "como apoderados o defensores", no introducía ninguna excepción al artículo 110 de la Carta, según la versión de 1886, vigente cuando se dio dicha Ley, como tampoco la introduce hoy a la redacción y contenido del actual artículo 110. Ya se mostró que tanto el texto anterior como el ahora vigente coinciden, pues sólo prohíben a los congresistas gestionar en nombre propio o ajeno en materias administrativas y ante autoridades o entidades pertenecientes a la administración.
Fuera de ese radio de incapacidad no cabe al intérprete extender la precisada nítidamente en la, Constitución. Como ésta no incluye, entre las ineptitudes que consagra, ninguna relacionada con la rama jurisdiccional del poder público, es palmario que ante dicha rama -a falta de disposición en contrario- sí pueden actuar senadores y representantes, en nombre propio o como defensores o apoderados en ejercicio lícito de la abogacía. Así lo estatuye con alguna limitación tocante a ciertos asuntos contencioso-administrativos, el inciso primero del artículo 2°de la Ley 8ª de 1958, sin violar ningún precepto de la Carta.
Ni se diga que cuando el estatuto fundamental habla en su artículo 110, de "administración pública" o de negocios que tengan relación con el Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios, o de "entidades oficiales y descentralizadas" (temas y seres administrativos donde los haya) también se refiere a las causas y procesos judiciales y a los juzgados y tribunales "que administren justicia" (Art. 58 C. N.). Esta analogía de materias y organismos partiría del supuesto de que la función jurisdiccional y la administración dependen por igual del Gobierno, y que por ello se explica que las mismas incompatibilidades que tienen los congresistas referentes a la administración deben asimismo aplicarse en relación con la tarea de administrar justicia. Conforme a este planteo, administración y jurisdicción, por similares, deben originar las mismas incompatibilidades, en tratándose de congresistas.
Ante las características y diferencias que distinguen a la administración de la rama jurisdiccional sería vano, por insustancial, el intento de asimilación que se acaba de apuntar. Sin embargo, debe estudiarse el punto, siquiera brevemente.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
Bogotá, D. E., octubre catorce .de mil novecientos setenta.
(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).
El ciudadano César Castro Perdomo pide que se declare inexequible el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8ª de 1958.
TENOR DEL TEXTO ACUSADO
"Ley 8ª de 1958
(Septiembre 27)
"por la cual se establecen unas incompatibilidades".
"Artículo 2° Los senadores y representantes durante el ejercicio de su cargo no podrán ser, en ningún caso, apoderados o gestores ante las entidades oficiales o semioficiales del orden administrativo, pero sí podrán ejercer como apoderados o defensores en los procesos penales y en los juicios civiles y laborales, en lo contencioso-administrativo de anulación, y en causa propia en materia fiscal impositiva".
ACUSACION Y ARGUMENTOS
Se indica como violado el artículo 110 de la Constitución, que reza:
"Los senadores y representantes principales, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura por vencimiento del período constitucional para el cual fueron elegidos, no podrán hacer por sí ni por interpuesta persona, contrato alguno con la administración pública ni gestionar en nombre propio o ajeno negocios que tengan relación con el Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios, ni ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y descentralizadas. Esta prohibición es extensiva a los suplentes que hayan ejercido el cargo. La ley determinará las excepciones a la regla anterior".
Se aducen los siguientes conceptos de violación:
a) El artículo 110 de la Carta prohibió a los congresistas el ejercicio de la abogacía en forma general ante las oficinas públicas u oficiales, "de cualquier rama del poder público", y en cambio la norma demandada dispone que la prohibición no reza sino con las entidades oficiales de la administración pública únicamente".
b) Se reputa que. "la Reforma Constitucional del 68 prohibió a les senadores y representantes el ejercicio profesional de la abogacía no sólo durante las sesiones del Congreso, como lo prevé el artículo 2°de la Ley 8ª de 1958, si no por todo el tiempo del período constitucional respectivo".
c) "La última parte de la norma constitucional facultó al legislador para que en forma imperativa y para las futuras circunstancias, esto es, después de la vigencia del texto constitucional (17 de diciembre de 1968) determine las excepciones a las prohibiciones constitucionales, y de ahí que la vigencia indefinida de dicha Ley, viene a estar en contradicción con la última parte del artículo constitucional invocado como se acaba de ver".
El actor refuerza sus argumentos con referencias a la tramitación en el Congreso del Acto legislativo 1 de 1968.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
El jefe del ministerio público piensa que el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8ª de 1958 es contrario al artículo 110 de la Carta por dos motivos principales: 1. Porque limita "al tiempo del ejercicio del cargo la prohibición para los senadores y representantes de ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y semioficiales", incompatibilidad que abarca todo el período y es hoy de carácter constitucional; y 2. Por "restringir también la prohibición a la gestión ante entidades del orden administrativo, exceptuando además en forma expresa la actuación como apoderados o defensores en procesos penales, civiles y laborales, en lo contencioso-administrativo de anulación, y sólo en causa propia en materia fiscal impositiva".
El Procurador estima que al permitir la norma acusada que los congresistas actúen en procesos penales, civiles y laborales, o en lo contencioso-administrativo de anulación o en causa propia en materia fiscal impositiva, establece una de las excepciones que contempla el precepto 110 de la Constitución, excepciones que sólo puede estatuir una ley que le sea posterior. Y explica:
"Al adoptar el nuevo texto del artículo 110 de la Carta, el constituyente dejó al legislador el examen del campo entero de las prohibiciones para determinar en él y tomar de él lo que, después de analizar las prohibiciones en toda su extensión, conviene al interés público exceptuar. Las excepciones a prohibiciones constitucionales deben guardar congruencia entre sí y con las normas que subsistan, lo cual supone análisis posteriores y no anteriores a la vigencia del nuevo texto constitucional cuyo contenido se va a modificar".
CONSIDERACIONES
Como en todo juicio de inexequibilidad, se impone comparar el inciso acusado en el artículo 110 de la Constitución, que se dice infringido.
Al efecto conviene analizar el contenido de uno y otro.
Tanto el artículo 110 como el inciso demandado comienzan por señalar un período de duración de las incompatibilidades que se imponen a senadores y representantes y en seguida determinan el ámbito de las mismas. El inciso primero del artículo 2° de la ley añade a esa materia prohibitiva algunas precisiones en orden a enumerar casos no cobijados por incapacidad. Se estudiarán estos extremos, en el orden en que Constitución y ley los tratan.
DURACION DE LAS INCOMPATIBILIDADES
El inciso acusado lo ha sido por fijar en este asunto un plazo inferior al señalado en el artículo 110 del estatuto fundamental.
Este último dice sobre término de las inhabilidades que después describe:
"Los senadores y representantes, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura por vencimiento del período constitucional por el cual fueron elegidos, no podrán…, etc.", y agrega: "Esta prohibición es extensiva a los suplentes que hayan ejercido el cargo". Ahora bien; el inciso segundo del artículo 2° de la Ley 8ª de 1958 expresa que la incapacidad opera durante el ejercicio de su cargo, excluyendo así los espacios de tiempo en que los parlamentarios dejan de asistir o durante los cuales no se reúna el Congreso. Claro está que este último término es en cualquier caso menor que el contado desde el momento de su elección y hasta cuándo pierdan su investidura por el vencimiento del período constitucional para el cual fueron elegidos, como expresa la Carta Política, salvo la excepción especial contemplada en el artículo 112 de la misma, y referente al caso de renuncia.
No cabe duda, en consecuencia, de que la expresión contenida en el inciso acusado, y que dice: durante el ejercicio de su cargo, pugna con la Constitución.
INCOMPATIBILIDADES DE LOS CONGRESISTAS
El artículo 110 de la Carta les veda:
Celebrar contrato alguno-, por sí ni por interpuesta persona, con la administración pública; o gestionar, en nombre propio o ajeno, negocios que tengan relación con el Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios; o, finalmente, ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y descentralizadas.
Son tres las incapacidades de origen constitucional: la de contratar, la de gestionar y la de ser apoderado.
Contratar con quién, gestionar y ejercer poderes ante quién
La Carta, valga la reiteración, y para emplear su terminología, dice que contratar con la administración pública, o gestionar negocios relacionados con el Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios o ante entidades oficiales y descentralizadas.
La administración, cuando contrata, participa en la generación de derechos a su favor y obligaciones a su cargo, y, correlativamente, contribuye a dar nacimiento a derechos y deudas de las partes que con ella celebran convenciones. Tales actos jurídicos, en general, tienen por objeto el funcionamiento de algún servicio público, el cual puede ser de interés extensivo a todo el país, o apenas a una o varias de sus entidades locales.
De manera más genérica, la administración puede, en el desempeño de sus misiones, negociar, esto es, tratar, actuar con miras económicas, en forma contractual u otra.
La administración, pues, negocia y contrata.
Y al efecto obra por medio de los organismos centrales o regionales que forman su estructura, de acuerdo con la naturaleza de los asuntos o de sus repercusiones. Es así como el aparato administrativo actúa en negocios "que tengan relación con el Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios", colectividades que enumera el artículo 5° de la Constitución, y toma en cuenta el 110 en orden a imponer las cortapisas de que éste habla.
Pero no siempre, como en general lo hacía cuando las actividades del Estado se limitaban a pocos objetivos esenciales, la administración actúa al través de las colectividades territoriales que la integran, sino que se vale para ello de personas administrativas diferentes, como los establecimientos públicos, creaciones legales dotadas de idoneidad jurídica y patrimonio independiente.
Y rebasando más su configuración, el Estado extiende los lindes de la intervención que solía, y encomienda tareas económicas a empresas industriales o comerciales suyas que se constituyen y funcionan a semejanza de las compañías privadas.
De otro lado, siempre en esta línea de acción descentralizada, se cuentan las sociedades de economía mixta, en las cuales participan fondos del erario, aportes particulares y representantes del Estado.
Estos cuerpos, incluyendo a los establecimientos públicos, suelen denominarse entidades oficiales, o semioficiales o entidades descentralizadas, y están adscritas a la administración.
Con ninguna de ellas, y menos con las personas públicas a que se hallan vinculadas, pueden celebrar contratos los senadores o representantes, por sí o por interpuesta persona, como tampoco les es permitido, en mayor radio de actividad, adelantar gestiones ante los referidos organismos ni desarrollar la menor diligencia tendiente a conseguir el logro de un negocio, en nombre propio o ajeno.
La Carta Política, como se ve, cerca celosamente todos los órganos, frentes, manifestaciones y aspectos del manejo y disposición de los caudales e intereses del fisco, para que con ellos no tengan tratos ni contratos los personeros del pueblo en el Congreso.
Las incompatibilidades descritas tienen a la administración como eje, porque buscan erigir una barrera entre el Gobierno y los parlamentarios, en guarda de la rectitud autónoma del Congreso.-La misión de éste -el voto de leyes aparte- se caracteriza en mucho por una labor creciente de fiscalización de las autoridades ejecutivas. Frente a dos funciones contrapuestas -actos de la administración y control parlamentario- la Carta admite el temor de que el Gobierno intente usar de medios a su alcance para menoscabar la integridad de senadores y representantes. Conjurar este peligro, precaver la independencia de los personeros de la Nación, garantizar el libre cumplimiento de la vigilancia que incumbe a los cuerpos legislativos, son las metas del régimen excepcional de las incompatibilidades parlamentarias.
Es un vasto impedimento, generador de incapacidad jurídica, y como tal, de derecho estricto. Por ende, su interpretación no ha de extenderse más allá de los términos precisos que la circundan. Los cuales -en las hipótesis del artículo 110 de la Constitución- conciernen a los contratos, a los negocios todos de la administración, vale decir, del Gobierno en ejercicio de sus actividades encaminadas a satisfacer intereses generales por medio de los servicios públicos y aún de cualquier facultad administrativa más.
Nótese que dicho artículo 110, a diferencia del original de la Carta de 1886 (1), y con él coincide sin embargo, es circunstanciado, pero sólo se refiere puntualmente a la administración, y a ésta tiene que limitarse. El busilis del texto prohibitivo es la administración pública, o por mejor decir, la acción administrativa del Estado, y fuera de ella nada prescribe. Luego dicha disposición no da margen para deducir otras inhabilidades referentes a senadores o representantes, distintas de las que abarca: contratos, negocios administrativos, con ellos o en favor de terceros.
Así enfocado el artículo 110 de la Carta, corresponde cotejarlo, con el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8ª de 1958, acusado.
Para despejar cualquier duda sobre el alcance de la citada disposición legal, importa señalar que ella no cobija todas las incompatibilidades consagradas en la Ley 8 ª, de que hace parte, la cual estatuye en su artículo 1°:
"Los senadores y representantes principales, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura, no podrán hacer por sí ni por interpuesta persona contrato alguno con la administración pública, ni gestionar en nombre propio o ajeno negocios que tengan relación con el Gobierno de la Nación, los departamentos o los municipios".
Salta a los ojos que el inciso primero del artículo 2° impugnado, no sé quedó corto en previsiones de incompatibilidad y que si apenas consideró el caso de que los congresistas no puedan ser, "en ningún caso apoderados o gestores ante las autoridades oficiales o semioficiales del orden administrativo", sin tratar de los contratos, ello se debe a que tal aspecto de incapacidad se halla regulado en el artículo 1° de la misma Ley 8 ª. Y regulado en cuanto a comprensión de los actos prohibidos, de idéntica manera a como lo hace el artículo 110 de la Constitución.
El inciso primero acusado coincide asimismo en vedar a los congresistas el "ser apoderados o gestores" ante las entidades administrativas. La diferencia que va entre los dos mandatos estriba, en lo siguiente: Ambos prohíben "ser apoderados o gestores", pero mientras la ley habla de "entidades oficiales o semioficiales del orden administrativo", la Constitución dice: "entidades oficiales y descentralizadas". La frase legal es más puntual, pues incluye así las entidades oficiales como las "semioficiales"; pero una y otra significan lo mismo, ya que igual carácter administrativo tienen "las entidades oficiales o semioficiales" pertenecientes a la administración, que "las entidades oficiales y descentralizadas" que hacen parte del propio orden administrativo.
Nada importa que el constituyente hubiese preferido usar la locución "entidades oficiales y descentralizadas", para referirse a establecimientos públicos y a empresas industriales y comerciales del Estado y a las de economía mixta, en lugar de llamarlas, como la ley, "entidades oficiales y semioficiales del orden administrativo". No se aprecia discrepancia de contenido entre el artículo 2°, inciso primero, de la Ley 8 ª y el 110 de la Constitución, ni en cuanto a las gestiones que uno y otro consideran ni en lo tocante a las colectividades ante las cuales no deben adelantarse. Existiendo, como existe, esta identidad referente a las prohibiciones impuestas, con lenguaje similar pero diferente, por los artículos segundo, inciso primero, y 110, materia de estos apuntes, precisa concluir que el primero de dichos textos, en cuanto a los actos que prohíbe, no contraría al segundo, y por tanto carece de la inexequibilidad alegada por el demandante,
El cual, empero sostiene que los antecedentes parlamentarios del artículo 110 de la Constitución demuestran que, desde la segunda vuelta legislativa en la discusión de los proyectos, se modificó la prohibición tradicional impuesta a los congresistas en relación con las entidades administrativas, para extenderla a cualquier oficina pública u oficial, en particular del órgano jurisdiccional.
Sea cual fuere el valor, con frecuencia discutible, de los trabajos preparatorios, la historia del Acto legislativo número 1 de 1968, que canoniza el tenor actual del artículo 110 de la Carta, lleva a conclusión divergente de la que propugna el actor en este negocio.
En efecto, en la segunda vuelta parlamentaria del acto legislativo se propuso un inciso 3°, que debía figurar como integrante del artículo 19 del proyecto, relativo a las incompatibilidades de que hoy trata el 110 de la Constitución.
Dicho inciso 3° era del siguiente tenor:
"Los senadores y representantes durante el ejercicio de su cargo no podrán actuar como apoderados o defensores ante ninguna autoridad".
Una vez aprobado suscitó explicaciones muy concretas ante la Comisión Primera del Senado, cuyo relato aparece en el número 160 de los "Anales del Congreso", (27 de noviembre de 1967), y del cual es pertinente copiar algunos pasajes:
"En uso de la palabra el honorable senador Guillermo Angulo presentó a la consideración de la Comisión la siguiente proposición:
"Proposición número 84
"Revócase la aprobación dada al artículo 19 del proyecto de reforma, 110 de la Constitución y reconsidérese".
Guillermo Angulo Gómez
"En discusión hizo uso de la palabra el honorable senador Angulo Gómez, quien dijo:
-"La inquietud mía nace de una conversación que tuve con el Presidente de la Comisión. Es lógico y es necesario para una buena administración de que le pongan límites al ejercicio profesional para que no haya abuso de la investidura que tiene el senador o representante. En cuestiones administrativas eso no tiene ningún reparo. Es necesario que el senador o representante no pueda celebrar contratos con el Estado ni con entidades oficiales o semioficiales, ni pueda litigar ante ninguna autoridad administrativa del país, eso es indispensable. La preocupación que me asalta es esa limitación tan absoluta en el ejercicio de la profesión de abogado, comoquiera que los otros profesionales, por la índole de esas profesiones, no va a tener estas vallas en su ejercicio profesional y en un momento dado se puede privar al Congreso de profesionales del derecho de condiciones magníficas, por el hecho de estar inhibidos para ejercer su profesión, y entonces llegan al Congreso los abogados fracasados, y se daría el caso de que quienes ejercen esa profesión se abstendrían de figurar en los debates electorales. Es una inquietud que tengo yo, a fin de que la Comisión estudie las consecuencias que pueda tener una prohibición tan absoluta".
Durante la deliberación, varios senadores sostuvieron la necesidad de que el proyecto de artículo en estudio pasara a una comisión especial. El desarrollo del debate se narra como sigue:
"Cerrada la discusión fue aprobada.
"Reabierta la discusión del artículo 19 la Presidencia designó una subcomisión para que hiciera la redacción final de este artículo, la cual quedó integrada por los honorables senadores Juan José Turbay, Emiliano Guzmán Larrea. Germán Bula Hoyos, Mario S. Vivas y Guillermo Angulo, quienes deberían dar informe en el transcurso de la sesión.
"Después de deliberar la subcomisión por un corto espacio, el honorable senador Guillermo Angulo expresó:
-"Señor Presidente: me permito informarle que de acuerdo con el honorable senador Turbay, el senador Guzmán Larrea, Bula Hoyos, Mario S. Vivas, estudiamos el artículo 19 del proyecto que hace relación a las incompatibilidades de senadores y representantes permitiéndonos proponer que al artículo que fue aprobado en la sesión de anoche se le suprima el inciso que dice lo siguiente: Los senadores y representantes durante el ejercicio de su cargo no podrán actuar como apoderados o defensores ante ninguna autoridad. El criterio de la subcomisión es el de que está bien que ni los senadores ni los representantes puedan litigar ni ejercer su profesión ante las autoridades administrativas, nacionales, departamentales, municipales e intendenciales. El artículo actual habla solamente del Gobierno Nacional. En este proyecto se extiende también esa prohibición para las entidades semioficiales, institutos descentralizados. Hemos considerado que la prohibición del ejercicio de la profesión es excesiva para con el profesional de la abogacía, ya que los demás profesionales, el arquitecto, el médico, el ingeniero, no tienen ninguna prohibición en el ejercicio de su cargo a excepción de los contratos celebrados con la administración. No hay razón valedera para que el abogado no pueda ejercer su profesión ante el Poder Judicial que es en verdad una rama del poder autónoma, en quien no puede presumirse que va a fallar en determinada forma por que quien litiga es representante o senador de la República. Además se eliminaría la posibilidad de que en el Congreso no participen abogados eminentes o personas que por sus mismas condiciones económicas no estarían en condiciones de ejercer el cargo sin que eso implique ninguna intervención ante las autoridades administrativas que es lo que ha dado origen a los abusos que se critican. Nuestra fórmula se concreta únicamente a la supresión del inciso que prohíbe a los senadores y representantes el ejercicio de profesión ante los tribunales ordinarios, ante la justicia ordinaria.
"Como conclusión, la subcomisión presentó la siguiente:
"Proposición número 85
"En el inciso primero del artículo 19 del proyecto, agréguese la frase esta prohibición es extensiva a los suplentes que hayan ejercido el cargo, y suprímese el inciso 3°".
Jesús María Arias, Guillermo Angulo, Mario S. Vivas.
"Abierta y cerrada su discusión fue aprobada y el texto definitivo del artículo es del siguiente tenor:
"Artículo 19. El artículo 110 de la Constitución quedará así:
Los senadores y representantes principales, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura, por vencimiento del período constitucional para el cual fueron elegidos, no podrán hacer por sí ni por interpuesta persona contrato alguno con la administración pública, ni gestionar en nombre propio o ajeno negocios que tengan relación con el Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios, ni ser apoderados o gestores ante las autoridades oficiales o semioficiales del orden administrativo. Esta prohibición es extensiva a los suplentes que hayan ejercido el cargo.
La ley determinará las clases de negocios a que sea aplicable esta disposición y la prueba especial para demostrar el hecho.
La infracción a los preceptos anteriores produce vacante absoluta la cual será declarada por la Corte constitucional. (Anales del Congreso, 1967, N° 160)".
Posteriormente se eliminaron los dos incisos finales del proyecto de artículo que se deja, trasladado. Y únicamente se agregó, como frase final de su cláusula única, la siguiente: "La ley determinará las excepciones a la regla anterior".
De tal manera quedó formada la redacción del actual artículo 110, cuya regla prohibitiva, en punto a gestiones, sólo concierne a "las autoridades administrativas", sin que haya "razón valedera para que el abogado no pueda ejercer su profesión ante el Poder Judicial que es en verdad una rama del poder autónoma, en quien no puede presumirse que va a fallar en determinada forma porque quien litiga es representante o senador de la República", según palabras que reproducen las actas referidas.
Ni la comparación objetiva de los textos, ni su interpretación más obvia a la luz del derecho público, ni siquiera su estudio inspirado. en la voluntad del legislador, manifiesta en los trabajos parlamentarios, toleran que sea dable argüir que el artículo 110 de la Carta contraste con el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8ª de 1958, por contener aquél una prohibición más amplia que la relativa a la administración. Ninguno de esos métodos demuestra contrariedad con la Constitución, sino todo lo contrario, en el punto especial hasta aquí examinado.
Casos fuera de incompatibilidades
El inciso primero en análisis también ha sido tachado de inexequible en la parte que dice: "pero sí podrán (los senadores y representantes) ejercer como apoderados o defensores en los procesos penales y en los juicios civiles y laborales, en lo contencioso-administrativo de Emulación y en causa propia en materia fiscal impositiva".
La disposición copiada comprende tres partes: una relativa a procesos penales, civiles y laborales; otra concerniente a asuntos contencioso-administrativos de anulación; y, en fin, otra referente a "causa propia en materia procesal impositiva". Tres aspectos que se verán aisladamente.
Es de subrayarse que el artículo 2° de la, Ley 8 ª cuando enumera actos procesales de posible ejecución por senadores y representantes obrando "como apoderados o defensores", no introducía ninguna excepción al artículo 110 de la Carta, según la versión de 1886, vigente cuando se dio dicha ley, como tampoco la introduce hoy a la redacción y contenido del actual artículo 110. Ya se mostró que tanto el texto anterior como el ahora vigente coinciden, pues sólo prohíben a los congresistas gestionar en nombre propio o ajeno en materias administrativas y ante autoridades o entidades pertenecientes a la administración.
Fuera de ese radio de incapacidad no sabe al intérprete extender la precisada nítidamente en la Constitución. Como ésta no incluye, entre las ineptitudes que consagra, ninguna relacionada con la rama jurisdiccional del poder público, es palmario que ante dicha rama -a. falta de disposición en contrario- sí pueden actuar senadores y representantes, en nombre propio o como defensores o apoderados, en ejercicio lícito de la abogacía. Así lo estatuye, con alguna limitación tocante a ciertos asuntos contencioso-administrativos, el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8 ª de 1958, sin violar ningún precepto de la Carta.
Ni se diga que cuando el estatuto fundamental habla en su artículo 110, de "administración pública." o de negocios que tengan relación con el "Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios", o de "entidades oficiales y descentralizadas" (temas y seres administrativos donde los haya) también se refiere a las causas y procesos judiciales y a los juzgados y tribunales "que administren justicia" (Art. 58 C. N.). Esta analogía de materias y organismos partiría del supuesto de que la función jurisdiccional y la administración dependen por igual del Gobierno, y que por ello se explica que las mismas incompatibilidades que tienen los congresistas referentes a la administración deben asimismo aplicarse en relación con la tarea de administrar justicia. Conforme a este planteo, administración y jurisdicción, por similares, deben originar las mismas incompatibilidades, en tratándose de congresistas.
Ante las características y diferencias que distinguen a la administración de la rama jurisdiccional sería vano, por insustancial, el intento de asimilación que se acaba de apuntar. Sin embargo, debe estudiarse el punto siquiera brevemente.
A grandes rasgos se ha recordado antes el mecanismo de la acción administrativa.
La rama jurisdiccional, a su vez, ofrece notas esenciales e inconfundibles. Su tarea primordial consiste en proclamar el derecho aplicable en casos de ejercicio por el Estado de su misión represiva., o con motivo de litigios, situaciones o calidades de los particulares, o de actos oficiales. En estas hipótesis los jueces y tribunales comprueban hechos y deciden cuáles son las reglas jurídicas que han de aplicarse y sus consecuencias, con fuerza de verdad legal, en plena libertad.
Para el logro de semejantes fines, la rama jurisdiccional cuenta con una organización típica (Corte Suprema, Consejo de Estado, tribunales y juzgados). Y ese aparato judicial debe moverse según una rigurosa distribución de materias constitutivas de competencias. La función jurisdiccional se ejerce así, de manera autónoma, y por medio de magistrados independientes, en especial respecto del Gobierno. Los asuntos propios de la rama jurisdiccional son extraños al sector ejecutivo del poder, ya que las decisiones que profiere no están sometidas a trámite, instancia o revisión de ninguna autoridad diferente de la judicial. Y las personas que administran justicia son escogidas, trasladadas, ascendidas y reemplazadas por los magistrados de la función jurisdiccional, única y exclusivamente. Ese estatuto precave intromisiones del Gobierno en la marcha del órgano jurisdiccional. No existe, pues, asimilación posible entre funciones y organismos de la actividad administrativa, dependiente del Gobierno hasta confundirse con él, y la función jurisdiccional y las autoridades que la ejercen, desligadas del Ejecutivo. Puntualizadas estas circunstancias, resalta la confusión que alienta la tacha de inconstitucionalidad esgrimida en la demanda contra el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8 ª de 1958. La Constitución no confunde, por ningún aspecto, administración y rama jurisdiccional, y tampoco extiende a ésta incompatibilidades relativas a la administración. Ni toma en consideración para estatuir sobre incompatibilidades de congresistas las funciones de éstos y sus posibles implicaciones con la administración de justicia, por cumplirse ésta en órbita separada de la legislativa. Por lo consiguiente, bien pudo la Ley 8 ª de 1958, como lo hizo en el inciso primero de su artículo 2°, precisar el punto de que los congresistas sí son capaces para actuar, como defensores y abogados en negocios judiciales, en general. En esta parte no hay pugna entre la Ley 8 ª y el artículo constitucional mencionado en el libelo ni se halla que contravenga a otra norma superior.
Dicho inciso también concierne a dos clases espaciales de asuntos, uno jurisdiccional, y otro fiscal.
En lo contencioso-administrativo, sólo permite obrar a. los parlamentarios en el ramo de la anulación, con lo cual los excluye de las causas del contencioso-administrativo de plena jurisdicción. Incapacidad elemental, ya que estos procesos versan sobre conflictos de intereses, entre particulares y la administración, negocios administrativos por ende, y como tales excluidos en principio, por mandato del artículo 110 de la Carta, de la aptitud jurídica de senadores y representantes, en todo sentido, salvo excepción legal.
Finalmente, el mismo inciso primero del artículo 2° de la Ley 8 ª de 1958, incluye entre las actuaciones permitidas a los congresistas el obrar "en causa propia en materia fiscal impositiva".
El derecho fiscal es una subdivisión del derecho público, por representar el impuesto, una relación entre el Estado y los ciudadanos. Pero esas relaciones -regidas por ,1a legislación fiscal- ofrecen la característica de ser imperativas: los funcionarios encargados de liquidar y percibir impuestos los tasan y notifican su monto a todo contribuyente. Y a éste se le impone el deber de aceptar esa operación o de pedir su enmienda. El Estado; investido de potestades que le colocan en situación jurídica preeminente, se opone al particular colocado en plano de inferioridad. Este tiene que plegarse a la conminación de los agentes públicos en materia de impuestos o aclarar puntos oscuros o ejercer los recursos que le depara la ley. Resalta, pues, que se trata de un asunto de naturaleza peculiar, inconfundible con la generalidad de los actos administrativos, y que visto por el aspecto de los contribuyentes, tiene visos muy personales que ellos -sean o no parlamentarios- muchas veces sólo están en condiciones de definir, hasta el punto de que las leyes no exigen por lo común que esos casos requieran intervención de abogado.
Cuando los miembros del Congreso, que ni por mandato constitucional ni legal están exentos de impuestos, se encuentran así sujetos a una obligación tributaria, y por ello acuden, bajo imperativo inexcusable, ante el fisco que íes exige su cumplimiento, no celebran "contrato alguno con la administración" ni hacen gestión "en nombre propio o ajeno", ni son gestores de ninguna clase, únicas actividades que contempla el artículo 110 de la Constitución. Esos actos, les son impuestos por la ley, y, se repite, no entrañan gestión de negocios ni menos aún celebración de contratos, y son; por ende, ajenos al contenido del artículo 110 de la Carta. En consecuencia, la Ley 8 ª de 1958, al permitir que los congresistas actúen "en causa propia en materia fiscal impositiva", no introduce excepción al precepto constitucional que se acaba, de mencionar ni lo viola, como tampoco vulnera ninguna otra norma del estatuto fundamental. La disposición acusada es en esta parte exequible, y así debe resolverse.
RESOLUCION
A mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia en pleno, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución, y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve
Es exequible el inciso primero del artículo 2° de la Ley 8 ª de 1958, excepto, en su frase inicial, en la parte que dice: "durante el ejercicio de su cargo".
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno por conducto de los Ministros de Gobierno y de Justicia, comuníquese al Congreso por medio de los Presidentes de la Cámara de Representantes y del Senado y archívese el expediente.
Hernán Toro Agudelo, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Ricardo Uribe Holguín, Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, Alfonso Peláez Ocampo, Alejandro Córdoba Medina, José Eduardo Gnecco C., Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Tito Octavio Hernández, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.
SALVAMENTO DE VOTO
Del doctor Eustorgio Sarria.
I. Deploro vivamente no compartir el criterio de mis distinguidos colegas de la H. Corte en la decisión de este negocio. Reconozco, sí, que ellos han obrado, como en todos sus actos anteriores, con absoluta honestidad e independencia.
II. El Art. 110 de la Constitución, dice:
"Los senadores y representantes principales, desde el momento de su elección y hasta cuando pierdan su investidura por vencimiento del período constitucional para el cual fueron elegidos, no podrán hacer por sí ni por interpuesta persona, contrato alguno con la administración pública; ni gestionar en nombre propio o ajeno negocios que tengan relación con el Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios, ni ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y descentralizadas. Esta prohibición es extensiva a los suplentes que hayan ejercido el cargo. La ley determinará las excepciones a la regla anterior".
Esta norma comprende tres clases de prohibiciones para los senadores y representantes, miembros integrantes del Congreso, que es el órgano principal de la rama legislativa del poder público y por lo mismo la base de su composición:
a) No pueden hacer por sí ni por interpuesta persona, contrato alguno con la administración pública;
b) No pueden gestionar en nombre propio o ajeno negocios que tengan relación con el gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias, las comisarías o los municipios;
c) No pueden ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y descentralizadas.
III. La primera prohibición se relaciona con la administración pública, expresión ésta que, en mi concepto, abarca o comprende a todas las ramas del poder público, tal como lo acepta hoy día el derecho público y se desprende del contexto del artículo 110, que, cuando se quiere referir únicamente a la rama ejecutiva, habla del Gobierno de la Nación, los departamentos, las intendencias las comisarías o los municipios.
IV. La prohibición de gestionar negocios, en nombre propio o ajeno, se relaciona únicamente con las entidades o gobernantes vinculados a la rama ejecutiva del poder; por eso dice "Gobierno", teniendo en cuenta la definición que de éste trae el artículo 57 de la Carta.
La tercera prohibición se refiere al mandato o gestión ante las entidades oficiales y descentralizadas. Es decir, ante las que forman parte de las tres ramas del poder, incluyendo, desde luego, las de la rama jurisdiccional, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado.
VI. La norma, objeto de acusación, dice:
"Ley 8 ª d© 1958
(Septiembre 27)
"por la cual se establecen unas incampatibilidades.
"El Congreso de Colombia,
Decreta
"Artículo 2° Los senadores y representantes durante el ejercicio de su cargo no. podrán ser, en ningún caso, apoderados o gestores ante las entidades oficiales o semioficiales del orden administrativo, pero sí podrán ejercer como apoderados o defensores en los procesos penales y en los juicios civiles y laborales, en lo contencioso-administrativo de anulación, y en causa propia en materia fiscal impositiva.
VII. La norma constitucional vigente al expedirse la Ley 8ª de 1958, no era otra que la original de la Constitución de 1886, que con el mismo número 110 de la codificación, decía:
"Los senadores y representantes no pueden hacer por sí, ni por interpuesta persona, contrato alguno con la administración, ni admitir de nadie poder para gestionar negocios que tengan relación con el Gobierno de Colombia".
VIII. Es clara y manifiesta la diferencia entre los dos preceptos constitucionales. La norma actual, que hace parte del Acto legislativo N° 1 de 1968, amplió las prohibiciones e incompatibilidades en forma tal que colocó a los miembros del Congreso en la lógica y racional posición de comprometerse, exclusivamente, en el ejercicio de las funciones legislativas, dedicando a ellas toda su capacidad intelectual y física, y por ende todo el tiempo indispensable.
IX. El cotejo entre los dos preceptos constitucionales lo hace también el Procurador General de la Nación en su vista fiscal, llegando a las siguientes conclusiones:
"P El texto vigente adiciona el contenido del sustituido para proveer en cuanto al tiempo en que rigen las incompatibilidades, así:
a) Para los principales, desde el momento de su elección hasta el vencimiento del período (norma que tomó de la Ley 8 ª de 1958, Art. 1° agregándole la última frase para precisar mejor la terminación de las prohibiciones);
b) Para los suplentes, desde que entren a ejercer el cargo (tomado del inciso 3° de cada uno de los artículos 1° y 2° de la Ley 8 ª, pero aclarado en el sentido de que es suficiente haber ejercido el cargo para que las incompatibilidades operen hasta el vencimiento del período, pues así se deduce del contexto del mismo artículo 110 en su nueva versión).
"Pero en este punto debe tenerse en cuenta la limitación establecida por el artículo 112 para el caso de renuncia: las incompatibilidades tanto constitucionales como legales subsisten por el tiempo máximo de un año después de su aceptación (artículo 35 del mismo Acto de 1968).
"2° Adiciona también el texto antiguo, en cuanto a la prohibición de gestionar negocios que tengan relación con el Gobierno Nacional, para extenderla a los relacionados con los gobiernos de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios (precepto éste tomado en parte de la Ley 8 ª, Art. 1°, inciso 1° in fine).
"3° La prohibición de ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y descentralizadas es norma nueva en la Carta en cuanto se refiere a negocios en que no tenga interés el Estado. El constituyente de 1968 la tomó de la Ley 87 ª en el inciso 1° del artículo 2°, pero ampliando las incompatibilidades respecto de todas las autoridades y de organismos y entidades oficiales y descentralizados, puesto que no reprodujo la parte de ese inciso que dice:…del orden administrativo, pero sí podrán ejercer como apoderados o defensores en los procesos penales y en los juicios civiles y laborales, en lo contencioso-administrativo de anulación, y en causa propia en materia fiscal impositiva".
"4° Finalmente, se introdujo también como precepto nuevo, que la ley determinará las excepciones a la regla anterior, norma que se comentará más adelante".
X. No concuerda con los postulados de la moral social el que los miembros del Congreso puedan litigar o gestionar negocios ante los organismos de la rama jurisdiccional del Poder Público, por cuanto son ellos, precisamente, los que por mandato de la Constitución tienen el poder legal suficiente para regular esos organismos, los estatutos procedimentales del caso y señalar las condiciones personales y técnicas, como también las remuneraciones, de los respectivos funcionarios. Para mí ésta es una cuestión de principios, y así hube de manifestarlo en las deliberaciones de la Sala Constitucional y de la Corte Plena.
XI. Quiero concluir este breve salvamento de voto con la siguiente transcripción de las opiniones del Profesor Gustav Radsbruch, tomadas de su denso ensayo intitulado "Introducción a la Filosofía del Derecho":
"Ahora bien, las órdenes jurídicas sólo pueden elevarse a deberes de conciencia porque ellas mismas persiguen fines morales, porque tienden a la realización de la moral. La validez del Derecho se basa en la moral, (subrayo), porque el fin del Derecho se endereza hacia una meta moral. Ya hemos dicho (supra, 8) que si bien es cierto que el Derecho no puede realizar directamente la moral, puesto que ésta es, necesariamente, obra de la libertad, sí puede hacerla posible; el Derecho es la posibilidad de la moral, con lo cual dicho se está que es también la posibilidad de lo inmoral, con lo que se distingue de la moral por su contenido. Esto es precisamente lo que mueve a Jhering a mantener su teoría de que la lucha por el derecho es, en el hombre, la lucha por la afirmación moral de sí mismo, la lucha por la libertad exterior, premisa necesaria para la libertad interior o libertad moral; a sostener que la lucha por el derecho representa, por tanto, un deber moral.
"El Derecho, distinto de la moral por su contenido, se halla, consiguientemente, uní-do a ella por un doble vínculo: la moral es el fundamento sobre que descansa la validez del Derecho, porque el hacer posible la moral constituye una meta del orden jurídico".
XII. En este caso, como en otros similares, cobra actualidad y tiene plena validez el apotegma de Jeremías Bentlan: "La jurisprudencia es el arte de ignorar metódicamente lo que todo el mundo sabe".
XIII. En conclusión, la norma acusada es inexequible por violación del artículo 110 de la Constitución.
Fecha ut supra.
SALVAMENTO BE VOTO
Al fallo anterior de los doctores José Enrique Arboleda Valencia, Juan Benavides Patrón, Germán Giraldo Zuluaga, Tito Octavio Hernández, Luis Enrique Homero Soto, Julio Roncallo Acosta.
Con el debido respeto sintetizamos las razones de nuestro disentimiento:
1. La comparación de la norma legal acusada con el texto 110 de la Carta Política exhibe, sin lugar a dudas, que los dos preceptos versan sobre "incompatibilidades" de los senadores y representantes. El estudio de la reforma de 1968 revela, además, que aquella regulación de la Ley 8ª de 1958 fue asumida por el Constituyente último, en términos y con espíritu que recogen la concepción de dicho constituyente sobre la materia señalada; imposibilidad de los congresistas, desde el momento de su elección hasta cuando pierdan la investidura por vencimiento del período, para contratar con la administración pública, por sí o por interpuesta persona; para gestionar en nombre propio o ajeno negocios que tengan relación con el Gobierno en todos sus órdenes, y para ser apoderados o gestores ante las entidades oficiales y descentralizadas. Extensión de esas prohibiciones a los suplentes que hayan ejercido el cargo y determinación por la ley del régimen exceptivo.
2. Son principios jurídicos de validez universal que la Constitución es norma de superior jerarquía; que prevalece sobre la ley y que tiene poder derogatorio, que opera ipso jure, de toda la legislación anterior que le sea contraria, o que haya cumplido la misión que debía o cuya materia haya sido regulada íntegramente por la concepción estructural posterior.
3. Entre nosotros tales principios tienen registro en el derecho positivo (artículos 5° de la Ley 57 de 1887 y 3° y 9° de la Ley 153 de 1887) y por virtud de todos ellos la ordenación legal acusada de 1958 ha de estimarse insubsistente, porque la norma constitucional de 1968 es posterior, de superior jerarquía y regula íntegramente la misma materia, disponiendo inclusive que las excepciones las señale el legislador.
4. Además, el tema de las incompatibilidades de los congresistas, sobre que versan los ordenamientos enfrentados, es de derecho estricto, por generador de incapacidad jurídica, según lo advierte el propio fallo de mayoría. Por consiguiente, su concepción por la reforma Constitucional de 1968 lo regula clara e íntegramente, sin posibilidad ninguna de que se le agreguen términos distintos de los suyos muy concretos, que inclusive remiten a la ley la determinación futura de las excepciones, ni de que autoricen la supervivencia de otros de legislación anterior. Muchísimo menos la supervivencia fragmentada de preceptos del antiguo régimen.
5. Para nosotros, pues, el ordenamiento acusado quedó insubsistente por la concepción constitucional de 1968 y como tal no puede ser objeto de declaración de exequibilidad ni de inexequibilidad, pues ella no procede respecto de normas que dejaron de regir. "La decisión sobre inexequibilidad -tiene dicho la Corte- no es otra cosa que la declaración jurisdiccional de que el acto acusado no puede ejecutarse por vulnerar o menoscabar la norma constitucional de superior jerarquía. Tal declaración, por consiguiente, supone la vigencia y operancia del decreto o de la ley inconstitucional, ya que el acto insubsistente, por el sólo hecho de serlo, no es susceptible de ejecución". (G. J., T. 80, Págs. 645 y T. 81, Págs. 597 y 598). Por lo que también hemos sostenido que "la acción pública que a los ciudadanos otorga el artículo 214 de la Constitución exige como presupuesto, para que lleve a la Corte a un pronunciamiento de fondo sobre la materia a que ella se refiere, el vigor de la ley o del decreto impugnado, como que no es posible, en lógica, que sea contraria a la Constitución una norma que perdió su vigencia". (Salvamento de voto en la sentencia de la Corte que resolvió la acción de inexequibilidad sobre el literal c del artículo 11 de la Ley 65 de 1963) régimen de la Universidad Nacional, 9 de abril de 1970.
6. Este criterio se funda también en que la declaración de inexequibilidad requiere la existencia de conflicto entre la ley y el precepto constitucional, pugna imposible cuando la regla de grado inferior no existe jurídicamente, por haber sido derogada o suspendida, o por haber agotado la misión que debía cumplir, o porque deba estimarse insubsistente a términos de los principios y textos reseñados.
7. Acorde con lo anterior, el artículo 30 del Decreto 432 de 1969, sobre funcionamiento de la Sala-Constitucional, estatuye: "Cuando al proceder al fallo de constitucionalidad de una ley o decreto encontrare la Corte que la norma revisada o acusada perdió ya su vigencia, la decisión será inhibitoria, por sustracción de materia".
8. Ni se arguya que nuestra tesis expone a incertidumbre o a fallos contradictorios, pues la decisión inhibitoria por sustracción de materia del dicho registro legal no es la común del. orden procesal que deja viva la acción permitiendo un nuevo planteamiento de ello, sino la específica citada, que reposa en la doctrina sobre el artículo 214 C. N., en la lógica y en jurisprudencia constante, por la, que la Corte declara insubsistente, por derogado, un precepto positivo.
9. De otro lado es inaceptable que una ley contraria a la letra o al espíritu de una reforma constitucional posterior o cuya materia ésta ha asumido, regulándola íntegramente en nueva concepción, permanezca vigente hasta que la Corte produzca fallo de inexequibilidad de la misma, cuando dicho está que la Constitución, norma suprema, deroga ipso jure toda la legislación anterior de aquellos caracteres o contenido.
10. Como tampoco tiene validez, a nuestro juicio, la opinión mayoritaria de que el texto acusado contiene una primera parte relativa a "incompatibilidades" contemplada después por el artículo 110 de la Constitución, y otra o segunda de excepciones a aquéllas, que el Acto legislativo de 1968 no hizo suya, porque este planteamiento a más de fraccionar la concepción constitucional última y de desconocer los fundamentos jurídicos, morales, políticos, sociales y económicos que asisten a las reformas de la ley de leyes, conduce a tener como excepción en el pensamiento del constituyente citado una regulación que lo antecedió en diez años. Y esto último, además, frente a norma constitucional que remitió al legislador, en futuro, las excepciones que consultaran el nuevo régimen de incompatibilidades.
11. Por todo lo expuesto lo que procedía, en este asunto, era una decisión inhibitoria por sustracción de materia, conforme al artículo 30 del Decreto-ley 432 de 1969, en clara significación de insubsistencia de la norma acusada, cuya materia fue regulada íntegramente por el Acto legislativo N° 1 de 1968, artículo 110 de la Constitución en vigor, en nueva concepción que remitió al legislador el establecimiento de las excepciones.