Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 3 de la ley 19 de 1932
RIFAS PUBLICAS
Es exequible el artículo 3° de la Ley 19 de 1932, en la parte objeto de la demanda, o sea en cuanto a las restricciones que impone al funcionamiento de rifas en el territorio nacional.
4. Además, los artículos 32 y 39 de la Carta, aun aisladamente considerados, ni por su texto ni espíritu permiten afirmar que las libertades de que trata sean absolutas.
En efecto, el artículo 39, que proviene de 1886 en su ordenamiento general que garantiza la libertad de escoger profesión u oficio, y al cual se vinculaba la llamada libertad de industria o empresa, desde su versión primitiva hasta la actual, enseña que las autoridades pueden inspeccionar las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas, inspección que, como en otras oportunidades lo aceptó la Corte, entraña, para que sea efectiva, la potestad de dictar reglamentos, cauces o pautas de las actividades correspondientes, y por ende establecer las limitaciones del caso, en guarda de esos bienes comunes, integrantes de la amplia noción del orden público.
Desde el punto de vista de la moral y de la economía, las objeciones formuladas a los juegos de suerte y azar son inmemoriales y de conocimiento público, y aún se encuentran vertidas en textos de la ley civil, lo cual no sólo excusa cualquier consideración sobre el punto, sino que de por sí evidencia que cuando el legislador reglamenta o restringe tal actividad, lo hace a la luz del inciso segundo del artículo 39 de la Carta, por ejemplo al prohibir que haya rifas permanentes, sin duda con el propósito de que el juego no sea fuente habitual de ingresos para unos, ni ocasión constante de arriesgar el fruto del trabajo, para los más.
Y el artículo 32 otorga al Estado más potestades restrictivas de la actividad privada, ya no por esos aspectos de seguridad, moralidad y salubridad públicas, sino por el de los fines económicos, las modalidades en la explotación de empresas y el objeto de la iniciativa privada. Pues no sólo tiene el Estado la dirección de la economía, sino que puede intervenir para racionalizarla y planificarla, en orden a los propósitos allí indicados, lo cual supone competencia para imponer limitaciones muy extensas y variadas. Así, aún respecto a actividades esencialmente productivas, puede el Estado señalarles campos precisos, restringiendo la libertad original de empresa y de iniciativa.
Y más aún respecto a las que, como el juego, no son productivas en el sentido económico del término, pero que sí inciden en la aplicación o uso de los ingresos, por ejemplo sueldos y salarios y por ende en los consumos, objetos todos ellos de la protección y dirección del Estado, conforme al artículo 32.
De las consideraciones que preceden puede concluirse que las restricciones impuestas a las rifas por el artículo 3° de la Ley 19 de 1932, especialmente las que impiden el carácter regular o permanente de las mismas, encuentran claro apoyo en los artículos 32 y 39 de la Constitución, tanto como en el artículo 31, que fundamenta también las prohibiciones de premios en dinero y la utilización de billetes fraccionables.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
Bogotá, D. E., julio veinticuatro de mil novecientos setenta.
(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).
El ciudadano César Castro Perdomo, obrando a su propio nombre y en el de los ciudadanos Obdulio Gómez Sabogal, Guillermo Forero Mayorga y José Lizardo Aristizábal, solicita que se declare inexequible el artículo 3° de la Ley 19 de 1932 "en la parte que restringe el funcionamiento de las rifas públicas en el territorio nacional".
LA DEMANDA
1) La norma objeto de la demanda es del siguiente tenor:
"Ley 19 de 1932
(Octubre 14)
"por la cual se dan unas autorizaciones a las asambleas departamentales y a los municipios, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
Decreta
"Artículo 3° Desde la sanción de la presente Ley ninguna rifa establecida o que se establezca en el país puede lanzar a la circulación, ni tener, ni vender billetes fraccionados, ni repartir ningún premio en dinero, en cualquier cantidad que sea, ni podrá ser de carácter permanente.
"Los gobernadores quedan encargados de velar por el estricto cumplimiento de este artículo, e impondrán a los infractores de él multas iguales al valor total de dichas rifas. El producto de tales multas ingresará al fondo especial de la beneficencia del respectivo departamento.
"Artículo 6° Esta Ley regirá desde su sanción".
2) Después de transcribir la norma parcialmente acusada, la demanda señala como infringidos los artículos 32, 39, 183 y 187, numeral 9° de la Constitución, y expone el concepto de la violación en extensos apartes que, respectivamente, se resumen así:
a) El artículo 32 de la Carta resulta quebrantado en cuanto garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, y en cambio la norma acusada, al restringir el funcionamiento de las rifas públicas, prohibiendo los premios en dinero y su carácter permanente, impide el ejercicio de las libertades mencionadas.
Y la actividad que se cumple con las rifas no es incompatible con el bien común, como no lo es con las loterías que explota el Estado, aunque unas y otras se fundamenten en el azar. De otra parte, cuando el legislador de 1932 permitió las rifas, con las restricciones demandadas, supuso así que no eran contrarias al bien común ni a la moral; el que sólo se autoricen a intervalos no tiene otra explicación sino el temor a la competencia que las rifas pudieran hacer a las loterías departamentales. Pero tal razón no puede subsistir hoy, toda vez que la Ley 33 de 1968 cedió a los municipios el impuesto sobre billetes o boletas de rifas, que constituye para éstos un ingreso de gran importancia. De ahí que debe desaparecer la restricción.
Además, la actividad de las rifas implica utilización de capitales privados y oportunidad de trabajo para multitud de personas, que de las ventas derivan la subsistencia, todo lo cual no se opone sino que encaja en el concepto del bien común; sobre este último el actor transcribe largo pasaje de un tratadista.
b) Estima el demandante que la disposición acusada infringe el artículo 3° de la Carta, en el concepto de que éste garantiza la libertad para .escoger empleo u oficio, siempre con sometimiento a la inspección del Estado para asegurar la moralidad, seguridad y salubridad públicas, y en cambio aquella norma, al restringir injustificadamente una actividad lícita, como es la de las rifas, que sólo se permite a intervalos, impide el libre empleo, el pleno desenvolvimiento de un trabajo legítimo. Y advierte que el artículo 3° únicamente autoriza restricciones a la producción y al consumo de licores y bebidas fermentadas, luego la que estableció el legislador de 1932 contraría el precepto constitucional.
c) Después de señalar la cuantía de ciertos impuestos nacionales sobre las rifas, recientemente cedidos a los municipios por la Ley 33 de 1968, considera el actor que la norma demandada quebrante el artículo 183 de la Carta, pues al restringir la actividad de las rifas se merma considerablemente una renta asignada a las secciones territoriales del país, que hoy apenas reciben a intervalos, pero que conforme al artículo 183 deberían recaudar en forma permanente y no esporádica.
d) Se estima violado el artículo 187, numeral 9° de la Constitución, en el concepto de que es de competencia de las asambleas reglamentar lo relativo a la policía local, en todo lo que no se reserve la ley, y siendo la materia referente a rifas algo comprendido en los códigos de policía, la norma acusada quebranta aquella disposición de la Carta.
En apoyo de esta tesis transcribe los distintos artículos del Código de Policía de Cundinamarca y del Distrito Especial de Bogotá, que regulan todo lo relativo a rifas, como autorización para efectuarlas, garantías, destino, utilidades y otros pormenores administrativos; de prevención y sanciones.
Finalmente, arguye que las limitaciones al poder de policía local, que a la ley autoriza el numeral 9° del artículo 187, sólo han de ser aquéllas que el legislador puede imponer, conforme a la Constitución, y no leyes o preceptos contrarios a la Carta. Y cita apartes de sentencias de la Corte Suprema de Justicia que, en lo sustancial, analizan el poder de policía, su alcance y objeto, señalando lo propio de la policía general, local y especial y el respeto que siempre se debe-a las libertades individuales, como las que consagra el artículo 23 de la Constitución.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
El jefe del Ministerio Público se opone a las peticiones de la demanda en cuanto estima que la norma objeto de acusación parcial en nada contraría a la Constitución, y respecto a los cargos específicos formulados expone sus consideraciones en distintos apartes, de los cuales se reproducen los siguientes:
"Primera. Las razones que presenta el demandante para considerar que se ha infringido el artículo 32 de la Carta por cuanto la norma acusada impide la libertad de empresa y la iniciativa privada, no conducen jurídicamente a esa conclusión. Cualquiera persona puede ser empresaria de rifas y ninguna autoridad puede impedirle que lo sea, pero eso no tiene como conclusión necesaria que una rifa tenga el carácter de permanente, pues no hay que confundir la permanencia de la empresa con la continuidad de la rifa…
"Tampoco vale decir, con un valor jurídico o siquiera lógico, que habiendo permitido el legislador las loterías, ha de considerarse que si éstas son compatibles con el bien común también las rifas lo serán puesto que loterías y rifas tienen de común el elemento suerte. El argumento es vicioso, porque las dos entidades sé han tolerado dentro de características y finalidades diferentes; la lotería como un monopolio del Estado, que beneficia entidades departamentales u otras oficiales, en provecho de la beneficencia pública, y las rifas como una actividad particular, pero limitada, que beneficia a empresarios de derecho privado. Que ambas estén regidas por la álea no implica que deban estar regidas por las mismas normas toda vez que la modalidad diferencial es la aplicación de sus provechos a un fin social y a un fin particular. Las rifas y las fiestas son toleradas por el Estado pero dentro de ciertos límites que no sobrepasen la esfera del bien común, puesto que constituyen una aplicación irregular de las rentas y un riesgo para el fruto del trabajo…
"La norma acusada dispone que las rifas no pueden repartir premios en dinero, lo cual obedece a la naturaleza misma de ese juego que consiste en sortear cosas y no numerario; si permitiere repartir dinero, desfavorecería y vulneraría el monopolio que con fundamento en el artículo 31 de la Carta estableció en favor de la beneficencia, porque los premios en dinero son lotería y no rifa…
"Correlativamente la acusación apoyada en las normas del artículo 3° de la Constitución, que consagran la libertad de oficio, no encuentra tampoco fundamento jurídico. Los .oficios son libres si se refieren a actividades lícitas y son intervenidos si se refieren a actividades que la ley interviene. Por eso se puede ser lotero libremente pero en loterías dedicadas a beneficencia y rifador en rifas no permanentes y ceñidas, por lo demás, a las restantes condiciones limitativas establecidas en la ley. No es exacto afirmar que sólo hay limitación constitucional para la producción y el consumo de los licores y de las bebidas fermentadas, pues todo oficio puede ser limitado para que no dañe la seguridad ni menoscabe la moralidad. También por este aspecto puede decirse que el oficio de rifador no puede ir en extensión hasta el punto que la ley considere nocivo para la moralidad, en materia de juego, y para la seguridad en materia de protección de los habitantes en cuanto a la posesión y disfrute de sus bienes.
"Segunda. No infringe, a mi juicio, la norma acusada el artículo 18-3 de la Constitución que garantiza la propiedad de las entidades territoriales, toda vez que la cesión de los impuestos sobre las rifas ha de entenderse que se refiere a esos juegos en la forma que la ley los permite; nada autoriza deducir que la cesión de esos impuestos priva al Estado del derecho de intervenir, en favor del bien de la comunidad, en tales juegos de acuerdo con las facultades que la ley fundamental ha establecido…
"Tercera. No encuentro mérito para pensar que la norma acusada infrinja el artículo 187, numeral 9°, de la Carta, que hace de competencia de las Asambleas reglamentar lo relativo a la policía local, toda vez que la misma disposición agrega "en todo aquello que no sea materia de disposición legal". Si la reglamentación de las rifas ya estuviere establecida en los Códigos de Policía de los Departamentos y del Distrito Especial de Bogotá, ante el conflicto hipotético de normas de carácter legal con normas de carácter ordenanzal sobre policía local, debe atenerse a las primeras porque la .Carta les da una jerarquía sobre las últimas. Por otra parte, en los Códigos que el demandante pone como ejemplo no se encuentra nada contradictorio con las prohibiciones de la Ley 19 de 1932".
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. El objeto de la demanda de inexequibilidad contra el artículo 3° de la Ley 19 de 1932 es, como se precisa en su introducción, sólo aquella parte "que restringe el funcionamiento de las rifas públicas en el territorio nacional"; y conforme al desarrollo o exposición del mismo libelo, lo que se estima como restricciones contrarias a la Carta son principalmente las que prohíben rifas en dinero y el carácter permanente de las mismas, aunque en forma secundaria debe entenderse que otra es la que no permite el uso de billetes fraccionados. A estos extremos, en consecuencia, habrán de limitarse las consideraciones que siguen y el fallo del caso.
2. Conforme a lo muy bien puntualizado en la demanda, loterías y rifas, que son juegos, tienen en común la suerte o azar, como determinante de un premio; pero se distinguen en que, por definición, los premios de las loterías son siempre en dinero y los de rifas en cosas distintas a éste. Además, cabe recordar que por tratarse de dinero, que es divisible por excelencia, los títulos que dan derecho a participar en las loterías son fraccionables para efectos de un pago proporcional; en cambio, en las rifas, cuyo objeto de ordinario es una especie o cuerpo cierto, no es posible tal fraccionamiento y por ende sus títulos sólo admiten la forma de boletas indivisibles.
Ahora bien: aunque la Ley 98 de 1888 había permitido el establecimiento de loterías públicas por particulares, con limitaciones bien precisas en cuanto al valor de los premios y fijación de otros pormenores, tales actividades estuvieron sometidas no sólo a contratos con los respectivos departamentos, sino a gravámenes a su favor, con destino principal a la beneficencia pública. Esto es, se autorizaron con una finalidad fiscal.
El artículo 31 de la Constitución, originario en un todo de la reforma de 1910, permitió al legislador establecer monopolios de derecho como arbitrio fiscal. En desarrollo de esta facultad, la Ley 64 de 1923, artículo primero, dispuso que "Solamente los departamentos podrán establecer, desde la promulgación de la presente ley, una lotería con premios en dinero, y con el único fin de destinar su producto a la asistencia pública".
En esta forma se estableció un monopolio, con fines fiscales y destinación del producto a favor de los departamentos del país, respecto a las loterías, o sea del juego caracterizado por la determinación al azar de un número ganancioso, con fondos obtenidos mediante la venta de billetes fraccionables y con premio en dinero. Luego es evidente que, desde entonces, los particulares no pueden dedicarse a la misma actividad que la ley reservó, por vía de monopolio, a los departamentos. En consecuencia, es claro también que las rifas, esto es los sorteos en que resulta beneficiado un número obtenido al azar, no pueden ofrecer premios en dinero ni reunir sus fondos mediante billetes divisibles.
Y tales restricciones estaban implícitas en el artículo 1° deja Ley 64 de 1923, tanto más que el artículo 8° de la misma prohibió terminantemente el funcionamiento de las llamadas loterías de carteles, que se jugaban, para pagar premios en dinero, en establecimientos públicos abiertos al efecto, norma declarada exequible desde 1924, según sentencia de 14 de noviembre de tal año. Por lo tanto, el artículo W de la Ley 19 de 1932, ahora materia de acusación parcial, no hizo más que formalizar expresamente aquellas restricciones obvias, como las de repartir premios en dinero o utilizar billetes fraccionados, consecuencia del monopolio que sobre el juego de loterías se había establecido desde 1923, por mandato de la Ley 64.
Sin juzgar sobre la exequibilidad de esta última ley, en cuanto creó el monopolio a que se ha hecho referencia, pues no es objeto de la demanda, si el legislador reglamenta con detalle el ejercicio del mismo, determinando con claridad las actividades que a su virtud quedan exclusivamente asignadas al Estado y prohibidas a los particulares, procede así en simple desarrollo de la disposición principal que estatuye el monopolio, y por ende al amparo del artículo 31 de la Constitución.
3. Como la Constitución, al igual que la ley, no puede interpretarse tomando aisladamente sus disposiciones, resulta obvio que si bien los artículos 32 y 39 de aquélla consagran en principio, con otras restricciones allí indicadas, la libertad de empresa y de iniciativa privada, y la de escoger profesión u oficio, el artículo 31 de la misma permite a la ley limitar y aún negar tales libertades en ciertos casos, porque autoriza los monopolios de derecho, que consisten en reservar al Estado, en-forma exclusiva, cualquier actividad que produzca ingresos,- lo cual por definición implica simultáneamente la potestad de prohibir a los particulares el ejercicio de las mismas, caso en el cual se ven así supeditadas a la necesidad fiscal, reconocida por la ley, las libertades que los artículos 32 y 39 garantizan en principio.
4. Además, los artículos 32 y 39 de la Carta, aun aisladamente considerados, ni por su texto ni espíritu permiten afirmar que las libertades de que tratan sean absolutas.
En efecto, el artículo 39, que proviene de 1886 en su ordenamiento general que garantiza la libertad de escoger profesión u oficio, y al cual se vinculaba la llamada libertad de industria o empresa, desde su versión primitiva hasta la actual, enseña que las autoridades pueden inspeccionar las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas, inspección que, como en otras oportunidades lo aceptó la Corte, entraña, para que sea efectiva, la potestad de dictar reglamentos, cauces o pautas de las actividades correspondientes, y por ende establecer las limitaciones del caso, en guarda de esos bienes comunes, integrantes de la amplia noción del orden público.
Desde el punto de vista de la moral y de la economía, las objeciones formuladas a los juegos de suerte y azar son inmemoriales y de conocimiento público, y aún se encuentran vertidas en textos de la ley civil, lo cual no sólo excusa cualquier consideración sobre el punto, sino que de por sí evidencia que cuando el legislador reglamenta o restringe tal actividad, lo hace a la luz del inciso segundo del artículo 39 de la Carta, por ejemplo al prohibir que haya rifas permanentes, sin duda con el propósito de que el juego no sea fuente habitual de ingresos para unos, ni ocasión constante de arriesgar el fruto del trabajo, para los más.
Y el artículo 32 otorga al Estado más potestades restrictivas de la actividad privada, ya no por esos aspectos de seguridad, moralidad y salubridad públicas, sino por el de los fines económicos, las modalidades en la explotación de empresas y el objeto de la iniciativa privada. Pues no sólo tiene el Estado la dirección de la economía, sino que puede intervenir para racionalizarla y planificarla, en orden a los propósitos allí indicados, lo cual supone competencia para imponer limitaciones muy extensas y variadas. Así, aún respecto a actividades esencialmente productivas, puede el Estado señalarles campos precisos, restringiendo la libertad original de empresa y de iniciativa. Y más aún respecto a las que, como el juego, no son productivas en el sentido económico del término, pero que sí inciden en la aplicación o uso de los ingresos, por ejemplo sueldos y salarios, y por ende en los consumos, objetos todos ellos de la protección y dirección del Estado, conforme al artículo 32.
De las consideraciones que preceden puede concluirse que las restricciones impuestas a las rifas por el artículo 3° de la Ley 19 de 1932, especialmente las que impiden el carácter regular o permanente de las mismas, encuentran claro apoyo en los artículos 32 y 39 de la Constitución, tanto como en el artículo 31, que fundamenta también las prohibiciones de premios en dinero y la utilización de billetes fraccionables.
5. En la demanda se invoca, como infringido, el artículo 183 de la Carta, que garantiza a los departamentos, municipios y demás secciones territoriales, sus bienes y rentas, arguyendo que si las rifas tuvieran carácter permanente en vez de ser ocasionales, como ahora, los Municipios percibirían más ingresos porque la Nación les ha cedido los impuestos correspondientes.
Para desechar el cargo, que más es de inconveniencia, basta considerar que el gravamen de que se trata no está constitucionalmente asignado a los Municipios, pues es "de creación legal pero cedido a tales entidades; y que, de otra parte, aunque fuera de origen municipal, en todo caso los impuestos de este orden sólo pueden crearse y ser consecuentemente percibidos en conformidad con la ley, que así puede fijar los objetos gravables, el sujeto, el momento del pago y otros pormenores. (Artículo 197, numeral 2° de la Constitución). Además, no es posible confundir la creación o cesión de un impuesto sobre cualquier actividad industrial o comercial, o ésta de las rifas, con la transferencia, conjuntamente con el impuesto, de la facultad que tiene el legislador para limitar o reglamentar la actividad misma, productora del tributo, como si las potestades de los artículos 32 y 39, por ejemplo, tuvieran que ser necesaria y simultáneamente trasladadas a las Asambleas y Concejos, cuando se les permite gravar ciertas operaciones y empresas.
6. Finalmente, se afirma en la demanda que las restricciones impuestas a las rifas por la norma acusada, son materia de policía local, para concluir en que hay violación del numeral 9 del artículo 187 de la Carta, que otorga a las Asambleas atribuciones para "Reglamentar lo relativo a la policía local en todo aquello que no. sea materia de disposición legal".
Y no es necesario extenderse en consideraciones sobré la naturaleza del poder de policía, o sus divisiones, porque el precepto transcrito hace de competencia inicial de la ley el reglamentar aún la policía local, de manera que sólo subsidiariamente los asuntos correspondientes son objeto propio de las ordenanzas.
Si las rifas, dejando de lado otros poderes del legislador como los citados en consideraciones anteriores, fueran por todos sus aspectos materia tan sólo de regulaciones policivas de carácter local, es claro que la ley que las restrinja, limite o regule, es perfectamente exequible, a la luz del numeral 99 del artículo 187 de la Carta.
7. Debe concluirse, de lo expuesto, que el artículo 3° de la Ley 19 de 1932, en lo que es objeto de la demanda, o sea en las restricciones que impone en cuanto a las rifas, especialmente las prohibiciones de ofrecer premios en dinero, usar billetes fraccionabas, y tener carácter permanente, no sólo-se ajusta precisamente a las normas constitucionales que se dicen infringidas, sino que, además, no quebranta otros preceptos de igual categoría.
FALLO
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución Política, y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Resuelve
Es exequible el artículo 3° de la Ley 19 de 1932, en la parte objeto de la demanda, o sea en cuanto a las restricciones que impone al funcionamiento de rifas en el territorio nacional.
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público. Archívese el expediente.
Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Solazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, Tito Octavio Hernández, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Gonzalo Vargas Rubiano, Conjuez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Hernán Toro Agudelo, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.