Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra la ley 91 de 1965
ESTAMPILLA PARA FINANCIAR LA CONSTRUCCION DE PALACIOS DEPARTAMENTALES O MUNICIPALES
Es inexequible la Ley 91 de 1965.
1. La Ley 91 faculta al Gobernador del Departamento del Valle del Cauca y al Alcalde de Cali, y por extensión, a los gobernadores y alcaldes de departamentos y municipios cuyos presupuestos anuales excedan de diez millones de pesos, para establecer un impuesto sobre "todas las operaciones" que estimen necesario gravar y se celebren en las respectivas comprensiones territoriales, impuesto que debe percibirse mediante la adhesión de estampillas sobre los documentos que señalen los correspondientes gobernadores y alcaldes.
2. La Ley acusada, con falta de técnica, más parece, en muchos de sus artículos, ordenar la emisión de estampillas que establecer un impuesto indirecto, olvidando así que éstas no son tributos sino un procedimiento de hacerlos efectivos, obligando a los contribuyentes a adherirlas sobre los documentos demostrativos del objeto del impuesto, previa compra de tales especies venales a la administración, la cual, al percibir el precio, recauda el impuesto.
3. La Ley 91 no crea ninguna contribución, no dice cuál es la materia imponible, ni fija tarifa, aunque sí atribuye destino al recaudo (artículos 1° y 7° y parágrafos 1° y 2°, artículo 12). Dicha ley, en cambio, autoriza -es la materia capital- a ciertos gobernadores y alcaldes para que ellos con plena autonomía creen un impuesto y acuerden entre sí pormenores encaminados a darles operancia, con dos limitaciones, a saber: que no debe sobrepasar el 2% del valor de las operaciones que se graven ni incidir sobre las cuentas de cobro por prestaciones sociales (Arts. 11 y 4°).
4. Y como se ha dicho, dicta numerosas disposiciones reglamentarias sobre las estampillas (Arts. 1°, 2°, 3°, 5°, etc.) y otros detalles que suponen el gravamen ya establecido y la necesidad de controlar su cobro y percibirlo (Art. 6°, inciso final, etc.).
6. Precisa notar para la inteligencia de las disposiciones transcritas, que ellas autorizan el establecimiento de sendos impuestos estrictamente departamentales y municipales, que únicamente conciernen a "actividades" desarrolladas dentro de los límites de las entidades territoriales que llegaren a implantarlos. Son tributos que encajan de manera cabal en la conocida clasificación de los impuestos "locales".
7. Ahora bien, los impuestos departamentales y municipales sólo pueden establecerlos las asambleas y concejos respectivos, a tenor de los mandatos de la ley fundamental que en seguida se indican.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. Bogotá, D. E., julio seis de mil novecientos setenta.
(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).
El ciudadano Guillermo Gómez Téllez, en ejercicio de la acción que le concede el artículo 214 de la Constitución, pide que se declare inexequible la Ley 91 de 1965.
TENOR DEL ACTO ACUSADO
"Ley 91 de 1965 (Diciembre 23)
por la cual se financia la construcción del Palacio Departamental del Valle del Cauca y del Palacio Municipal de Cali, y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
Decreta
Artículo 1° Con el objeto primordial de coadyuvar a la construcción del Palacio Departamental donde funcionarán las oficinas y demás dependencias administrativas de la Gobernación del Valle del Cauca, así como a la construcción del Palacio Municipal de Cali, con destino a: las oficinas y demás dependencias administrativas de la Alcaldía de Cali, créanse sendas estampillas denominadas "pro-Palacio Departamental del Valle del Cauca", y "pro Palacio Municipal de Cali".
Artículo 2° El Gobierno emitirá las estampillas de que trata el artículo anterior, en las series que acuerde con la Gobernación del Valle del Cauca y la Alcaldía de Cali, y las respectivas emisiones las entregará a tales entidades cuando éstas lo soliciten.
Parágrafo 1° Los gastos que demande la emisión de las estampillas serán de cargo de la Gobernación del Valle del Cauca y de la Alcaldía de Cali, según el caso.
Parágrafo 2° La vigencia de las estampillas será del 1° de enero de 1966 al 31 de diciembre de 1978.
Artículo 3° El uso obligatorio de la estampilla de que tratan los artículos anteriores de esta Ley, se limita exclusivamente al Departamento del Valle del Cauca y al Municipio de Cali, en la forma dispuesta en los artículos siguientes. La emisión de las estampillas será de $ 50.000.000.00, en total, y la cuantía correspondiente a cada entidad se determinará entre el Gobierna la Gobernación del Valle del Cauca y la Alcaldía de Cali.
Artículo 4° Autorízase al Gobernador del Valle del Cauca y al alcalde municipal de Cali para que, según el caso, determinen el empleo, tarifa discriminatoria; eximan del paso de la estampilla a determinadas actividades, y demás asuntos inherentes al uso obligatorio de las citadas estampillas, en todas las operaciones que se lleven a cabo en el Departamento del Valle del Cauca y el Municipio de Cali, y sobre las cuales tengan jurisdicción la Gobernación y la Alcaldía. En ningún caso serán gravadas con dicha estampilla las cuentas de cobro por concepto de prestaciones sociales que se formulen contra el Tesoro del Departamento o del Municipio.
Artículo 5° La obligación de exigir, adherir y anular las estampillas a que se refiere esta Ley, queda a cargo de los funcionarios departamentales y del Municipio de Cali que intervengan en el acto.
Artículo 6° Las disposiciones que en desarrollo de lo dispuesto en esta Ley, dicten el Gobernador del Valle del Cauca y el Alcalde de Cali, deben armonizar y complementarse entre sí. La autorización que se les confiere en el artículo 4° es amplia e incluye también la forma de recaudo, manejo, etc., de los fondos que produzcan las estampillas.
Artículo 7° La totalidad del producto de la estampilla a que se refiere esta Ley, se destinará:
a) Los fondos recaudados en las respectivas dependencias departamentales a la construcción del Palacio Departamental del Valle del Cauca, y
b) Los fondos recaudados- en las respectivas dependencias municipales de Cali, que incluye a las Empresas Municipales, a la construcción del Palacio Municipal de Cali.
Artículo 8° La Contraloría General de la República vigilará y controlará el recaudo e inversión de los fondos provenientes del cumplimiento de esta Ley. La Contraloría Departamental del Valle del Cauca y Municipal de Cali, a su turno, cooperarán a esta vigilancia y control, dictando las providencias que consideren pertinentes.
Artículo 9° Previos los requisitos legales, el Departamento del Valle del Cauca y el Municipio de Cali, podrán pignorar las cuotas que les corresponde o pueda corresponderás en el producto de las estampillas de que trata la presente Ley, para garantizar con tales productos operaciones de crédito que fueren necesarias para financiar la construcción de los Palacios Departamental del Valle del Cauca y Municipal de Cali.
Parágrafo. Las operaciones de crédito que en virtud de esta autorización deban celebrarse, se formalizarán de acuerdo con las disposiciones vigentes al respecto.
Artículo 10. Las providencias que expidan la Gobernación del Valle del Cauca y la Alcaldía de Cali, en desarrollo de lo dispuesto en la presente Ley, serán llevadas a conocimiento del Gobierno Nacional, Dirección de Presupuesto Nacional, y a la División de Impuestos Nacionales.
Artículo 11. Los documentos que deban gravarse con la estampilla "pro-Palacio Departamental del Valle del Cauca" y "pro-Palacio Municipal de Cali" no podrán serlo sino hasta con el 2% de su correspondiente valor.
Artículo 12. Las autorizaciones de que trata la presente Ley, pueden usarlas también los departamentos y municipios del país, cuyos presupuestos anuales excedan de $ 10.000.000.00.
Parágrafo 1° Si una vez Construidas las obras a que se refieren los artículos 1° y 7° de esta Ley, quedare algún remanente, producto de los ingresos provenientes de la estampilla a que se refiere esta Ley, se destinará a gastos de inversión en educación, salud y obras públicas.
Parágrafo 2° Los departamentos o municipios cuyos presupuestos excedan de $ 10.000.000.00, que a la sanción de la presente Ley tuvieren construidos sus palacios departamentales o municipales, destinarán el producto de la estampilla a gastos de inversión en educación, salud y obras públicas.
Parágrafo 3° Las entidades interesadas pedirán al Ministerio de Hacienda la concesión de tales autorizaciones, mediante solicitud debidamente sustentada, fijando las normas, condiciones y demás detalles pertinentes, análogas, en todo caso, a lo dispuesto en esta Ley.
Artículo 13. El Gobierno podrá reglamentar esta Ley, en orden a complementar y aclarar sus disposiciones.
Artículo 14. Esta Ley rige desde su sanción.
Dado en Bogotá, D. E., a l9 de diciembre de 1965".
VIOLACION Y ARGUMENTOS INVOCADOS
En la demanda se hacen valer, entre otros, los siguientes cargos:
a) Violación de los artículos 191, 210 y 76 de la Carta Política.
Sobre contravención a los artículos 191 y 210, se afirma:
"Al establecerse por medio de la Ley 91 de 1965 una disposición de carácter departamental y municipal, el Congreso está sobrepasando sus poderes constitucionales, con violación de los artículos 191 y 210 de la Carta".
Y acerca de la infracción del artículo 76 dice:
"…su ordinal 13 señala como facultad del Congreso la de establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración; y el ordinal 7° del mismo artículo indica como atribución del Congreso la de conferir atribuciones especiales a las asambleas departamentales, normas éstas que fueron violadas por la Ley 91 de 1965, especialmente en su artículo 4° que otorgó a un gobernador de departamento una facultad de que no está investido por la Constitución como es la de crear impuestos".
Y b) Violación del artículo 43.
Al respecto se escribe:
"La Ley 91 de 1965 no determinó las materias imponibles ni el máximo del gravamen, a excepción del límite visto de su artículo 11 para los documentos que eventualmente se graven con la estampilla. En estas circunstancias, el fundamento del impuesto no es la ley sino que es el decreto del gobernador o del alcalde que viene a determinar qué actividades o documentos quedan o no gravados y a qué tarifas. Es el decreto de un gobernador o un alcalde el que crea el impuesto y no la ley, siendo que en nuestro ordenamiento jurídico los gobernadores y alcaldes no tienen facultades constitucionales para crear impuestos. Estas facultades, según lo dispone el artículo 43 de la Constitución, están reservadas exclusivamente al Congreso, a las asambleas y a los concejos.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
El Jefe del Ministerio Público, con ánimo de suministrar elementos de juicio a la Corte, glosa separadamente cada uno de los artículos de la Ley 91, considerándolos desde distintos puntos de vista, unas veces como posibles textos de efecto nacional, otras como de alcances departamentales y en algunos casos como de tipo municipal, hallando siempre oposiciones con la Carta política en sus contenidos esenciales, aunque a las disposiciones de pura reglamentación por lo común no les encuentra reparo de inexequibilidad. Y después de esos comentarios, concluye:
"Resumiendo, considero respecto de la ley impugnada que son inconstitucionales, así se estime que el impuesto a que se refieren tiene carácter nacional o bien departamental en parte y en parte municipal, los siguientes artículos: el 3°, en la parte que adelante se determina, el 4°, el 6°, el 12 y el 13; y que no lo son, en cualquiera de aquellas hipótesis, los siguientes: el 1°, el 2° en su inciso 1° y en su parágrafo 2°; el 3°, en su parte restante; el 5°, el 7°, el 9°, el 10, el 11 y el 14.
"Si el impuesto es nacional, sería también inconstitucional el parágrafo 1° del artículo 2° y constitucional el artículo 8°. Pero si es departamental y municipal, la conclusión respecto de estas normas sería exactamente la inversa.
"Esto explica la forma dada a las siguientes conclusiones finales.
CONCLUSIONES
Con base en lo expuesto conceptúo que la Corte debe decidir:
1° Que son inexequibles las siguientes disposiciones de la Ley 91 de 1965, acusada: el artículo 3° en la parte que dice: "La cuantía correspondiente a cada entidad se determinará entre el Gobierno, la Gobernación del Valle del Cauca y la Alcaldía de Cali, y los artículos 4°, 6°, 12 y 13; y exequibles los siguientes artículos de la misma Ley: el 1°, el 2° en su inciso 1° y en su parágrafo 2°; el 3°, en la parte no afectada por la declaración anterior; el 5°, el 7°, el 9°, el 10, el 11 y el 14.
2. Que es también inexequible el parágrafo 1° del artículo 2° de la citada Ley 91 de 1965, y exequible el artículo 8° de la misma.
3. O que, en subsidio de la declaración del punto 2°, haga la de que es inexequible el artículo 8° de la Ley 91 de 1965, y exequible el parágrafo 1° del artículo 2° de la misma ley acusada".
CONSIDERACIONES
1. La Ley 91 faculta al Gobernador del Departamento del Valle del Cauca y al Alcalde de Cali, y por extensión a los Gobernadores y Alcaldes de Departamentos y Municipios cuyos presupuestos anuales excedan de diez millones de pesos, para establecer un impuesto sobre "todas las operaciones" que estimen necesario gravar y se celebren en las respectivas comprensiones territoriales, impuesto que debe percibirse mediante la adhesión de estampillas sobre los documentos que señalen los correspondientes Gobernadores y Alcaldes.
2. La ley acusada, con falta de técnica, más parece, en muchos de sus artículos, ordenar la emisión de estampillas que establecer un impuesto indirecto, olvidando así que éstas no son tributos sino un procedimiento de hacerlos efectivos, obligando a los contribuyentes a adherirlas sobre los documentos demostrativos del objeto del impuesto; previa compra de tales especies venales a la administración, la cual, al percibir el precio, recauda el impuesto.
3. La Ley 91 no crea ninguna contribución, no dice cuál es la materia imponible, ni fija tarifa, aunque sí atribuye destino al recaudo (artículos 1 y 7 y parágrafos 1° y 2°, Art. 12). Dicha Ley en cambio, autoriza -es la materia capital- a ciertos Gobernadores y Alcaldes para que ellos con plena autonomía creen un impuesto y acuerden entre sí pormenores encaminados a darles operancia, con dos limitaciones, a saber: que no debe sobrepasar el 2% del valor de las operaciones que se graven ni incidir sobre las cuentas de cobro por prestaciones sociales (Arts. 11 y 4).
4. Y como se ha dicho, dicta numerosas disposiciones reglamentarias sobre las estampillas (Arts. 1, 2, 3, 5, etc. y otros detalles que suponen el gravamen ya establecido y la necesidad de controlar su cobro y percibirlo (Art. 6, inciso final, etc.).
5. Procede, pues, reiterar que la parte esencial de la ley no hace sino autorizar el establecimiento de unos tributos indirectos y que el resto de sus reglas es consecuencia de tal autorización, de modo que sin ésta no tendrían razón de ser, sin posibilidad de subsistir como normas independientes, con virtud propia. De ahí es que el estudio del presente asunto deba contraerse ante todo a las fuentes inmediatas de los impuestos referidos, o sea a los artículos 4 y 12 (inciso primero) de la ley acusada, textos que rezan así:
"Artículo 4° Autorízase al Gobernador del Valle del Cauca y al Alcalde Municipal de Cali para que, según el caso, determinen el empleo, tarifa discriminatoria; eximan del pago de las estampillas a determinadas actividades, y demás asuntos inherentes al uso obligatorio de las citadas estampillas, en todas les operaciones que se lleven a cabo en el Departamento del Valle del Cauca y el Municipio de Cali, y sobre los cuales tensan jurisdicción la Gobernación y la Alcaldía. En ningún caso serán gravadas con dichas estampillas las cuentas de cobro por concepto de prestaciones sociales que se formulen contra el Tesoro del Departamento o del Municipio".
"Artículo 12. Las autorizaciones de que trata la presente Ley, pueden usarlas también los Departamentos y Municipios del país, cuyos presupuestos anuales excedan de $ 10.000.000.00".
6. Precisa notar para la inteligencia de las disposiciones transcritas, que ellas autorizan el establecimiento de sendos impuestos estrictamente departamentales y municipales, que únicamente conciernen a "actividades" desarrolladas dentro de los límites de las entidades territoriales que llegaren a implantarlos. Son tributos que encajan de manera cabal en la conocida clasificación de los impuestos "locales".
7. Ahora bien, los impuestos departamentales y municipales sólo pueden establecerlos las Asambleas y Concejos respectivos, a tenor de los mandatos de la ley fundamental que en seguida se indican.
"Artículo 191. Las Asambleas Departamentales, para cubrir los gastos de administración que le correspondan, podrán establecer contribuciones con las condiciones y dentro de los límites que fije la ley".
Son las Asambleas y no los Gobernadores los órganos de la administración capacitados, de manera exclusiva, aunque ceñidas a condiciones y límites legales, para establecer contribuciones en la esfera departamental. Siendo así que la Ley 91 atribuye esa potestad a los Gobernadores, prescindiendo de las asambleas, contra lo que prescribe la Constitución, es indudable viola la segunda, y por ende, está viciada de inexequibilidad.
En cuanto a la autorización que la Ley 91 concede al Alcalde de Cali y a todos aquéllos que sean jefes de la administración de municipios con presupuestos, superiores a diez millones de pesos, son pertinentes observaciones similares a las que acaban de exponerse. En efecto, de acuerdo con la atribución segunda del artículo 197 de la Carta política, a los Concejos incumbe "Votar, en conformidad con la Constitución, la ley y las ordenanzas, las contribuciones y gastos locales". Votar contribuciones municipales es potestad de Concejos y no de Alcaldes. Por tanto, al facultar a éstos la Ley 91 para desempeñar esa función, traspasó la norma constitucional que se deja citada, e incurrió en vicio de inexequibilidad.
8. Las competencias señaladas, relativas a asambleas y concejos, las comprende, por lo demás, en forma genérica, el artículo 43 del estatuto constitucional, de la siguiente manera:
"Artículo 43. En tiempo de paz solamente el Congreso, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones".
9. En el caso que se considera, es función de asambleas y concejos imponer contribuciones como las contempladas en la Ley 91. Los Gobernadores y Alcaldes no se hallan habilitados para ejercerla, so pena de inconstitucionalidad.
10. Como antes se vio, el contexto de la Ley 91 de 1965, hace depender de sus artículos 4 y 12 el conjunto de las demás disposiciones que contiene, las cuales, sin el soporte de aquéllos, carecen de importancia práctica y pueden dar lugar a confusiones, que conviene evitar en guarda de la seguridad jurídica. Algunos de esos textos, accesorios en cuanto dependen de los artículos 4 y 12, que son los principales, pueden reputarse inconstitucionales en sí mismos, aisladamente estudiados. Los demás están asimismo afectados de inexequibilidad, como corolarios de los que se han estudiado a espacio, por su importancia fundamental. Hacer por lo menudo el examen de estos grupos de artículos complementarios, sería ocioso, ya que de todas mañeras quedarían sometidos a una conclusión de inconstitucionalidad general, motivo por el cual es excusado adelantar una investigación superflua, cuyos resultados se conocen, según acaba de expresarse.
RESOLUCION
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en pleno, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución, y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve
Es inexequible la Ley 91 de 1965 (diciembre 23), "por la cual se financia la construcción del Palacio Departamental del Valle del Cauca y del Palacio Municipal de Cali, y se dictan otras disposiciones".
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial y en el Diario Oficial, comuníquese al Gobierno por conducta del Ministro de Hacienda y Crédito Público y al Congreso por medio de los Presidentes del Senado y de la Cámara de Representantes, dése cuenta al Procurador General de la Nación y archívese.
Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, Tito Octavio Hernández, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Ildefonso Méndez, Conjuez, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.