Norma demandada: Revisión constitucional del decreto 592 de 1970
ESTADO DE SITIO
CONTROL DE NOTICIAS
La Corte se declara inhibida, por sustracción de materia, para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto legislativo N° 592 de 1970.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
Bogotá, D. E., junio diecisiete de mil novecientos setenta.
(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).
El Presidente de la República ha remitido a la Corte, para decidir sobre su constitucionalidad, conforme al parágrafo del artículo 121 de la Constitución, el Decreto 592 del 21 de abril de 1970, firmado por él y todos sus Ministros.
TENOR DEL ACTO
"Decreto número 592 por el cual se dictan unas disposiciones tendientes a la preservación del orden público en todo el territorio nacional.
El Presidente de la República, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
Considerando
Que por Decreto N° 590 de 1970 el Gobierno Nacional declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional,
Decreta
Artículo 1°. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, los Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá D. E., podrán tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública en relación con la difusión de noticias, informaciones y propagandas radiales o escritas, las cuales podrán someterse a previa revisión y prohibirse cuando sean susceptibles de crear alarma, afectar la tranquilidad pública o dificultar el pleno restablecimiento del orden.
Artículo 2°. El presente decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende todas las disposiciones legales que le sean contrarias.
Comuniqúese y publíquese.
Dado en Bogotá, D. E., a 21 de abril de 1970.
(Firmados) Carlos Lleras Rrestrepo, Carlos Augusto Noriega, Ministro de Gobierno, Alfonso López Michelsen, Ministro de Relaciones Exteriores; Femando Hinestrosa, Ministro de Justicia y Educación (encargado); Abdón Espinosa Valderrama, Ministro de Hacienda y Crédito Público; General Gerardo Ayerbe Chaux, Ministro de Defensa nacional; Armando Samper Gnecco, Ministro de Agricultura; John Agudelo Ríos, Ministro del Trabajo y Seguridad Social; Antonio Ordóñez Plaja, Ministro de Salud Pública; Hernando Gómez Otálora, Ministro de Desarrollo Económico; Carlos Gustavo Arrieta, Ministro de Minas y Petróleos; Antonio Díaz G., Ministro de Comunicaciones; Bernardo Garcés Córdoba, Ministro de Obras Públicas".
FIJACION EN LISTA, IMPUGNACIONES Y CONCEPTO DEL PROCURADOR
Durante la fijación en lista del negocio, y con arreglo al artículo 14 del Decreto 432 de 1969, presentaron escritos los ciudadanos Carlos V. Soto y César Castro Perdomo y el Procurador General de la Nación.
IMPUGNACION DE SOTO
Sostiene que el Decreto 592, como todos los expedidos o que se den a consecuencia del estado de sitio que declaró el Decreto 590 del año en curso, carece de fundamento constitucional, ya que, a su juicio, la declaración aludida fue inmotivada, por no existir conmoción interior cuando se hizo, ni después, sino efímeras expresiones de inconformidad popular, inocuas, y debidas a declaraciones electorales del Ministro de Gobierno.
IMPUGNACION DE CASTRO PERDOMO
En extenso escrito se arguye:
Que el Decreto 592 delega en Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá una competencia intransferible que la Carta Política confiere exclusivamente al Gobierno en caso de turbación del orden público, con lo cual se traspasa el artículo 121 del estatuto fundamental; y
Que así también se quebranta el precepto 135 del mismo cuerpo de normas, en cuanto éste sólo permite al Presidente de la República delegar "determinadas funciones" "como suprema autoridad administrativa", dentro de una normalidad jurídica, nunca en período excepcional, a ciertos agentes públicos, y mediante previo señalamiento por ley de las funciones delegables; situación, requisitos y materias que en manera alguna atiende, cumple ni contempla el acto que se examina.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
El Jefe del Ministerio Público opina en resumen: 1) Que la redacción del artículo 1° del Decreto 592 permite interpretarlo en el sentido de que son los funcionarios que allí se señalan quienes deben expedir las reglas sobre revisión y prohibición de las noticias capaces, a juicio de ellos, de turbar la tranquilidad pública; 2) Que la norma podría estimarse, en este sentido, contraria al artículo 121 de la Constitución; 3) Que si se pretendió hacer una delegación de funciones, a la clara improcedente, el método seguido, además de inconstitucional porque supone eximir de responsabilidad al Presidente, no se ajusta al artículo 135 de la Carta; y en fin, cree el Procurador que si el decreto contiene de por sí un ordenamiento restrictivo de los derechos y garantías a que alude y a los Gobernadores y demás agentes allí mencionados se les confía apenas su cumplimiento, entonces no sería contrario al citado artículo 121.
CONSIDERACIONES
Primera
Cuando la Corte Plena se preparaba a tomar una decisión de fondo en este negocio, con base en la ponencia oportunamente elaborada y registrada por la Sala Constitucional, el Gobierno dictó el Decreto N° 738 de 15 de mayo de 1970, por medio del cual se levantó el estado de sitio, y, por consiguiente, dejó sin efectos el Decreto N° 592 de 22 de abril del mismo año.
Segunda
Dispone el artículo 30 del Decreto N° 432 de 1969 que "cuando al proceder al fallo de constitucionalidad de una ley o decreto, encontrare la Corte que la norma acusada o revisada perdió ya su vigencia, la decisión será inhibitoria, por sustracción de materia".
RESOLUCION
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le otorgan los artículos 121 y 214 de la Constitución,
Resuelve
Declararse inhibida para decidir en el presente negocio, por sustracción de materia.
Comuniqúese al Gobierno y cúmplase. Publíquese e insértese en la Gaceta Judicial.
Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, con salvamento de voto; José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, con salvamento de voto; Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, con salvamento de voto; José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, con salvamento de voto; Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, J. Crótatas Londoño C., Alvaro Luna Gómez, con salvamento de voto; Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, con salvamento de voto; Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, con salvamento de voto; Eustorgio Sarria, con salvamento de voto; Hernán Toro Agudelo, con salvamento de voto, José María Velasco Guerero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretarlo General.
SALVAMENTO DE VOTO
De los doctores Magistrados: Hernán Toro Agudelo, Eustorgio Sarria, Jorge Gaviria Salazar, Alvaro Luna Gómez, Luis Carlos Pérez, Humberto Barrera Domínguez, Mario Alario Di Filippo y Luis Sarmiento Buitrago.
1) Dado el carácter extraordinario de los poderes que desde 1886 otorga al Gobierno el artículo 121 de la Carta, y frente a la experiencia de ciertas desviaciones en .su uso, la Ley 2ª de 1904 estableció por primera vez el control jurisdiccional, precisa y exclusivamente respecto a los decretos legislativos, Así, en su artículo primero dispuso que tales decretos "sólo tendrán fuerza obligatoria cuando tengan por objeto defender los derechos de la Nación o reprimir el alzamiento, conforme a la letra y al espíritu del artículo 121 de la Constitución".
Y en el artículo segundo dijo: "La Corte Suprema de Justicia, a solicitud de cualquier ciudadano, y previa audiencia del Procurador General de la Nación, decidirá definitivamente, en sala de acuerdo, sobre la validez o nulidad de los decretos legislativos, de conformidad con el artículo anterior y con lo dispuesto en la Constitución Nacional, en la materia".
Tal principio fue luego elevado a canon constitucional en la reforma de 1910, generalizando el control por la Corte de todas las leyes o decretos, conforme al que es hoy artículo 214, simultáneamente con el establecimiento de la excepción que contempla el artículo 215. Tanto la Ley 2ª de 1904 como el Acto legislativo número 3 de 1910, tuvieron el evidente propósito, a través del control jurisdiccional de los decretos legislativos, de procurar que la acción del gobierno, en épocas de perturbación del orden público, estuviera sometida a los preceptos constitucionales que rigen en todo tiempo, especialmente en cuanto a la estructura del Estado y el respeto a intangibles derechos individuales y sociales, como también dirigida a cumplir sólo la finalidad estricta de esas facultades excepcionales, esto es el restablecimiento del orden.
2) Nuevas experiencias llevaron al constituyente de 1960 a estatuir preceptos que dieran más eficacia y agilidad a ese control jurisdiccional, al tiempo que se establecía un control político. En efecto, por el último extremo se dispuso la obligada reunión del Congreso por todo el tiempo que durara, el estado de sitio; y conservándose la acción pública de inexequibilidad respecto a los decretos legislativos, la decisión de la Corte podía ser exigida, en términos brevísimos, también a solicitud conjunta de las Cámaras, votada por mayoría absoluta. La demora de la Corte causaba la suspensión del decreto y se erigía en mala conducta.
La reforma de 1968 eliminó la reunión del Congreso durante el estado de sitio, salvo si se trata de sesiones ordinarias o extraordinarias convocadas por el gobierno, quedando sustituido el control político por uno automático, de tipo jurisdiccional, suprimiendo por ello la acción pública, con términos precisos para, dictar los fallos y bajo la destitución en caso de mora.
Y como ese control automático es la contrapartida de los poderes excepcionales del artículo 121, el constituyente lo sustrajo del artículo 214 para estatuirlo especialmente en el parágrafo de aquél, así: "El Gobierno enviará a la Corte Suprema de Justicia, el día siguiente a su expedición, los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquélla decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Suprema de Justicia aprehenderá inmediatamente de oficio su conocimiento. Los términos señalados en el artículo 214 se reducirán a una tercera parte, y su incumplimiento dará lugar a la destitución de los Magistrados responsables, la cual será decretada por el Tribunal Disciplinario".
El pensamiento que animó al constituyente, aún desde 1910, y con más énfasis en 1968, fue el de que encontrándose la Corte investida por él, como su delegataria, de la eminente tarea de guardar la integridad de la Constitución, para el caso mediante control de los decretos legislativos, en orden a procurar que se conserven siempre bajo los superiores ordenamientos de la Carta, procediera al examen de los mismos, decidiendo siempre sobre su constitucionalidad. No hay rastró en la historia de esas reformas, y menos en la de 1968, que autorice la idea de que tales decisiones sólo serán viables si el decreto sé encuentra aún en vigor, pues semejante excepción no se contempla en parte alguna. Y hay que entender que el constituyente sabía muy bien que el estado de sitio es transitorio y que por ende, al señalar términos como el máximo de treinta días para el fallo, bien pudiera ocurrir que al proceder al mismo la disposición hubiera perdido ya su vigencia por el restablecimiento de la normalidad, o aún durante el estado de sitio por derogación o sustitución del decreto respectivo. Lo que el constituyente espera de la Corte es que resuelva definitivamente -sobre la constitucionalidad de tales decretos, y esa decisión puede ser, para guarda de la integridad del estatuto fundamental, tanto una sentencia de mérito, que declare exequible o inaplicable el precepto para el futuro inmediato, como una que, por haber perdido su vigencia, dictamine también sobre su constitucionalidad. en todo caso ejerciendo así, en forma directa, una competencia clara y expresa que no sólo es de naturaleza jurídica; sino que trasciende a lo político, en el más alto de los sentidos, por cuanto la Constitución es un estatuto esencialmente político, desde que traza una estructura del poder público y señala ciertos límites a su actividad.
3) La necesidad de resolver sobre el fondo de estos negocios resulta no sólo de lo expuesto, sino también y con gran claridad, de antecedentes jurisprudenciales de esta misma corporación. Así, aunque fue doctrina de la Corte, determinada por consideraciones de economía procesal, la de que respecto a una norma que ya había dejado de regir lo procedente era sólo una decisión inhibitoria, absteniéndose de fallar en el fondo, doctrina ésta criticada por algunos tratadistas y en varios salvamentos de voto por estimar que se rehuye con ella la misión de guarda de la integridad de la Constitución, simultáneamente sostuvo que tal no era el caso, de los decretos legislativos examinados mediante demanda presentada durante su vigencia transitoria, pues entendió que la finalidad buscada por el constituyente exigía un pronunciamiento de fondo, aún después de haber cesado de regir.
En efecto, en sentencia de 14 de febrero de 1949 (G. J., T. 65, Pág. 308), esta corporación dijo lo siguiente:
"La Corte está en un todo de acuerdo con el autorizado concepto de su colaborador, por cuanto efectivamente ha sido constante su jurisprudencia de inhibirse de conocer de las demandas de inexequibilidad cuando ellas recaen sobre leyes o decretos no vigentes, salvo el caso de que se trate de decretos legislativos, cuando la acusación se haya hecho dentro de su vigencia…
"Se observa que este género de disposiciones del Gobierno queda evidentemente sin vigor al levantarse el estado de sitio, por lo cual es también claro que después de producido ese hecho, no podría prosperar el conocimiento por la Corte de demandas referentes a esta clase de decretos, por haber dejado de regir. Mas no se ve por qué no haya de conocer y fallar la Corte una demanda sobre un decreto extraordinario, de los que se contemplan, presentada cuando la norma se hallaba vigente, el orden público estaba alterado y en estado de sitio la República.
"El constituyente quiere que la Corte decida acerca de la constitucionalidad de esos actos, y para que la finalidad buscada por él se realice, hay que entender y admitir que la decisión de la Corte puede venir posteriormente a la fecha en que se levanta el estado de sitio, pues el decreto bien puede expedirse con una antelación tan corta respecto a ese hecho de la terminación de la anormalidad, que el conocimiento, trámite y sentencia serían físicamente imposibles en el corto espacio anterior a tal hecho, lo que indica que en el espíritu de la Constitución está el que pueda la Corte pronunciarse aún después de que se ha declarado restablecido el orden público, para que pueda cumplir el propósito de tutela constitucional que consagra el precepto aque se ha hecho mención. Solamente, se repite, que la demanda debe proponerse cuando está en vigencia el estado de sitio".
Y si esto se afirmaba cuando la decisión de la Corte sólo era procedente por acción pública, con mayor razón debe sostenerse ahora frente a un texto que consagra la revisión automática de los decretos legislativos, en eventual ausencia del control político que el propio Congreso ejercía desde 1960.
4) Establece el artículo 30 del Decreto 432 de 1969 que "Cuando al proceder al fallo de constitucionalidad de una ley o decreto, encontrare la Corte que la norma revisada o acusada perdió ya su vigencia, la decisión será inhibitoria por sustracción de materia".
Como se ve, el precepto transcrito recoge la doctrina de la Corte, anterior a la expedición del mismo; pero debe entenderse al menos con la misma excepción a que se aludió, esto es referido sólo a las acciones de inexequibilidad, propiamente dichas, y no a la revisión automática de los decretos legislativos, no sólo en atención a que aún para las demandas contra dichos decretos, posibles hasta la reforma de 1968, la Corte sostuvo la necesidad del fallo de mérito, según atrás se vio, sino porque dadas las finalidades de la nueva institución que consagra el parágrafo del artículo 121, la decisión de fondo de la Corte debe producirse siempre, y con mayores razones que en el caso anterior de acción pública, porque ahora se trata de un imperativo mandato del Constituyente, que exige esa revisión sin excepciones de ninguna clase.
El Decreto 432 de 1969 no puede recortar una competencia constitucional expresa, no condicionada, de la Corte Suprema de Justicia. Si tal es su alcance, resulta inaplicable, conforme al artículo 215 de la Carta, y de ahí que nos hayamos permitido sostener, sin lograr su aceptación, la tesis de que debe producirse el fallo de fondo, aún después de que los decretos legislativos hayan dejado de regir por cualquier causa, o al menos emitirse dictamen sobre su constitucionalidad en la parte motiva de la providencia, siquiera por vía de doctrina, así ella fuera de inhibición en la resolutoria.
5) Es que el estado de sitio es siempre transitorio; las circunstancias, apreciadas por el Gobierno, determinarán en cada caso el momento en que haya de cesar. En el más reciente, como puede suceder en el futuro, su duración fue, por fortuna y para ejemplo, breve, limitada al tiempo que el Gobierno estimó estrictamente necesario.
Pero la nueva doctrina de la Corte, nueva porque varió la anterior suya, atrás copiada, por apego al texto literal del Decreto 432 de 1969, desatendiendo el mandato superior, incondicionado, del artículo 121 de la Constitución, implica un grave precedente, pues si la terminación del estado de sitio pone fin a la vigencia temporal de los decretos antes de que transcurran los términos que la misma Carta fijó para las decisiones de la corporación, el control que le está encargado deja de cumplirse, como acaba de ocurrir, y como puede pasar igualmente si, continuando el estado de sitio, los decretos legislativos se derogan o sustituyen unos por otros, después de producir efectos, pero antes del fallo, haciendo imposible el dictamen de la Corte.
Esta ausencia de calificación entraña así peligros que conviene evitar, no sólo definiendo siquiera por vía de doctrina el uso de los poderes del artículo 121, sino porque los decretos legislativos, no obstante que termina su vigencia, muchas veces prolongan sus efectos hacia el futuro, sin que sobre la legitimidad de la fuente que los produjo haya nunca pronunciamiento de fondo. Tal sería, por ejemplo, el caso de normas que establecieran procedimientos excepcionales de juzgamiento, apartándose de ciertos principios de la Carta, que rigen para todo tiempo, o el traslado a la jurisdicción militar del conocimiento de infracciones que, por su naturaleza, carecen de conexidad con los motivos determinantes de la perturbación del orden público. En esos ejemplos, los efectos de un decreto eventualmente contrario a la Constitución podrían prolongarse o cumplirse después de que cesó su vigencia, salvo que a la larga, por vía de excepción, se reconozca que se opone a aquélla, y sólo en casos individuales, por falta del pronunciamiento general, firme y definitivo que compete a la Corte.
Tales son las razones por las cuales, con todo comedimiento, hemos disentido de la resolución de la Corte que respecto a los decretos legislativos de reciente fecha, en los cuales no se produjo decisión antes de expirar su vigencia, se inclinó por la decisión inhibitoria y adicionalmente por abstenerse de cualquier motivación para calificar de fondo su constitucionalidad.
Fecha ut supra.
SALVAMENTO DE VOTO
Al fallo anterior de les doctores: José Gabriel de la Vega y Luis Sarmiento Buitrago.
Opinamos que cuando se trata de decretos legislativos cuya vigencia cesa por suspensión del estado de sitio, la parte motiva del fallo respectivo, aunque éste concluya con una inhibición para decidir por sustracción de materia (Art. 30 del Decreto 432 de 1969), debe contener las razones que a juicio de la Corte justifique o no el acto que se revise, desde el punto de vista constitucional. Claro es que este proceder se justifica cuando la importancia del asunto así lo aconseje. De esta manera se ajustaría la Corte a una jurisprudencia arraigada, que no existe razón para desechar en los momentos actuales. Por ello, y teniendo en cuenta la libertad que distingue la expresión del pensamiento por medio de salvamento de voto, pasamos a consignar nuestra opinión disidente en lo que hace a-los considerandos del fallo de fecha de junio de 1970, relativo al Decreto 592 del 21 de abril de 1970, exposición que comprenderá dos partes: 1ª texto del Decreto 592; y 2ª consideraciones por las cuales lo reputamos inconstitucional.
TENOR DEL ACTO
"Decreto número 592, 'por el cual se dictan unas disposiciones tendientes a la preservación del orden público en todo el territorio nacional'.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
Considerando
"Que por Decreto N° 590 de 1970 el Gobierno Nacional declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional,
"Decreta
"Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, los gobernadores, intendentes, comisarios y alcalde mayor de Bogotá, D. E., podrán tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública en relación con la difusión de noticias,, informaciones y propagandas radiales o escritas, las cuales podrán someterse a previa revisión y prohibirse cuando sean susceptibles de crear alarma, afectar la tranquilidad pública o dificultar el pleno restablecimiento del orden.
"Artículo 2° El presente Decreto rige desde la fecha de su expedición y suspende todas las disposiciones legales que le sean contrarias.
"Comuniqúese y publíquese.
"Dado en Bogotá, D. E., a 21 de abril de 1970.
"(Firmados) CARLOS LLERAS RESTREPO. Carlos Augusto Noriega, Ministro de Gobierno. Alfonso López Michelsen, Ministro de Relaciones Exteriores. Fernando Hinestrosa, Ministro de Justicia, y Educación (encargado) Abdón Espinosa Valderrama, Ministro de Hacienda y Crédito Público. General Gerardo Ayerbe Chaux, Ministro de Defensa Nacional. Armando Samper Gnecco, Ministro de Agricultura, John Agudelo Ríos, Ministro de Trabajo y Seguridad Social. Antonio Ordóñez Plaja, Ministro de Salud Pública. Hernando Gómez Otálora, Ministro de Desarrollo Económico. Carlos Gustavo Arrieta, Ministro de Minas y Petróleos. Antonio Díaz G., Ministro de Comunicaciones, Bernardo Garcés Córdoba, Ministro de Obras Públicas".
CONSIDERACIONES
1. El numeral 7° del artículo 120 de la codificación constitucional atribuye "al Presidente de la República, como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa", la misión de "conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado".
2. Para lograr ese cometido, en caso de guerra exterior o de conmoción interior, el artículo 121 dispone que el Presidente podrá, con la firma de todos los Ministros, y previo concepto del Consejo de Estado (Art. 141), "declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella".
3. Cuando surge el estado de sitio, con la indicada mira de "restablecer" el orden público donde fuere turbado, el referido artículo 121, estatuye que, "mediante tal declaración, el Gobierno tendrá, además de las facultades legales, las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o de perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones".
4. En virtud de esta suma de competencias, el Gobierno queda habilitado para dictar reglas cuya ejecución sea conducente al fin qué las determina, esto es, restablecer el orden público turbado, nunca para lograr otros objetivos. Entre las normas del estado de sitio y la necesidad de restablecer el orden tiene que existir una relación de causa a efecto.
Semejantes preceptos no han de originar dudas o confusiones, harto peligrosas en estado de necesidad, el cual requiere máxima nitidez, pues bajo su imperio a la ciudadanía importa saber a punto fijo, sin riesgos de poderes discrecionales dependientes de la voluntad mudable de gobernantes o funcionarios, las pautas directrices de su conducta, bajo el amparo de la autoridad, como corresponde en un Estado de derecho. El régimen de excepción supone leyes, con derechos individuales garantizados, en la medida en que subsistan, restringidos o no.
5. Y tales disposiciones requieren adoptarse por medio de actos jurídicos, no de cualquier manera indicativa de la voluntad del gobernante, como podrían ser órdenes de superior a inferior, resoluciones, circulares, o decisiones de policía, ni siquiera medidas del "Gobierno" en la acepción que trae el artículo 57 de la Constitución, a tenor del cual "ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de ministros y jefes de departamentos administrativos tendrán valor ni fuerza alguna mientras no sea refrendado y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el jefe de departamento administrativo correspondiente". Las normas que expida el Gobierno dentro de la legalidad excepcional que es capaz de originar la declaración ti el estado de sitio, necesitan revestir la forma de decretos, y no comunes y corrientes, sino especialísimos, limitados por la finalidad de restablecer el orden público y sometidos a la exigencia de requerir las firmas tanto del Presidente • de la República como de todos los ministros. "Los decretos -reza el artículo 121- que dentro de esos precisos límites dicte el Presidente tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los ministros".
6. Los decretos de que se trata tendrán valor de ley, en sentido material; o, como dice el numeral 81 del artículo 118 de la Carta, "fuerza legislativa", aunque sin virtud para derogar leyes preexistentes, por la razón ya dicha de que su radio de acción se circunscribe al restablecimiento del orden. De ahí es el artículo 121; "el Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean incompatibles con el estado de sitio".
7. De consiguiente, precisa que esos reglamentos, como las leyes, expresen normas generales, abstractas e impersonales, aplicables erga omnes, distintivos que ofrecen garantía contra la arbitrariedad, tan posible en situaciones anormales.
8. Tales actos tienen que ser obra exclusiva del Presidente y sus ministros, quienes por ellos responden, de acuerdo con palabras del artículo 121: "Serán responsables el Presidente y los ministros cuando declaren turbado el orden público sin haber ocurrido el caso de guerra exterior o de conmoción interior; y lo serán también, lo mismo que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refiere el presente artículo".
De lo anterior se sigue que los decretos ejecutivos, cuando llevan las firmas del Presidente y todos los ministros, rigen objetivamente el funcionamiento del estado de sitio, e imponen obediencia tanto a las autoridades como a los ciudadanos.
II
9. El Decreto 592, según se vio, establece que mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde mayor de Bogotá, D. E., podrán tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública en relación con la difusión de noticias, informaciones y propaganda radiales o escritas, las cuales podrán someterse a previa revisión y prohibirse cuando sean susceptibles de crear alarma, afectar la tranquilidad pública o dificultar el pleno restablecimiento del orden".
10. La disposición transcrita suscita los siguientes reparos:
11. Se confiere a gobernadores, intendentes, comisarios y al alcalde mayor de Bogotá capacidad "para tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública", relativamente a difusión de noticias, informaciones o propaganda. En adelante corresponde a los funcionarios mencionados ejercer la tarea de dictar reglas sobre esas cuestiones, siendo de suponerse que el ámbito de aplicación de las normas jurídicas que adopten coincidirán con las delimitaciones de las respectivas entidades territoriales que ellos dirigen administrativamente, como agentes de la rama ejecutiva del poder. Esta atribución de facultades está inserta en la conferida al Presidente de la República y a sus ministros, "para tiempos de guerra o de perturbación del orden público" (Art. 121). Los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde mayor de Bogotá, como agentes del gobierno pueden ser llamados a cumplir "las medidas" que éste dicte a efectos de "restablecer o mantener la tranquilidad pública". Más carecen de idoneidad para expedir o reglamentar ellos mismos los mandatos respectivos. Las facultades del Presidente, del gobierno, en esta especie de cuestiones, excepcionales y privativas, emanan de la Constitución, con carácter intransferible. En este punto esencial se diferencian de otras funciones que el Presidente, por derogación específica al carácter estricto que reviste toda atribución de competencias, sí puede delegar, únicamente a ministros, jefes de departamentos administrativos y gobernadores, jamás a intendentes, comisarios o alcaldes mediante el cumplimiento previo de trámites que el Decreto 592 no observa ni tenía por qué respetar (Art. 135 C. N.). La prescripción era por tanto inconstitucional, vicio que en este caso ni siquiera sería corregible de haberse seguido el procedimiento que traza el texto constitucional que acaba de mencionarse.
12. El anterior concepto se halla más desarrollado en las siguientes consideraciones del Procurador General de la Nación:
"2° Como expresamente lo establece la Carta en el inciso 1° del artículo 121, los poderes extraordinarios consiguientes a la declaración sobre turbación del orden público y estado de sitio en todo el territorio nacional -que en el presente caso fue hecha mediante el Decreto extraordinario 590 de .1970, expedido el mismo día que el sometido a la revisión de la H. Corte-los adquiere el Gobierno, no sus colaboradores ni sus agentes seccionales o locales.
"Es por acto del Presidente de la República firmado también por todos los ministros como se puede suspender, no derogar, normas incompatibles con el estado de sitio y expedirse otras temporales mediante las cuales se restrinjan las garantías y el ejercicio de los derechos consagrados en la Constitución, siempre con miras a la preservación del orden público en todo el territorio nacional y a su restablecimiento donde fuere turbado (Art. 120-7°).
"3° En el texto revisado encuentro por lo menos falta de técnica en Su redacción, que permite interpretarlo en el sentido de que son los gobernadores, intendentes, comisarios y el alcalde mayor de Bogotá, quienes expedirán las normas sobre revisión previa y prohibición de la difusión de noticias, que a su juicio sean necesarias para mantener o restablecer la tranquilidad pública, es decir, para restringir los consiguientes derechos y garantías individuales en cuanto puedan afectar el orden público.
"En este sentido la norma podría estimarse contraria al precepto constitucional anteriormente citado, que atribuye al Gobierno las facultades de esa naturaleza.
"Y si lo que se pretendió hacer fue una delegación de funciones o descentralización de poder -improcedente aquí por cuanto implica eximir de responsabilidad al Presidente de la República-, entonces la disposición no se ajusta al procedimiento previsto en el artículo 135 de la Constitución, que contempla dos pasos para el perfeccionamiento de esa especie de descentralización administrativa: la norma de carácter legislativo que confiera la autorización para delegar y señale las materias o funciones delegables y luego la de carácter administrativo que en concreto realice la delegación, con escogimiento del delegatario y determinación precisa de lo delegado.
"Sobre estos supuestos, la norma estudiada sería inexequible como violatoria de los preceptos constitucionales mencionados".
13. La inconstitucionalidad anotada sube de punto si se tiene en cuenta que las extrañas facultades conferidas a gobernadores, intendentes, comisarios y alcalde mayor de Bogotá dan una latitud de apreciación tan vasta, que les imprime naturaleza discrecional, al establecer el decreto que en virtud de ellas "podrán tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública en relación con la difusión de noticias, informaciones y propagandas radiales o escritas, las cuales podrán someterse a previa revisión y prohibirse cuando sean susceptibles de crear alarma, afectar la tranquilidad pública o dificultar el pleno restablecimiento del orden".
14. Las facultades que la Constitución permite ejercer al Presidente, al Gobierno, en estado de sitio, son restringidas; su objeto está determinado por la obligación de "conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado" (Art. 120, 79). Las reglas a que deba someterse la conducta oficial para alcanzar esa finalidad tienen que adoptarse por medio de "decretos que dentro de esos precisos límites dicte el Presidente", con la "firma de todos los ministros" (Art. 121). En dichos decretos han de preverse, como en toda regla jurídica, los hechos precisos que condicionen su aplicación, y las consecuencias de ésta. Si fuere necesario, las disposiciones legislativas en que consistan pueden reglamentarse por el Gobierno, como toda ley, para darles efectividad. Así establecidas y, si fuere el caso, reglamentadas, deben cumplirse y hacerse cumplir por las autoridades administrativas a quienes se encomiende la respectiva ejecución. Pero a éstas no incumbe la iniciativa reguladora que imprime legitimidad a los ordenamientos sociales. Salirse de este marco de capacidades es trastrocar el orden jurídico especial constitutivo del estado de sitio y quebrantar, como lo hacía el Decreto 592, el artículo 121 de la Carta.
15. No sobra relievar que la atribución de un poder discrecional tan vasto como el concebido en el artículo 1° del Decreto 592, a gobernadores, intendentes, comisarios y alcalde mayor de Bogotá, en materias capitales, como la libertad de pensamiento en sus manifestaciones escritas o radiofónicas, ni siquiera sería dable otorgarla por decreto en estado de sitio al propio Presidente de la República. La única fuente jurídica dotada de virtud para darles semejantes potestades sería la Constitución. Pero ésta no sólo dejó de hacerlo en los términos restrictivos que hoy imperan, sino que en su tenor de 1886, más amplio, rechazo expresamente tal concesión, por excesiva y peligrosa. Con efecto, en el primer proyecto de la Constitución de 1886 se propuso investir al Presidente "de las facultades que crea necesarias para contener la agresión o reprimir el alzamiento, con arreglo al Derecho de Gentes". La concesión de facultades que el Presidente "crea necesarias" fue suprimida con el asentimiento unánime de los autores de la Carta en su primera versión, por anular, se arguyó, la responsabilidad moral y legal del Presidente y ministros, "si llegare a haber exceso en el ejercicio del poder discrecional que se le concede". Esa concesión resultaba antitécnica con otros artículos del proyecto. Más lo sería hoy, si existiera. Y la contradicción se dilata cuando eso de permitir medidas que se "estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública", en relación con la imprenta, la radiodifusión o lo que fuere, se consagra relativamente a gobernadores, intendentes, comisarios o alcalde mayor de Bogotá. Lo que no puede hacer el Presidente, sí serían capaces de prescribirlo y ejecutarlo, a su talante, dichos funcionarios, subalternos del Presidente donde los haya. El contraste con la Constitución en vigor -artículo 121- aparece rotundo.
El Decreto 592, era inexequible.
16. Que las facultades discrecionales consagradas en el Decreto 592 sólo conciernen " a la difusión de noticias, informaciones y propagandas radiales o escritas, las cuales podrán someterse a previa revisión y prohibirse", sin abarcar el conjunto de los derechos civiles y las garantías sociales, no autoriza para sostener que con ello el Gobierno Nacional apenas ha establecido un ordenamiento limitado a las sanciones de previa revisión y prohibición de noticias, informaciones y propagandas radiales o escritas, y que a los gobernadores les correspondería únicamente aplicar esas medidas lícitas de prevención o represivas. No se ve cómo pueda desatenderse una redacción clara, clarísima, como la del artículo 1° del Decreto 592, para prestarle, por deducción de un espíritu legislativo que precisaría concretar en otras palabras, una inteligencia diferente. El empleo de nuevos vocablos, cualquiera adición sobre lo que habría de entenderse como restrictivo de la facultad discrecional conferida a los agentes públicos enumerados en el artículo primero en estudio, demostraría que a su sentido claro se le introduce nuevas precisiones y recortes, desfigurándolo, no obstante los términos generales empleados en dicho texto. Tales cortapisas, de pura invención, equivaldrían a pautas legislativas que al juzgador no incumbe decretar.
17. Si la Corte admitiese tan notables anchuras de interpretación, y nada menos que frente a situaciones excepcionales como son por antonomasia las concernientes al estado de sitio, tendría que concluir que el artículo 1° del Decreto 592 encierra plenitud normativa y reglamentaria, por sí mismo, en cuanto dicta una regla: prohibición de difusión de noticias, informaciones o propagandas, y encomienda su mera y trivial ejecución a los funcionarios subalternos llamados Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá. De esta manera los susodichos empleados no tendrían más que hacer sino censurar textos expresivos de ideas o pensamientos destinados a su transmisión al público, o, con mayor grado de desembarazo y sencillez, prohibirlos lisa y llanamente, sin otra orientación que la consignada en el decreto: "para tomar las medidas que estimen necesarias para restablecer o mantener la tranquilidad pública", es decir, sin sujeción a nada ni a nadie, ni siquiera al Presidente de la República, ya que éste, según se vio, carece de aptitud para proceder en la forma que el decreto sí tolera a los funcionarios que menciona.
18. Así y todo, aún si se olvidaran sus vicios, el decreto chocaría por incongruente con la esencia fundamental de nuestro sistema legislativo, el cual es unitario, y por lo mismo, rechaza la diversidad de reglamentaciones jurídicas relativamente a las personas o al ámbito de aplicación de las leyes. El artículo 1° de la Constitución la señorea con énfasis: "La Nación Colombiana se reconstituye en forma de República unitaria", y de ahí que prescinda de particularismos enervantes, e imponga la vigorosa generalidad en Códigos y estatutos que fundan y definen los derechos, lo mismo que en la administración encargada de hacerlos efectivos. Como la misión de Gobernadores, Intendentes, Comisarios y Alcalde Mayor de Bogotá es administrativa, enderezada a cumplir idénticas leyes nacionales en todo el territorio de Colombia, no se concibe que por obra de ellos los ciudadanos se puedan hallar sometidos a dispares regulaciones en materia de orden público. A esta situación traería el Decreto 592, pues como facultaba a empleados subalternos, con capacidad circunscrita a distintas secciones del territorio, para tomar ciertas medidas "que estimen necesarias", discrecionalmente, sin estar regladas, es apenas natural que el juicio de los unos les aconsejara, providencias diferentes de lo que su propia estimación a otros dictara como acertadas. Por donde se llega ineluctablemente a disparidad de orden jurídico en asunto concerniente al estado de sitio.
Los particularismos enervantes, rechazados como nocivos por el constituyente de todas las épocas, cobrarían vigor expansivo, para Irrisión del orden y la simetría constitucionales.
19. A qué insistir en el análisis de un acto de todo punto violatorio de la Carta Las conclusiones hasta ahora deducidas justificarían con creces una decisión de in-constitucionalidad.
Fecha ut supra.