Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 13 de la ley 118 de 1959
CIRCUNSCRIPCION ELECTORAL DEL META, SEGUN EL ARTICULO 13 DE LA LEY 118 DE 1959.
La Corte se inhibe, por ineptitud de la demanda, para decidir en el fondo sobre el artículo acusado.
Una demanda en materia constitucional es admisible para trámite cuando, examinada en sus aspectos externos o formales, se acomoda a los requisitos que señala la ley, como son sustancialmente la transcripción de las normas acusadas, la cita de los preceptos de la Carta que se estiman infringidos y la expresión clara del concepto de la violación. Pero el que reúna tales exigencias no siempre conduce a un pronunciamiento de fondo, al igual de lo que ocurre por ejemplo en materia civil, como cuando existe un defecto de tal índole que haga imposible dicho pronunciamiento.
En la demanda que se examina aparece acusada sólo una de las normas que conforman el acto jurídico complejo, si así puede decirse, pero conceptualmente único, que constituyen inseparablemente la llamada Circunscripción Electoral del Meta; en otras palabras, debiendo ser dos, y no uno solo, los preceptos legales materia de la acusación, sujetos de la demanda, dada su conexidad, esta resultaría rota y con ella la continencia de la causa, si la Corte procediera al fallo de fondo. Existe, pues, una ineptitud en la demanda y de tal naturaleza que conduce a la imposibilidad de dictar sentencia que resuelva definitivamente el asunto sometido a su consideración, motivo por el cual ésta no puede ser sino de carácter inhibitorio.
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.-Bogotá, D. E., febrero 20 de 1970.
(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).
El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, y con el lleno de los requisitos legales, solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 13 de la Ley 118 de 1959, "en la parte en que esa norma sirva para elegir senadores de la República por el Departamento del Meta con la anexión de los territorios de la Intendencia del Arauca y de las Comisarías del Vichada y del Vaupés".
LA DEMANDA
1. La norma parcialmente acusada es del siguiente tenor: "Artículo 13. Créase la Circunscripción Electoral del Meta, que comprende el territorio del Departamento del Meta, el de la Intendencia del Araucay el de las Comisarías del Vaupés y del Vichada. La Circunscripción Electoral del Meta elegirá cuatro senadores y cuatro representantes".
La demanda se encuentra limitada, según se dijo atrás, a la parte que se subraya.
Debe advertirse cómo aunque en la demanda se afirma que en la Circunscripción Electoral del Meta se incluyó "a Guainía por disposición posterior", ni ésta se cita ni es objeto de demanda.
2. El actor empieza por afirmar que, en desarrollo del Acto Legislativo número 2 de 1959, el artículo 13 de la Ley 118 de 1959 creó y organizó la Circunscripción Electoral del Meta; que a virtud de la reforma constitucional de 1968 los territorios nacionales fueron organizados como circunscripciones electorales pero sólo para la elección de representantes; y que concretamente para estos efectos, en el artículo 177 de la actual codificación, forman una circunscripción Arauca, Vichada, Vaupés y Guainía. De otra parte asevera el actor que, conforme a los artículos 93 y 176 de la Carta, sólo los departamentos, como entidades independientes, podrán constituir circunscripciones para la elección de senadores, puesto que éstas no se crearon conjuntamente con los territorios para ese propósito.
Estima el demandante que el artículo 13 de la Ley 118 de 1959, en la parte objeto de acusación, está en pugna con los artículos 93 y 176 de la Carta, en el concepto de que estos preceptos "autorizaron que sólo los Departamentos Colombianos como entidades territoriales eligen Senadores y constituyen una Circunscripción Electoral autónoma, y en cambio por el artículo 13 de la Ley 118 se contempla con la integración territorial de la Intendencia del Arauca y de las Comisarías del Vichada y del Vaupés, y el territorio del susodicho Departamento, la Circunscripción Electoral del Meta para las elecciones de Senadores, Representantes y Diputados (sic). Al mantenerse esa situación para las elecciones de Senadores que se realizarán próximamente, la norma legal quebranta el querer del constituyente del 68 que como se ha dicho dispuso conformar con aquellos territorios nacionales únicamente circunscripciones electorales para las elecciones de Representantes a la Cámara y no para las de Senadores".
La demanda continúa ocupándose únicamente de transcribir la exposición de motivos a un proyecto de acto legislativo reformatorio de la Constitución, recientemente presentado por un senador, proyecto que dispone crear una circunscripción electoral de Senado para los Territorios Nacionales, en la cual se sostiene que como, en concepto del autor de la iniciativa, el constituyente de 1968 sólo autorizó circunscripciones de esos territorios para la elección de representantes, el legislador no puede crearlas para la de senadores, entre otras razones porque el derecho a participar en estas elecciones se otorgó exclusivamente a los departamentos, como entidades territoriales distintas a las que conforman cada una de las intendencias y comisarías; y porque si al tratar de elecciones de representantes el constituyente da a los territorios, directamente, el derecho de constituir diversas circunscripciones, en cambio calla cuando se trata de senadores, lo cual implica que los privó de participar en estas últimas.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
1. Observa el Procurador que las normas constitucionales derogan o modifican de plano las disposiciones legales preexistentes que les sean contrarias; por lo mismo, mal puede hablarse de inconstitucionalidad de una ley anterior al precepto constitucional, que éste deroga o modifica ipso jure, como claramente lo establece el artículo 9° de la Ley 153 de 1887. Y el artículo 13 de la Ley 118 de 1959 fue modificado sólo en parte por el artículo 117 del Acto Legislativo número 1 de 1968, respecto a la cual la Corte carecería de competencia para pronunciarse, y en lo demás encuentra apoyo en disposiciones expresas de la Constitución.
2. Recuerda el Procurador que en cuanto al régimen electoral de las intendencias y comisarías, hasta 1930 la Constitución no traía previsión alguna. Pero en 1930 el artículo 4° del Acto Legislativo número 1 de ese año dispuso expresamente que para el efecto de elección de senadores, "la ley agregará a las Circunscripciones Electorales el territorio de las Intendencias y Comisarías"; es éste un régimen de anexión obligatoria a los departamentos, al cual la Ley 93 de 1922 se había anticipado en materia de elección de representantes, y que rigió hasta 1936.
En este último año, por virtud del artículo 2° del Acto Legislativo número 1, se modificó el sistema al dejar a la ley lo referente a la organización electoral de los territorios nacionales, esto es, permitiendo que en lo sucesivo pudiera el legislador crear con las intendencias y comisarías circunscripciones independientes o agregarlas a las circunscripciones departamentales. Al efecto, el Procurador cita las normas con fuerza legal dictadas en desarrollo del nuevo precepto, como el Decreto 450 de 1937, que creó la Circunscripción del Chocó para la elección de representantes y la Ley 2ª de 1943, que en su artículo 17 distribuyó los territorios nacionales mediante anexión a ciertas circunscripciones departamentales, en lo relativo a la elección de Senadores, que entonces correspondía a las asambleas, y que en su artículo 18 autorizó la creación de circunscripciones independientes para la elección de representantes, en cuanto a intendencias y comisarías. La reforma de 1945 mantuvo el sistema constitucional vigente en esta materia, salvo que hizo directa la elección de Senadores, para la cual el Decreto 315 de 1947 reiteró el principio de anexar a determinadas Circunscripciones departamentales las Intendencias y Comisarías, tal como se repitió igualmente por el Decreto Legislativo número 51 de 1958, el cual precisamente creó la Circunscripción del Meta, integrada por esa Intendencia y las Comisarías de Vichada y Vaupés, para la elección de Representantes Poco después, con base en el Acto Legislativo número 2 de 1959, la Ley 118 de ese mismo año erigió en Departamento a la Intendencia del Meta, y en su artículo 13, objeto de acusación, creó la Circunscripción respectiva, con los territorios de la Intendencia del Arauca y el de las Comisarías de Vaupés y Vichada, a los cuales disposición posterior agregó el del Guainía.
El Procurador expone luego su concepto de que a virtud de la reforma constitucional de 1968 hay en estas materias un nuevo sistema, que él denomina de facultad legislativa restringida; y al referirse al texto de los artículos 93 y 99 de la actual codificación asevera que cuando en ellos se habla de "Departamentos", como entidades a las cuales corresponde cierto número de Senadores o de Representantes, tal expresión debe tomarse en el sentido de "Circunscripciones Electorales", que tradicionalmente usa la Carta, y habida consideración del artículo 176 y del inciso primero del artículo 177 de la misma, no modificados por el Acto Legislativo número 1 de 1968.
3. Luego el Procurador dice textualmente lo que sigue:
"La modificación introducida por el constituyente de 1968 en lo relativo a Circunscripciones Electorales, consistió exclusivamente en el señalamiento nominativo de las Circunscripciones que forman los distintos Territorios Nacionales para la elección de Representantes.
"Dispone el artículo 177:
"Artículo 177. Cada Departamento constituirá una circunscripción para la elección de Representantes.
Créanse, además las siguientes circunscripciones electorales: la de San Andrés y Providencia, capital San Andrés; la del Caquetá y Amazonas, capital Florencia; la del Putumayo, capital Mocoa; la de Arauca, Vichada, Vaupés y Guainía, capital Arauca".
"No queda duda de que el inciso 2° de la norma citada se refiere exclusivamente a Representantes; en efecto: la disposición fue incluida en el artículo 177 y no en el 176, relativo a Senadores. Además el inciso 2° del parágrafo transitorio del artículo 99 dispone que "las Circunscripciones Electorales a que se refiere el inciso 2° del artículo 177, elegirán Representantes a la Cámara, así…"
"A consecuencia de lo anterior, se modificó el sistema imperante, ya que a partir de la reforma de 1968 la ley perdió la facultad de organizar electoralmente los Territorios Nacionales en lo relativo a Circunscripciones para elección de Representantes. Ello implica también una modificación tácita del artículo 6° de la actual Codificación (5° del anterior) según el cual "…corresponde al legislador proveer a su organización…electoral…"
"De acuerdo con la reforma comentada, la ley goza hoy de una autonomía restringida en la determinación de las Circunscripciones Electorales de los territorios: en lo tocante a elección de Senadores, la ley puede anexarlos a las Circunscripciones Departamentales (como ha sido tradicional desde 1930) o crear con ellos Circunscripciones independientes; pero en lo relativo a elección de Representantes la ley debe respetar las Circunscripciones determinadas por la misma Constitución.
"El parágrafo transitorio del artículo 99 dispone:
"Parágrafo transitorio: En las elecciones que se efectúen en 1970, se elegirá el mismo número de Senadores que hoy tiene cada Departamento. Cada uno de los Departamentos creados con posterioridad a las elecciones de 1966 elegirá cuatro Senadores".
"De la referencia que el mencionado parágrafo hace a los "Departamentos" concluye el demandante que sólo ellos como divisiones territoriales autónomas, pueden elegir Senadores. Tal interpretación lleva a la conclusión insólita de que la Constitución, a pesar del espíritu claramente proteccionista de los Territorios Nacionales, cercenó su representación senatorial, dejándolos desprotegidos en la más alta corporación legislativa. Por otra parte, ello conllevaría a una directa violación del derecho al voto, consagrado en los artículos 171 de la Carta y l9 del Plebiscito de 1957.
"Cuando el parágrafo del artículo 93 se refiere a "Departamentos" debe entenderse "Circunscripciones Electorales", además de las razones expuestas, por el hecho de que los actuales senadores fueron elegidos por circunscripciones electorales, compuestas en algunos casos por territorio de departamentos, intendencias y comisarías; y al ordenar el parágrafo mencionado que en las elecciones que se efectúen en 1970 se elegirá el mismo número de senadores que hoy tiene cada departamento, no podría saberse cuántos de los senadores electos por la circunscripción electoral corresponden al departamento que la integra en parte.
"El artículo 176 así como el inciso 1° del 177, no fueron modificados por el Acto Legislativo número 1 de 1968; de ello se concluye que la voluntad del constituyente fue crear Circunscripciones Electorales independientes para los Territorios Nacionales en lo relativo a elección de Representantes, dejando al arbitrio de la ley lo tocante a elección de Senadores. Por ello, la reforma de 1968 modificó el artículo 13 de la Ley 118 de 1959, pero sólo en parte. Y esta modificación, por operar de pleno derecho al entrar en vigencia la norma constitucional, hace imposible la ocurrencia de un vicio de inconstitucionalidad".
4. A continuación, en apoyo de sus tesis, el Procurador cita apartes de un concepto que sobre el mismo asunto a que se refiere la demanda, y para absolver una consulta reciente del Gobierno, emitiera el Consejo de Estado el 15 de septiembre de 1969, apartes en los cuales esa corporación dice:
"…se deduce que desde el año de 1930, por disposición expresa del Acto legislativo de dicho año y, después, por virtud de los Actos legislativos de 1936 y de 1945, los territorios de las Intendencias y Comisarías fueron agregados para la elección de Senadores y Representantes a las Circunscripciones Electorales en que ha estado dividido el Territorio Nacional. Igualmente resulta que a partir del Acto legislativo N° 1 de 1945 que repitió lo dispuesto por el Acto legislativo de 1936 sobre organización electoral de aquellos territorios, el legislador pudo crear circunscripciones electorales independientes, para la elección de Representantes, de Comisarías como La Guajira, de Intendencias como el Meta y Caquetá, bien solas o agrupando varias, pero en todos los casos manteniéndolas agregadas a Departamentos para la elección de Senadores…"
"Quieren decir las disposiciones anteriores que el constituyente de 1968 no dejó ya a la ley el proveer a la organización electoral de las Intendencias y Comisarías, en cuanto a la elección de Representantes, como venía haciéndose de acuerdo con los actos legislativos de 1936 y 1945 y hubiera podido seguir haciéndose según el artículo 3° del nuevo Acto legislativo de aquel año, sino que en forma directa y expresa creó de las Intendencias y Comisarías circunscripciones electorales para tal elección. Pero, como nada dispuso sobre la organización electoral de tales territorios, respecto a la elección de Senadores, lógicamente hay que concluir que para elegir a éstos, subsisten las disposiciones legales que sobre el particular se encontraban vigentes cuando se expidió la reforma, pues fueron dictadas con base en la facultad que sobre organización electoral de las Intendencias y Comisarías gozaba el legislador desde los Actos legislativos de 1936 y 1945, facultad que, como se ha dejado dicho, conserva el nuevo Acto legislativo de 1968".
Finalmente, el Procurador insiste en que no puede hablarse de inconstitucionalidad de un precepto legal que ha desaparecido o ha sido modificado por razón de una nueva norma de la Carta, y pide que se decida la demanda "en el sentido de que no hay lugar a declarar la inexequibilidad solicitada".
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. La demanda contra el artículo 13 de la Ley 118 de 1959 se limitó por el actor a "la parte en que esa norma sirva para elegir senadores de la República por el Departamento del Meta con la anexión de los territorios de la Intendencia del Arauca y de las Comisarías del Vichada y del Vaupés", según reza en su introducción, no obstante que más adelante el propio demandante señala que a la Circunscripción Electoral del Meta, así constituida originalmente, se agregó por precepto posterior, que no cita ni demanda, la Comisaría del Guainía.
Como normas violadas indica el actor los artículos 93 y 176 de la Carta, el primero de los cuales dispone que el Senado estará compuesto de dos senadores por cada departamento y uno más conforme a ciertas bases de población, y el último según el cual cada departamento constituye una circunscripción para la elección de senadores, en el concepto de que las dos normas son muy claras al estatuir que los senadores se eligen sólo por los departamentos, como entidades territoriales diversas a otras, entre ellas las intendencias y comisarías, que tienen únicamente representación en la Cámara de Representantes, y porque los senadores se eligen tomando en cuenta la población de cada departamento, formando circunscripciones separadas, excluyéndose así nítidamente tanto el derecho de los ciudadanos de los llamados territorios nacionales para participar en tales comicios como la posibilidad de agregar su población a la de los departamentos para esos mismos efectos. Aduce el actor que ese es, en su sentir, el alcance de la reforma constitucional de 1968 y que encontrándose en contradicción con ella la norma demandada, se deduce claramente su inexequibilidad.
La petición del actor, por los fundamentos en que la apoya, se dirige, implícita pero necesariamente, a obtener de la Corte un pronunciamiento previo, que no puede ser sino de tipo general, en el sentido de que a virtud de la reforma de 1968, y en especial a la luz del texto del artículo 93 de la actual codificación, en concordancia con el 176 de la misma, las circunscripciones electorales para la elección de senadores sólo pueden estar integradas por cada uno de los departamentos del país, con exclusión de las intendencias y comisarías, cuyos habitantes no pueden así agregarse para efectos electorales a aquellas otras entidades y cuyos ciudadanos no podrían tampoco participar en los comicios respectivos. Y como consecuencia de esas esperadas conclusiones de la Corte, el actor solicita que la sentencia declare la inexequibilidad de la norma acusada, en la parte en que dispone anexar a la Circunscripción del Meta la Intendencia del Arauca y los Comisarías del Vichada y Vaupés.
El artículo 13 de la Ley 118 de 1959 no se ataca en el concepto de que contradiga normas particulares de la Carta, que ciertamente no existen, sobre requisitos para la anexión de los territorios a las circunscripciones electorales como mínimos de población o vecindad geográfica, por ejemplo, es decir por aspectos que hagan relación singular a la norma demandada, sino partiendo del supuesto de que a virtud de la reforma de 1968 se creó una nueva situación jurídico-política, que excluye a los llamados territorios nacionales de participar en la elección de senadores.
Por lo mismo, en tal caso la Corte, si encontrara fundadas las argumentaciones del actor, debería ante todo emitir un pronunciamiento de tipo general que concluyera o bien en la declaración de inexequibilidad pedida por él, o en la de que por estar derogada la norma a virtud de la disposición constitucional posterior, pero aceptándolo así, no habría lugar sino a un fallo inhibitorio, por sustracción de materia, según planteamiento del Procurador, extremo este que es innecesario discutir, conforme a las conclusiones que más adelante se exponen.
2. No obstante lo dicho, y siendo imprescindible el pronunciamiento general a que se aludió, el actor limita su demanda a la ley que adscribe a la Circunscripción Electoral del Meta los territorios de que ella trata, sin advertir que su interés por el imperio de la Carta, en caso de ser aceptadas sus tesis, apenas beneficiaría a una de las Circunscripciones que se encuentran en el caso de tener anexos otros territorios nacionales para los mismos efectos, de tal suerte que en una cuestión que eventualmente afectaría los derechos políticos de unos ciudadanos, otros en las mismas condiciones constitucionales seguirían gozando de los que supuestamente se encuentran privados al tenor de la interpretación que a la reforma de 1968 da el actor. Pero se advierte que lo dicho no entraña apreciación alguna de la Corte sobre la necesidad o posibilidad de acumular en una misma demanda las acciones del caso contra todas las normas legales que han agregado los distintos territorios a diversas circunscripciones, o respecto a la presentación simultánea de demandas singulares sobre cada una de ellas.
Respecto a la demanda que se estudia lo que importa es recalcar que se limita al artículo 13 de la Ley 118 de 1959, en cuanto por tal precepto se anexaron a la Circunscripción del Meta la Intendencia del Arauca y las Comisarías del Vichada y del Vaupés.
Pero la Circunscripción Electoral del Meta constituye en los hechos, y tanto jurídica como conceptualmente, una unidad, así conformada por dos disposiciones inseparables con fuerza legal. En efecto, originalmente el artículo objeto de la demanda la integró como en él se dice, y posteriormente, al crearse por la Ley 18 de 1963 la Comisaría del Guainía, y al facultar esta misma al gobierno para proveer a su organización judicial, administrativa y electoral, mediante autorizaciones que reconocen origen en el artículo 76, numeral 11 de la Carta, a virtud del Decreto 733 de 1964, que tiene fuerza legislativa, se dispuso que "Para fines electorales, la Comisaría del Guainía hará parte de la Circunscripción Electoral del Meta" (artículo 2°). Pero esta última norma, que en la demanda apenas es materia de mención incidental, en ella ni se individualiza ni es objeto de acusación, y por lo tanto no podría ser cobijada por el fallo de la Corte.
3. Se tiene así, de un lado, una unidad conceptual y jurídica, que se denomina Circunscripción Electoral del Meta, cuya integración supuestamente contraria a la Carta se persigue sanear a través del fallo que se solicita; y de otro, la inseparable coexistencia de dos normas con fuerza de ley, la original y la aditiva, que no sólo conforman aquella unidad que es la Circunscripción del Meta, sino que también ellas, por sí mismas, integran necesariamente, por su naturaleza y alcances, una proposición jurídica completa, así sea compleja por su forma externa.
Pero la demanda dejó de lado uno de los elementos constitutivos de esa unidad lógica y jurídica, esto es la norma que adicionó el artículo 13 de la Ley 118 de 1959 al agregar a la Circunscripción del Meta, tal como ésta la contemplaba inicialmente, el territorio de la Comisaría del Guainía. Así, un fallo eventualmente favorable a las pretensiones del actor, sea por declaración directa de inexequibilidad o por la indirecta que supone la de inhibición al encontrar derogada la norma, conduciría al absurdo de que respecto a la misma unidad o sujeto, la Circunscripción del Meta, y cuando la causa o motivo de aquélla seria la inhabilidad de los territorios nacionales para integrarse a los departamentos en cuanto a elección de senadores, quedarían excluidos Arauca, Vichada y Vaupés, y sus ciudadanos privados de participar en esos comicios, al paso que el Guainía y sus electores podrían seguir disfrutando de la situación anterior. En otras palabras, tal como resulta do una demanda defectuosa en el fondo, en una misma circunscripción electoral la Carta debería regir plenamente respecto a unos territorios, y su vigencia estaría excusada para otro.
4. Una demanda en materia constitucional es admisible para trámite cuando, examinada en sus aspectos externos o formales, se acomoda a los requisitos que señala la ley, como son sustancialmente la transcripción de las normas acusadas, la cita de los preceptos de la Carta que se estiman infringidos y la expresión clara del concepto de la violación. Pero el que reúna tales exigencias no siempre conduce a un pronunciamiento de fondo, al igual de lo que ocurre por ejemplo en materia civil, como cuando existe un defecto de tal índole que haga imposible dicho pronunciamiento.
En la demanda que se examina aparece acusada sólo una de las normas que conforman el acto jurídico complejo, si así puede decirse, pero conceptualmente único, que constituye inseparablemente la llamada Circuncripción Electoral del Meta; en otras palabras, debiendo ser dos, y no uno solo, los preceptos legales materia de la acusación, sujetos de la demanda, dada su conexidad, ésta resultaría rota y con ella la continencia de la causa, si la Corte procediera al fallo de fondo. Existe, pues, una ineptitud en la demanda y de tal naturaleza que conduce a la imposibilidad de dictar sentencia que resuelva definitivamente el asunto sometido a su consideración, motivo por el cual ésta no puede ser sino de carácter inhibitorio.
FALLO
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación, y en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución política,
Resuelve
Declararse inhibida para decidir en el fondo sobre la demanda contra el artículo 13 de la Ley 118 de 1959.
Publíquese, cópiese, notifíquese e insértese en la Gaceta Judicial. Comuniqúese a quien corresponda. Archívese el expediente.
Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, Jorge Gaviria Sala-zar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, J. Crótatas Londoño C., Enrique López de la Pava, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Carlos Peláez Trujillo, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Hernán Toro Agudelo, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.