300Corte SupremaCorte Suprema30030005474Hernán Toro Agudelo196919/11/1969Hernán Toro Agudelo_1969_19/11/196930005474JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL En consecuencia, no puede hablarse de que se afectaran presuntos derechos adquiridos con la supuesta retroactividad de la norma en comentario, que no tiene tal efecto según se vio, y sin que sea necesario, por lo mismo, entrar a discutir los alcances del artículo 30, que garantiza los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles, no por disposiciones administrativas, entre estas las relativas a cambio. Corte Suprema de Justicia ­ Sala Plena ­ Bogotá, D.E., noviembre diez y nueve de mil novecientos sesenta y nueve. (Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo). 1969
César Castro PerdomoDemanda de inexequibilidad contra los artículos 27 y 31 del Decreto 444 de 1967Identificadores30030005475true77554Versión original30005475Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inexequibilidad contra los artículos 27 y 31 del Decreto 444 de 1967


JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL

En consecuencia, no puede hablarse de que se afectaran presuntos derechos adquiridos con la supuesta retroactividad de la norma en comentario, que no tiene tal efecto según se vio, y sin que sea necesario, por lo mismo, entrar a discutir los alcances del artículo 30, que garantiza los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles, no por disposiciones administrativas, entre estas las relativas a cambio.

Corte Suprema de Justicia ­ Sala Plena ­ Bogotá, D.E., noviembre diez y nueve de mil novecientos sesenta y nueve.

(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).

El ciudadano César Castro Perdomo en ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional solicita la declaración de inexequibilidad de los artículos 27 y 31 del Decreto Extraordinario No. 444 de 1967 (marzo 22) sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior.

LA DEMANDA

1. Los preceptos a que se refiere la demanda dicen:

"DECRETO LEY NUMERO 444 DE 1967

(marzo 22)

sobre régimen de cambios internacionales y de comercio exterior.

EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,

en uso de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 6a. de 1967,

DECRETA:

"Artículo 27. El Superintendente Bancario dará traslado al Banco de la República de las liquidaciones previstas en el artículo anterior, para que éste debite las cuentas de los respectivos establecimientos y acredite la del Fondo de Promoción de Exportaciones como aporte del Tesoro Nacional.

"Artículo 31. Las divisas correspondientes a depósitos en moneda extranjera, constituidos en establecimientos de crédito del país, o en el exterior, con anterioridad al Decreto 2867 de 1966 por personas naturales o jurídicas residentes en Colombia, deberán venderse al Banco de la República a la tasa del mercado de capitales o invertirse en los bonos de que trata el artículo 251 dentro de los plazos que señale la Junta Monetaria, teniendo en cuenta, entre otras consideraciones, la naturaleza de las distintas clases de depósitos.

"Salvo las excepciones que establezca la Junta Monetaria también deberán venderse al Banco de la República o invertirse en los mencionados bonos las divisas que resulten de la venta o liquidación de acciones, bonos, participaciones en fondos de inversión, y en general toda clase de valores denominados en moneda extranjera, y los provenientes de la enajenación de otros bienes muebles o inmuebles que tengan en el exterior los residentes en Colombia.

"A fin de asegurar el cumplimiento de lo dispuesto en el inciso anterior, los bienes a que él se refiere, al igual que toda transferencia o enajenación de los mismos, deberán registrarse en la Oficina de Cambios cuando ello no se hubiere hecho en desarrollo del Decreto 2867 de 1966, dentro de los plazos y en la forma que dicha oficina determine".

2. La Ley 6a. de 1967, fuente de las autorizaciones invocadas para expedir el Decreto parcialmente acusado, dice así en lo pertinente:

"Artículo lo. El Gobierno procederá a dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para, regular íntegramente la materia, y en el proveerá:

a) A reglamentar las facultades que sobre control de las transferencias de capital prevé para los países miembros la sección 3a. del artículo 6o. del Acuerdo sobre creación del Fondo Monetario Internacional aprobado por la Ley 96 de 1945;

b) A reglamentar, con el objeto de que puedan hacerse efectivas las normas sobre control de las transferencias de capital, y en conformidad con el mismo Acuerdo internacional citado en el literal anterior, la vigilancia sobre las transferencias de que tratan los puntos 1 a 4 del literal i) del artículo XIX de dicho Acuerdo;

c) A establecer la organización y los procedimientos adecuados para vigilar el funcionamiento regular del régimen de cambios, internacionales, y a señalar las sanciones que deben imponerse en los casos en que se viole dicho régimen;

d) A instaurar normas o a reformar las actualmente vigentes, para que la demanda inmediata y futura de cambio exterior pueda ser regulada con el objeto de impedir bruscas alteraciones en el valor externo de la divisa nacional;

"Artículo 2o. A fin de que se pueda dictar con la urgencia que las circunstancias demandan el estatuto de cambios internacionales y comercio exterior, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, conforme al ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, hasta el 20 de abril de 1967".

3. El actor .inicialmente señala los principios que constituyen los derechos civiles y garantías sociales, expresando que nadie puede ser condenado sin juicio previo ni ejecutarse la pena correspondiente sin haber sido oído, y vencido al responsable (art. 26); que en virtud del artículo 30 de la Carta sólo podrá decretarse expropiación de bienes muebles o inmuebles por motivos de utilidad pública o interés social definidos por el legislador, con posterior sentencia judicial que conlleva juicio previo, para avaluar el precio de lo expropiado, e indemnizar plenamente al sujeto pasivo de la expropiación; que de conformidad con el artículo 2o. no puede haber extraterritorialidad legal para los bienes muebles- o inmuebles poseídos por colombianos y extranjeros residentes en Colombia, fuera del país; que la "delegación que hace el Congreso de la República de sus atribuciones constitucionales para legislar extraordinariamente sólo puede recaer en la persona del señor Presidente de la República, sin que éste pueda a su turno sub­delegar aquellas funciones públicas" (ordinal 12 del artículo 76); que las facultades extraordinarias pro témpore, no sólo deben ser precisas, sino que también el uso de tales facultades debe ser preciso, sin que el Gobierno Nacional pueda salirse de la esfera de competencia asignada extraordinariamente por el Congreso.

4. Luego acusa el demandante el artículo 27 transcrito por infringir las siguientes disposiciones constitucionales:

a) Violación del artículo 26 de la Carta, que consiste en que el artículo 27 acusado autorizó al Superintendente Bancario, que es un agente del Presidente de la República, para que ordene al Banco de la República debitar, de la cuenta corriente que posea en dicho Banco central cualquier otro banco comercial, las sumas determinadas en dinero establecidas al arbitrio del Superintendente como resultante de una mayor utilidad en las operaciones del mercado de certificado de cambio, realizadas por los bancos comerciales y que con esta autorización se verifican los siguientes fenómenos:

"a) Se juzga a los establecimientos crediticios con cuenta corriente en el Banco de la República;

b) Por la infracción de vender certificados de cambio a un precio superior al autorizado por la Superintendencia Bancaria;

c) Con la pena pecuniaria equivalente al mayor valor de aquellas utilidades;

d) Con un título originario de la misma Superintendencia Bancaria," en la letra e) manifiesta que por no juzgar previamente al infractor y por ausencia de formalidades legales se quebranta la garantía constitucional del juicio previo con observancia de las ritualidades correspondientes.

b) Acusa el citado artículo 27 del estatuto cambiario por violación del artículo 32 de la Carta, en su versión anterior a la reforma de 1968, y estima el demandante que esa violación consiste en que la norma "ha sido expedida como consecuencia directa de las facultades extraordinarias otorgadas por la Ley 6a. de 1967 al Gobierno Nacional, las cuales, a su turno, son autorizaciones, de aquellas previstas en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución y resulta que la segunda parte prohíbe el intervencionismo del Estado en 'cualquier industria a través del ejercicio de facultades extraordinarias".

5. En cuanto al artículo 31, el actor encuentra las siguientes infracciones:

a) Violación del artículo 30 de la Constitución porque. "se vulneran los derechos de las personas naturales y jurídicas que bajo el amparo de la Ley 1a. de 1959, es decir, bajo el régimen del cambio libre, adquirieron divisas extranjeras, especialmente dólares, que en los últimos años han tenido mayor valor sobre los pesos colombianos, y que en la fecha del estatuto cambiario los mantenían en depósitos dentro del país o fuera de él; que tenía derecho adquirido el poseedor de los dólares a mantener congelados esos depósitos indefinidamente o disponer de ellos como a bien tuviera; que está bien que el estatuto cambiario reglamente situaciones futuras acaecidas después de su promulgación, pero lo que no se compagina con la garantía de la propiedad privada, es que ese mismo estatuto pretenda cobijar situaciones creadas con anterioridad a su vigencia. Y no se diga que esa inviolabilidad de la propiedad ya había sido vulnerada por el Decreto Legislativo 2867 de 1966 porque este Decreto lo que hizo fue obligar a los poseedores de dólares a denunciar sus existencias, más no fue la norma que decretó la expropiación de ellos".

b) El acusador estima que el artículo 31 sub judice "decreta lisa y llanamente la expropiación por motivos de interés público económico es decir, ordena la venta forzosa en favor del Estado, de esos dólares, cuando el artículo 30 de la Carta dispone que la expropiación sólo es posible hacerla mediante sentencia judicial e indemnización previa; y aparte de la declaración de utilidad pública económica es indispensable tramitar el juicio de expropiación respectivo y la indemnización plena y completa y como esas exigencias no se han cumplido, me parece que se ha violado el artículo 30 de la Carta".

c) En otro aparte, la demanda afirma que a virtud del artículo 31, el Gobierno "ha legislado sobre bienes muebles situados fuera de Colombia, esto es, sobre los depósitos de dólares mantenidos por nacionales y extranjeros residentes en Colombia, en el exterior. Se trata, pues, de que aquellos depósitos .deben ser convertidos a pesos colombianos obligatoria o forzosamente. Es una ley colombiana que va a regir la situación de esos bienes situados fuera de las fronteras patrias. Ahora bien, estimo que dicho artículo viola el artículo 2o. de la Constitución, porque si el ámbito de la autoridad pública va solamente hasta las fronteras de Colombia la consecuencia lógica que se desprende del artículo, es que no se puede legislar para bienes situados fuera del país"

d) Conceptúa el demandante que la precisión de las facultades a que se refiere el ordinal 12 del artículo 76 no sólo rige para el Congreso al expedir la ley, sino que el Gobierno al dictar los decretos en desarrollo de las respectivas facultades "también debe ajustarse a la precisión de la ley respectiva, y en ningún caso puede excederse de las facultades extraordinarias porque de lo contrario se viola el principio constitucional sobre facultades precisas".

Sobre este concepto de la violación agrega que como el ordinal d) del artículo 1o. de la Ley 6a. de 1967 autorizó al Gobierno para reglamentar la demanda del cambio exterior, al regular la oferta de dólares por particulares "se excedió en el uso de las facultades extraordinarias porque tan solo se le autorizó para adoptar medidas sobre la demanda de los dólares, esto es, sobre la adquisición de los mismos por parte de los particulares y del Estado".

Un segundo concepto de violación del ordinal 12 del artículo 76 de la Carta se hace consistir en que la norma constitucional "claramente delega unas atribuciones constitucionales del Congreso, por un tiempo determinado, en favor del señor Presidente de la República, para que éste junto con cualquiera de sus ministros legisle extraordinariamente sobre aspectos fundamentales de la economía, sin que pueda nunca admitirse que esta delegación de atribuciones constitucionales pueda ser sub-delegada por el señor Presidente en nadie. El artículo 31 demandado subdelegó en la. Junta Monetaria de Colombia la potestad de fijar los plazos dentro de los cuales deben efectuarse las expropiaciones de los dólares mantenidos en depósito tanto dentro como fuera del país, y esa sub delegación es inconstitucional, porque no la autoriza el canon constitucional que otorga las facultades extraordinarias, y de ahí que se considere que aquel estatuto en esa parte es violatorio de la Constitución, Nacional

CONCEPTO DE LA PROCURADURIA

En tres numerales el Procurador General de la Nación' se refiere detenidamente a cada uno de los motivos de la acusación, numerales cuya síntesis se expresa así:

1. La Ley 6a. de 1967 sirvió de base a la expedición del Decreto Ley No. 444 del mismo año, parcialmente acusado y dispuso como cuestión fundamental en su artículo 1o. que "El Gobierno procederá a dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para regular íntegramente la materia", estatuto en el cual el Gobierno proveería a lo que el mismo artículo lo. detalla, por lo cual no aparece adecuado argumentar en contra del Decreto tomando partes aisladas de la Ley 6a. de 1967.

El Procurador afirma que: "El implantamiento del control de cambios internacionales no sólo era lícito y cabía dentro de las facultades sino que, según el espíritu y letra de la Ley 6a. de 1967, era imperativo". Trae luego algunas definiciones sobre lo que debe entenderse por control de cambios internacionales e indica que dentro de ese régimen es apropiado adoptar medidas no solo relativas a la transferencia de capitales, sino a la tenencia y a la negociación de las divisas extranjeras y de todo documento representativo de las mismas, precisamente para alcanzar la finalidad que persigue el control que es el de salvaguardiar la moneda nacional en relación con la extranjera, evitando su depreciación mediante una regulación de la oferta y la demanda de divisas. Afirma el Procurador que la soberanía monetaria está constitucionalmente en manos del Congreso de la República que puede legislar directamente sobre la materia o conceder facultades extraordinarias al Presidente para el efecto, que es lo que ha sucedido con la Ley 6a. de 1967.

2. Se refiere al cargo de que el artículo 27 viola el 26 de la Carta y declara que la acusación debe rechazarse, porque el artículo 27 sólo dice que el Superintendente Bancario dará traslado al Banco de la República de las liquidaciones previstas en el artículo 26 para que se debiten las cuentas de los respectivos establecimientos y se acredite la del Fondo de Promoción de Exportaciones, como aporte del Tesoro Nacional; que el Superintendente no impone sanción alguna como lo estima el autor de la demanda y que, por tanto, está fuera de lugar hablar de la pretendida violación del artículo 26 de la Constitución. El actor debería haber atacado dentro de su pensamiento el artículo 26 del Decreto, que es la norma sustantiva que ordena llevar al Tesoro Nacional con destino al dicho Fondo toda utilidad que obtengan los establecimientos de crédito en sus operaciones de compra y venta de certificados de cambio por encima de la cuantía máxima que puedan obtener lícitamente, según la fijación que el mismo artículo 26 ordena hacer al Superintendente Bancario; que si de sanción pudiera hablarse y si la violación del artículo 26 tuviera algún fundamento, tendría origen en el referido inciso final del artículo 26 del Decreto, que no ha sido, objeto de la demanda.

Agrega la Procuraduría que si sobre la utilidad máxima que pueden hacer los establecimientos de crédito estos perciben un beneficio mayor del permitido legalmente, no sólo aten tan contra las finalidades que persigue el control de cambios internacionales, sino que la utilidad adicional tiene un objeto ilícito por contrariar normas que son de orden público y por ello al exceso ingresa el Fondo de Promoción de Exportaciones. Advierte, además, que el acto administrativo que produzca el Superintendente en ejercicio del artículo 26 del Decreto quedaría sujeto al control de las autoridades de lo Contencioso Administrativo. Insiste en que no habiendo sido demandado el artículo 26 del Decreto, que autoriza al Superintendente para determinar la cuantía máxima de las utilidades que puedan obtener los establecimientos de crédito, está fuera del ámbito del debate, porque además el artículo 27, acusado, 'simplemente autoriza una liquidación como operación de contabilidad, que no tiene ninguna trascendencia para que sea declarado inexequible.

Recuerda el Procurador otros antecedentes o previsiones sustancialmente iguales a las que hoy se censuran, y al efecto cita el artículo 46 de la Ley la. de 1959, que introdujo el mismo sistema, "con las solas diferencias de que la liquidación del exceso la hacía antes el Banco de la República y hoy el Superintendente Bancario y que las sumas resultantes ya no ingresan a fondos comunes, sino que tienen como destino el Fondo de Promoción de Exportaciones".

Estima como poco afortunada la alegación sobre desconocimiento del artículo 32 de la Carta porque "en el caso concreto tal intervención, si de ella pudiera hablarse respecto de la industria bancaria, tendría mandato de la ley que es lo que la Carta exige para su validez"; y que las normas del Decreto 444 no se refieren únicamente a los Bancos y demás establecimientos de crédito sino que también tocan con todas las personas naturales o jurídicas que en alguna forma tengan que ver con divisas extranjeras a cambios internacionales.

3. El artículo 31 del Decreto Ley 444 es atacado por presunta infracción de varias normas constitucionales. Y dice la Procuraduría que parece totalmente fuera de lugar hablar de expropiación y de consecuente violación del artículo 30 de la Carta. "Si el control de cambios internacionales tiene entre sus medios de acción el de regular la oferta y la demanda de divisas extranjeras y la tenencia y negociación de monedas extranjeras o de títulos representativos de ellas, es apenas natural que contenga normas restrictivas de la libertad anterior de tener o de negociar cambios internacionales. Es un contrasentido admitir la licitud del control de cambios y negar sus obvias consecuencias. Si la propiedad tiene una función social que implica obligaciones, las necesidades vitales del país exigen, en defensa de su soberanía monetaria, que el interés privado ceda ante el interés público"; que es verdad que los residentes en Colombia pudieron al amparo del artículo 45 de la Ley la. de 1959, adquirir, conservar y. negociar divisas extranjeras; pero que esa libertad puede ser restringida, como lo hace válidamente el Decreto 444, sin que por ello se atente contra el artículo 30 de la Constitución, pues que el ejercicio y la extinción de los derechos pueden ser regulados en forma de inmediata aplicación, de acuerdo con el artículo 28 de la Ley 153 de 1887.

Sostiene el Procurador que, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 31 del Decreto 444, no se priva a nadie de su propiedad, ni menos puede hablarse de expropiación porque lo que existe es una lícita limitación del derecho de propiedad privada, ordenando su uso; "quienes adquirieron divisas extranjeras al' amparo de la Ley la. de 1959 deben invertirlas en los Bonos Pro­Colombia emitidos en dólares de los Estados Unidos de América, amortizables, etc, todo según el artículo 251 del mismo Decreto, o si no optaren por ello, venderlas al Banco de la República a la tasa del mercado de capitales. Como se ve, solamente se indica el uso a que deben destinarse las divisas extranjeras, y ello está muy lejos de constituir expropiación".

Refiriéndose a la presunta violación del artículo 2o. de la Carta, en cuanto a la obligación impuesta en el artículo 31 de vender o invertirlas divisas poseídas en el exterior o a las que resulten de la venta o liquidación de valores que tengan en el exterior los residentes en Colombia, basta advertir dice la Procuraduría, que todos los nacionales o extranjeros que se hallen en el país están sujetos a la ley colombiana (Art. 10 de la Carta) y que la ley puede regular la actividad total de quienes en el país se encuentren; y que en lo tocante a la territorialidad o extraterritorialidad de la ley radica en principios de derecho internacional privado y de tratados internacionales, sin que la Constitución Nacional provea nada en el particular, y en consecuencia no puede estimarse infringida la Carta por tás regulaciones que el Decreto 444 contiene respecto de los bienes poseídos en país extranjero por los residentes en Colombia.

Anota la Procuraduría' que un problema exactamente igual al ahora planteado con ocasión del artículo 31 del Decreto Ley 444 de 1967, ya había sido ampliamente estudiado por la Corte y resuelto por ésta. Y al efecto se refiere al artículo lo. del Decreto 326 de 1938 que, para los efectos del control establecido por el artículo 2o. del Decreto 1683 de 1931, definió lo que debía entenderse por cambios internacionales, el cual fue demandado como inconstitucional y declarado exequible en sentencia de 26 de septiembre de 1945.

Agrega el colaborador de la Corte que no entiende la cita que el actor hace del artículo 2o. de la Constitución "que lo que allí se dice no tiene nada que ver en el problema que se analiza"; y refiriéndose al cargo de que el ordinal 21 del artículo 76 aparece violado, por cuanto el Gobierno se excedió en el uso de las facultades que le otorgó la Ley 6a. de 1967, al intervenir en la oferta de cambio exterior, porque ellas solo se dieron para instaurar normas sobre la demanda inmediata y futura del cambio, expresa el Procurador que las normas legales no pueden tomarse aisladamente para sacar determinadas conclusiones, y que el Congreso ordenó en forma perentoria al Gobierno "dictar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para regular íntegramente la materia", como lo dice con todo énfasis el artículo lo. de la Ley 6a. y que no podría darse aplicación a la ley de autorizaciones con solo considerar el fenómeno de demanda de cambio exterior, dejando de lado el de su oferta. Hace referencia la Procuraduría al cargo de violación del ordinal 12 del artículo 76, por haber sido subdelegado el Presidente en la Junta Monetaria la potestad de fijar los plazos dentro de los cuales deben venderse al Banco de la República, o invertirse en los bonos de que trata el artículo 251 del Decreto 444, las divisas que tengan los residentes en Colombia, ya sea en el país o en el exterior, y sobre este aspecto, entre otras consideraciones, expone que no puede pensarse que el Decreto Ley que cumpliera el mandato imperativo de adoptar un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, dijera que todo tenía que hacerlo y debía hacerlo el Presidente de la República; que ningún sistema de interpretación medianamente aceptable autoriza ese absurdo; que era apenas lógico en cumplimiento de lo dispuesto por la Ley 6a. de 1967, que los órganos estatales sean los encargados de intervenir, en cuanto a cada uno corresponda, en la operación de la regulación. "Con las ideas que en la demanda se sostienen el propio Presidente de la República, tendría que hacerlo todo, desde expedir certificados de cambio, adquirir y vender las divisas", tesis extrema que debe ser desechada.

Termina su concepto solicitando de la Corte se declaren exequibles los artículos 27 y 31 del Decreto Ley 444 de 1967.

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Conforme al numeral 15 del artículo 76 de la Carta, corresponde al Congreso "Fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda", facultad que comprende el principio básico de nuestro derecho público, y del universal, que reserva al Estado la regulación soberana de la moneda por todos sus aspectos, entre otros en los relacionados con el patrón metálico, su valor interno, las formas libres, restringidas o prohibidas de circulación y las estipulaciones permitidas entre particulares, tanto como el valor de dicha moneda en términos de la extranjera, o sea su cambio internacional.

Como el signo monetario es un sensible instrumento de interés social o público, sometido al influjo de factores económicos internos, y con mucho a la situación del comercio exterior, al suprimirse mundialmente el libre comercio de oro, que suponía una regulación automática del valor internacional de las monedas, por la simple comparación de su contenido metálico y la facultad de exportar o importar el metal., a partir de 1931 surgió en todas partes la necesidad de centralizar en el Estado el manejo exclusivo de las existencias de oro y de las divisas internacionales, en general, para controlar los cambios y proteger con ello el valor de la propia moneda en término de la extranjera.

Fue así como en Colombia se prohibió el libre comercio de oro, moneda internacional por excelencia, se impuso el control de los cambios y de cualesquiera traslados de fondos al exterior, operaciones que se centralizan en el Banco de la República, mediante Decreto 1683 de 24 de septiembre de 1931, con el cual se inicia la profusa serie de normaciones del Estado en tales materias.

En sentencia de 25 de febrero de 1936, sobre cuestión atinente a la libre, estipulación monetaria, desde antes restringida, la Corte expresó que "El sistema monetario de un país pertenece a su derecho público. Este, en su aplicación y sus consecuencias, se rige entre nosotros con el criterio de la primacía incondicional de lo público sobre lo privado, por ser ello característica de la democracia".

Y más adelante, en sentencia de 28 de abril de 1937, acogió el concepto de Nossabaum en el sentido de que "La soberanía monetaria comprende la facultad de regular legalmente la circulación del dinero en todo el territorio del Estado y, especialmente, la de dictar disposiciones relativas a la obligatoriedad de aceptación, a la exclusión de signos monetarios extranjeros, y, sobre todo, a la emisión y recogida del dinero del Estado".

Esa potestad de regular los cambios internacionales, de restringir, prohibir, o permitir la libre circulación del oro y de las divisas, de fijar su valor o de dejarlo a la determinación de las fuerzas del mercado, en fin, de centralizar y controlar o no dichos cambios, tiene origen incuestionable en el sentido y alcance que los constituyentes de 1886 dieron al hoy numeral 15 del artículo 76.

Además, conforme al artículo 32 de la Carta corresponde al Estado la dirección general de la economía y una intervención para hacerla posible, que entre otros aspectos puede tocar con la distribución y el uso de cualesquiera bienes, si en esta categoría quisieran incluirse las divisas extranjeras. Y en el numeral 4o. del artículo 76 se otorga al Congreso la facultad general de fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y como es bien sabido una de las modalidades de esos planes, en orden a su ejecución, es el presupuesto de divisas como básico del comercio exterior y de la defensa de la estabilidad de toda la economía, que supone los controles y restricciones en el uso y destino de las divisas.

Pero mas concretamente, el numeral 22 del mismo artículo 76 de la Constitución atribuye al Congreso la facultad de dictar las normas generales a las cuales debe sujetarse el Gobierno, entre otros fines, para '"regular el cambio internacional y el comercio exterior", autorización específica que no permite ya duda alguna sobre el poder del Estado para dictar cuantos preceptos sean necesarios en tales materias.

Todos los principios anteriormente expuestos, sobre normaciones estatales de los cambios internacionales, fueron también consagrados como ley de las naciones mediante convenio aprobado por Colombia según la Ley 96 de 1945, sobre creación del Fondo Monetario Internacional, bajo cuya coordinación los Estados miembros se reconocen el derecho de regular cuanto se refiera a los cambios internacionales, esto es a intervenir en el movimiento de divisas, las transferencias de capital y los pagos corrientes.

2. Fijadas aquellas nociones sobre el legítimo poder del Estado para regular los cambios internacionales, es del caso examinar ahora los cargos formulados en la demanda a los artículos del Decreto Ley 444 de 1967, que son objeto de ella.

a) Contra el artículo 27 de dicho Decreto, que ordena al Superintendente Bancario dar traslado al Banco de la República de las liquidaciones previstas en el artículo 26, en cuanto a utilidades en exceso sobre las permitidas en negociación de certificados de cambio, el actor formula el cargo de que infringe el artículo 26 de la Constitución, porque, en síntesis, se trata de un acto unilateral de aquel funcionario, sin juicio o debate alguno.

Sinembargo, no es el artículo 27 demandado, sino el 26 del Decreto 444 el que trae la norma sustantiva sobre limitación en las operaciones bancarias relativas a la negociación de divisas, facultando al Superintendente para, fijar el máximo permitido y para reglamentar la forma de calcularlas y los términos para su liquidación. Es entonces con relación al expresado artículo 26 del Decreto 444 respecto al cual deben existir normas sobre esos particulares, y al efecto fue dictada la Resolución número 124 de 1967, de dicha Superintendencia, disponiendo que son precisamente los propios establecimientos de crédito los que al fin de cada mes deben hacer el inventario de compras y ventas de certificados, cuyas utilidades no podrán exceder de un tanto por ciento, liquidado sobre el costo promedio mensual de las ventas, según los inventarios, y que las mismas entidades están en la obligación de dar cuenta diaria a la Superintendencia del movimiento respectivo.

Entonces sí hay una reglamentación, como era obvio que debería existir y está prevista en el Decreto 444, para determinar, sobre la contabilidad y los informes suministrados por los propios bancos, la cuantía de sus negocios y las utilidades derivadas de éstos. Comprobar esas cifras y deducir posibles excesos es una simple operación o acto administrativo, que de por sí no entraña juicio, sino una decisión sobre elementos conocidos, que por lo demás está sujeta a los recursos previstos en el Decreto Ley 2733 de 1959, sobre procedimiento por la vía gubernativa y, agotada ésta, a los establecidos ante la jurisdicción contencioso administrativa por la Ley 167 de 1941.

Lo que dispone el artículo 27 acusado es una mera cuestión de trámite, o sea el traslado de la liquidación previamente producida, según los documentos disponibles, para debitar la cuenta del banco que, contra los mandatos del artículo 26, tuvo utilidades en exceso. Es un simple acto de ejecución, el medio idóneo autorizado por la ley para cumplir la decisión administrativa que liquida la suma a deber, sin que todo ello entrañe que tal decisión no pueda revocarse por el Superintendente, si se interpone el recurso de rigor, o ser revisada por la jurisdicción contencioso administrativa, si se ejercitan las acciones del caso. Lo que la ley no tiene que estar expresando de continuo es que los actos de la administración se encuentran sujetos a ciertos recursos gubernativos o jurisdiccionales, porque éstos se hallan establecidos en preceptos generales, siempre presentes.

b) También contra el artículo 27 del Decreto 444 se presenta acusación por infringir, en concepto del actor, el inciso segundo del artículo 32 de la Carta, conforme al texto anterior a la reforma de 1968, por cuanto en él se prohibía la intervención a través de facultades extraordinarias. Pero es ya bien sabido que esa regla restrictiva fue derogada, precisamente con la intención de que el Congreso quedare habilitado para investir al Presidente de dichas facultades en orden a procurar medidas intervencionistas, y por lo mismo resulta innecesario examinar el cargo por no hallarse vigente la norma invocada.

En consecuencia de lo expuesto en este numeral, los cargos formulados contra el artículo 27 del Decreto 444 de 1967 no son admisibles.

3. Pasando ahora a los cargos contra el artículo 31 del Decreto 444, se tiene:

a) Se acusa por supuesta infracción del artículo 30, en el concepto de que viola derechos adquiridos al obligar a los residentes, que con anterioridad al Decreto Legislativo 2867 de 1966 tuvieran depósitos en moneda extranjera, en el país o en el exterior, a venderlos al Banco de la República o a invertirlos, en Bonos de los que menciona el artículo 251 del Decreto 444, y a dar igual destino a las divisas que resulten de la liquidación o enajenación de bienes denominados en moneda extranjera, que se posean en el exterior, los cuales deben registrarse.

En primer término, y es cuestión fundamental de estas consideraciones, debe tenerse en cuenta que las obligaciones establecidas en el artículo 31a estudio se refieren a las divisas poseídas con anterioridad al Decreto 2867 de 29 de noviembre de 1966, a virtud del cual, desde su fecha, se suspendieron las operaciones del llamado mercado libre y, en consecuencia, se implantó el control total de las divisas y operaciones en monedas extranjeras, determinando su destino y utilización. Y quienes poseyeran depósitos de las mismas, o bienes denominados en ellas, quedaron con la obligación adicional de registrar su monto.

Así, como las normas sobre moneda y cambios internacionales son de orden público y de vigencia inmediata, por definición, desde el 29 de noviembre de 1966 quedaron bajo control todas las operaciones de divisas y congelados los depósitos y bienes de que se trata. Y por lo mismo hay que entender que cuando el artículo 31 del Decreto 444 de 1967 impone la obligación de vender al Banco de la República o de invertir en bonos las divisas correspondientes a "depósitos constituidos con anterioridad al Decreto 2867 de 1966" se está refiriendo a los que existían en esa fecha, en su monto efectivo en tal día, obviamente constituidos desde antes, pero disponibles y reales, según el denuncio que debía hacerse por los interesados, y no a los creados indefinidamente hacia atrás pero de que ya se había dispuesto total o parcialmente, en uso del derecho de libre negociación que hasta ese día estaba consagrado. En otros términos lo que la oración citada entre comillas significa realmente es "depósitos constituidos a la fecha del Decreto 2867 de 1966", pues darle otro sentido sería absurdo.

En estas condiciones, el mandato del artículo 31 del Decreto 444 no tiene efecto retroactivo, propiamente dicho, como para afectar situaciones que ya hubieran mudado, puesto que desde el 29 de noviembre de 1966 no existía mercado libre de divisas y estaba, por tanto, suspendido el derecho de disposición de las mismas por los particulares. En consecuencia, al expedirse el Decreto 444 de 1967, la obligación de venta o suscripción de bonos, impuesta por su artículo 31, se refería a los depósitos y bienes necesariamente existentes en su fecha, como tenían que ser los creados hasta el Decreto 2 867 de 1966, porque desde el 29 de noviembre de ese año estaban así legalmente bajo control. Por todo ello esa obligación versaba, en tal momento, sobre divisas y bienes existentes en el presente, no en el pasado.

En consecuencia, no puede hablarse de que se afectaran presuntos derechos adquiridos con la supuesta retroactividad de la norma en comentario, que no tiene tal efecto según se vió, y sin que sea necesario, por lo mismo, entrar a discutir los alcances del artículo 30, que garantiza los derechos adquiridos conforme a las leyes civiles, no por disposiciones administrativas, entre estas las relativas a cambio.

Como quiera que se mire, el artículo 31 del Decreto 444. fuera del apoyo que encuentra en las normas y principios constitucionales sobre regulaciones de cambio internacional y control de transferencia de capitales que se mencionaron en el numeral 1) de estos considerandos, implica también una legítima

determinación relativa al uso de los bienes según el mejor interés social, y para los fines de la economía de toda la Nación, conforme a los artículos 30 y 32 de la Carta, sin que de otra parte entrañe confiscación o disminución del patrimonio actual de los poseedores de divisas y bienes denominados en moneda extranjera, porque o se venden aquellas divisas y las resultantes de la enajenación de dichos bienes a su valor en el mercado, no por debajo del mismo, esto es al valor general de los cambios, o se

inviertan en los Bonos Pro­Colombia, que al tenor del artículo 251 del mismo Decreto, son papeles de deuda pública, con debida garantía, también denominados en moneda extranjera, concretamente dólares de los Estados Unidos de América, con intereses del 6o/o y pago del principal y rendimientos a la tasa de cambio del mercado de capitales que rija al momento del pago, con lo cual se garantiza su valor constante en relación al precio del cambio exterior, pero en término de moneda nacional.

Adviértase, además, que no hay, respecto a los depósitos en moneda extranjera, exigencia inmediata de la venta o suscripción, pues una y otra son susceptibles de plazos, según sus modalidades; y que tampoco los residentes están obligados a liquidar o enajenar sus activos denominados en moneda extranjera o situados en el exterior, sino que al ocurrir alguno de esos hechos en el futuro, obviamente por decisión del propietario o tenedor, pues no la impone el decreto, al producido en divisas debe dársele el destino indicado. El residente que se encuentra en tales condiciones, es decir que posea bienes o valores de los mencionados, en el país o en el exterior, bien puede conservarles en esa forma, y para el necesario control de su movimiento se impone la obligación , del registro.

Además, el artículo 32 del Decreto 444 establece que no obstante lo dispuesto en el

artículo 31, acusado, la Junta Monetaria puede autorizar la tenencia y disposición de fondos en moneda extranjera, "cuando ello fuere necesario para el normal desarrollo de determinadas actividades económicas" o para residentes transitorios que deban sufragar gastos en el exterior, y así se acomoda o atempera la medida a las necesidades de los particulares y de la economía.

También el artículo 144 indica que el Departamento Nacional de Planeación puede autorizar la inversión de capitales nacionales en el exterior, según criterios y programas generales que establezca el Consejo Nacional de Política Económica.

b) Igualmente se acusa el artículo 31 del Decreto 444 de 1967 por violación del artículo 30 de la Carta, en el concepto de que implica una expropiación sin juicio previo ni decreto judicial que la disponga.

Basta repetir ahora que las normaciones sobre moneda y cambios internacionales, de clarísimo origen constitucional, según se vio atrás, son no solo mudables conforme a las necesidades de la economía y al juicio de las autoridades respectivas, sino que por su naturaleza propia, su esencia y sus finalidades, constituyen preceptos imperativos, de inmediato cumplimiento porque son de orden público, respecto a la tenencia, disposición y valor de aquellos signos.

Del mismo modo que las leyes sobre impuestos, que entrañan éstas sí por su carácter una disminución o participación obligada de rentas o de patrimonio, no se aplican por la vía de la expropiación, con el juicio y condiciones de esta figura especialísima, sino por la del cumplimiento que cada cual da a sus preceptos, las relativas al cambio exterior, que son leyes imperativas que mandan o prohíben, obligan a que se acaten de inmediato, dando a las divisas el uso prescrito o absteniéndose de ejecutar las operaciones prohibidas. Y todo ello no implica expropiación ni menos exige juicio con cada tenedor, porque, se repite, se trata de leyes imperativas, a las cuales todos deben obediencia, según el artículo 10 de la Constitución; es sólo en casos individuales, en los cuales pueden resultar afectados derechos subjetivos, mediante reclamos en la vía gubernativa o ante lo contencioso administrativo, cuando hay, allí sí, un juicio, el propio del derecho administrativo para definir esas situaciones concretas. Y también lo hay, aún de naturaleza contravencional para imponer sanciones, cuando los particulares no cumplen los mandatos de la ley, o violan sus prohibiciones, como lo establece el propio Decreto 444 de 1967.

Por todo lo expuesto, se concluye que no hay la supuesta infracción del artículo 30 de la Carta por ninguno de los conceptos analizados en los literales a) y b) de estos considerandos.

4. Se acusa también al mismo artículo 31 por quebranto del artículo 2o. de la Constitución, en cuanto el demandante entiende que este precepto limita al territorio nacional la vigencia de sus leyes, cuando en verdad sólo se refiere a que "La soberanía reside esencial y exclusivamente en la Nación y de ella emanan los poderes públicos que se ejercerán en los términos que esta Constitución establece". Pero por los argumentos del actor, relativos a la territorialidad de la ley, parece que tal vez hubiera querido traer a cuento el artículo 10 de la Carta, el cual establece que la ley obliga a todos los nacionales y extranjeros en Colombia, principio a cuyo propósito los doctrinantes tocan el tema de la aplicación de las leyes según la nacionalidad de las personas y en el espacio, que como muy bien dice el Procurador es materia que la ley puede regular, armonizada con los tratados públicos,, pero que es totalmente improcedente en la demanda, porque la Constitución no se ocupa concretamente de ella, salvo el enunciado elemental del artículo 10.

De otra parte no debe .olvidarse que el artículo 31 del Decreto 444 de 1967 sólo obliga a la venta de los depósitos en divisas, o a la suscripción alternativa de que se habló, a los nacionales y a los extranjeros residentes, que por definición son aquellos que tienen propósito de larga permanencia en el país, todos los cuales deben estar sometidos a las leyes y que, además, en principio tampoco requieren la posesión de esas divisas, pues sus gastos corrientes se realizan en el interior y en moneda nacional. A lo cual hay que agregar que ni los nacionales ni los extranjeros están obligados a vender o liquidar sus bienes situados en el exterior, sino a entregar las divisas que por ellos obtengan, cuando decidan enajenarlos o terminar con las inversiones del caso; y que el artículo 32 del mismo Decreto permite a todos, nacionales y extranjeros residentes, mantener depósitos en moneda extranjera si .fuere necesario para ciertas actividades. Más aún: el artículo 22 del Decreto 688 de 1967, que modificó y adiciono al 444 del mismo año, autoriza a los extranjeros que residan transitoriamente y a quienes deseen establecerse permanentemente en Colombia, para mantener y disponer libremente de divisas, valores y otros bienes que posean en el exterior, quedando exentos de la obligación de vender al Banco de la República el producto de su enajenación o liquidación salvo en cuanto a los requerimientos para gastos en moneda nacional, reglas todas que, conjugadas, no permiten afirmar que haya habido una normación extrema, y muchísimo menos inconstitucional, de lo referente a la posesión, manejo y reintegro de divisas o del producto de bienes situados en el exterior.

5. Finalmente el artículo 31 del Decreto 444 se acusa de infringir el artículo 76, numeral 12, de la Carta, en el concepto' de que el Presidente excedió las facultades que le fueron otorgadas por la Ley 6a. de 1967, por cuanto ellas solo autorizaban para regular la demanda, y no la oferta de divisas. Y también en cuanto se delegan en la Junta Monetaria facultades para fijar los plazos dentro de los cuales deben efectuarse las ventas o suscripciones a que se refiere la norma acusada, siendo así que aquella ley sólo las concedió al Presidente.

Al respecto basta afirmar que la Ley 6a. de 1967 dio amplias autorizaciones al Presidente de la República a fin de que dictara "un estatuto normativo del régimen cambiario y de comercio exterior, para regular íntegramente la materia", términos que de por sí son suficientes para permitir que se trataran los dos aspectos, íntimamente conexos e inseparables cuando se quiere regular el cambio, de su oferta y demanda. Además, de los literales a), b) y d) del artículo lo. de dicha Ley, que especifican muy bien su materia, se desprende claramente que teniendo el Gobierno autorizaciones para dictar normas relativas al control de transferencias de capitales, transacciones corrientes y demanda inmediata y futura de cambio exterior, es obvio que gozara de las correlativas facultades para establecer regulaciones de la oferta, pues ésta es, por su volumen y otros aspectos, determinante de los precios de cambio y en consecuencia de su demanda.

Y en cuanto al cargo final de una supuesta delegación de funciones presidenciales en la Junta Monetaria, es suficiente afirmar, como se ve del texto acusado, que éste señala, por vía general, la posibilidad de otorgar ciertos plazos con lo cual el Presidente desarrolló directamente las facultades de que lo invistió la ley, dejando obviamente a una dependencia ejecutiva el encargo de fijar este o aquél, según las circunstancias, lo que no entraña delegación sino uno de los medios corrientes y necesarios de la acción administrativa, que ni física ni constitucionalmente es posible exigir que se cumpla íntegra y de modo universal por el jefe del ejecutivo.

FALLO

En mérito de lo expuesto, Ja Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, oído el concepto del Procurador General de la Nación y en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política,

RESUELVE:

Son exequibles los artículos 27 y 31 del Decreto Ley 444 de 1967 (marzo 22).

Publíquese, copíese, notifíquese, e insértese en laGaceta Judicial.Comuníquese al Gobierno por conducto de los Ministros de Hacienda y Desarrollo Económico.

J. Crótatas Londoño C.­ José Enrique

Arboleda Valencia - Humberto Barrera Domínguez - Samuel Barrientos Restrepo­ Juan Benavides Patrón ­ Flavio Cabrera Dussán ­ Ernesto Cediel Angel ­ José Gabriel de la Vega ­ Gustavo Fajardo Pinzón ­ Jorge Gaviria Solazar ­ César Gómez Estrada ­ Edmundo Harker Puyana ­ Enrique López de la Pava ­ Luis Eduardo Mesa Velásquez ­ Simón Montero Torres ­ Antonio Moreno Mosquera ­ Efrén Osejo Peña ­ Guillermo Ospina Fernández ­ Carlos Peláez Trujillo ­ Julio Roncallo Acosta ­ Luis Sarmiento Buitrago ­ Eustorgio Sarria ­ Hernán Toro Agudelo ­ Luis Carlos Zambrano.

Heriberto Caycedo Méndez

Secretario General.