Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad en contra artículo 23 del Decreto-ley número 1698 de 1964
EXTRANJEROS
Los empleos que no "llevan anexa autoridad o jurisdicción" pueden ser desempeñados por aquellos. Derechos políticos. Pertenecen sólo a los colombianos. El derecho de los extranjeros de ocupar cargos públicos que no lleven mesa jurisdicción o autoridad no es un derecho político, sino civil. Inexequibilidad del artículo 23 del Decreto-ley número 1698 de 1964 en cuanto exige para ser empleado subalterno de la Rama Jurisdiccional y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las calidades de colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena.
Bogotá, D. E., 16 de diciembre de 1967.
Magistrado ponente: doctor Eduardo Fernández Botero.
El ciudadano colombiano Ricardo Camargo Sierra, en ejercicio de la facultad que le otorga el artículo 214 de la Constitución Nacional, formuló demanda de inexequibilidad contra el artículo 23 del Decreto-ley número 1698 de 1964 "al referirse al artículo 6.°, ordinal a) (del mismo Decreto), que dice así: 'ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio' ".
Disposiciones acusadas
"Artículo 23. Para ser empleado subalterno de la Rama Jurisdiccional del Poder Público o de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se requieren las mismas condiciones generales señaladas en el artículo 6.°, excepto Las relacionadas en los apartes c) e i). Pero en las elecciones o nombramientos de dicho personal subalterno se preferirá a los abogados titulados y a quienes hayan terminado estudios de derecho".
"A medida que las circunstancias lo aconsejan, el Gobierno podrá organizar concursos para el nombramiento de los empleados subalternos de la Rama Jurisdiccional y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con el objeto de incorporales a la Carrera Judicial".
''Artículo 6.° Además de los requisitos y calidades especiales establecidos por la Constitución o la Ley, en cada caso, para pertenecer a la Carrera Judicial se exigen las siguientes condiciones generales:
"a) Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio".
Empieza diciendo el demandante que esa preceptuaron viola flagrantemente el artículo 15 de la Carta, puesto que los empleos que no "llevan anexa autoridad y jurisdicción" pueden ser desempeñados por extranjeros. Agrega que esa norma no establece excepciones, y por ende, los extranjeros pueden ser subalternos de la Rama Jurisdiccional.
Este último aserto lo fortalece con citas de los doctores Tulio Enrique Tascón, Francisco de Paulina Pérez y José J. Caicedo Castilla, quienes coinciden en la tesis.
Escribe, además, el impugnador que al requerir el decreto la calidad de colombiano de nacimiento para desempeñar empleos subalternos en la Rama Jurisdiccional, viola el mentado precepto porque éste únicamente exige la calidad de ciudadano en ejercicio para desempeñar empleos públicos que "lleven anexa autoridad o jurisdicción" y es obvio que dichos funcionarios no tienen tales calificaciones.
Concepto Fiscal
Por impedimento del señor Procurador General de la Nación, emitió concepto el señor Procurador Primero Delegado en lo Penal, en la forma siguiente:
"Es cierto que el artículo 15 de la Constitución Nacional, exige expresamente que 'la calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa indispensable para elegir y ser elegido y para desempeñar empleos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción' ".
"Pero también es cierto que la ley puede exigir 'las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos en los casos no previstos en la Constitución' como literalmente lo ordena el artículo 62 de la Constitución Nacional".
"En estas circunstancias, cuando la Constitución autoriza al legislador, para exigir calidades y antecedentes para el desempeño de ciertos empleos, entre los cuales están los de la Rama Jurisdiccional del Poder Público y del Contencioso-Administrativo, en los casos no previstos por ella, ¿cómo decir que se viola la Carta Fundamental Que para elegir y ser elegido y para desempeñar empleos públicos que lleven anexa autoridad o jurisdicción sea requisito constitucional, la ciudadanía en ejercicio, no quiere decir, en manera alguna, que la ley no pueda exigir otra clase de requisitos, entre los cuales está la ciudadanía en ejercicio y la nacionalidad por nacimiento".
"Por consiguiente los artículos 23 y 6:° del Decreto-ley número 1698 de 1964, no violan en forma alguna lo dispuesto en el artículo 15 de la Constitución Nacional y por el contrario, tienen sólido respaldo constitucional en lo preceptuado en el artículo 62 de la misma, ni ninguna otra norma de la Carta".
Considera la Corte
El problema debe estudiarse desde los dos aspectos que presenta la disposición acusada: la ciudadanía en ejercicio y la calidad de colombiano por nacimiento, pues que ambos problemas requieren, desde el punto de vista constitucional, enfoques diferentes.
I. El artículo 15 del Estatuto Fundamental consagra los derechos tradicionalmente considerados como políticos: la facultad de elegir, la de ser elegido y la de desempeñar empleos que lleven anexa autoridad o jurisdicción. Para ejercerlos exige, como condición necesaria, la calidad de ciudadano en ejercicio, porque ellos son, precisamente, la sur gente de tal calidad. La existencia o no de ésta es la que distingue a los residentes en un país entre quienes intervienen en la vida política de la nación y en el desempeño de los empleos que a ésta hacen relación (los que llevan anexa autoridad o jurisdicción) de quienes, teniendo los mismos derechos civiles y gozando de las mismas garantías sociales que los primeros, no poseen los derechos políticos, que están reservados a los nacionales. Ciudadanía y capacidad de intervenir en el sentido expresado en la vida nacional son una misma cosa.
La suprema ley, de otra parte, consagra para el ciudadano colombiano el derecho a demandar la inexequibilidad de las leyes y de ciertos decretos, con la finalidad de que contribuya, con su demanda, a la defensa de las normas superiores, razón por la cual algunos de nuestros tratadistas han agregado, a las categorías clásicas de los derechos políticos, éste, que en muchos países no existe.
Varias disposiciones constitucionales, como los artículos 94, 100, 115, 133, 139, 144, 146, 150, 155, 157 y 158 preceptúan que para ocupar los cargos en ellas especificados se debe ser ciudadano no suspenso o en ejercicio de la ciudadanía.
Lo que significa que la regla general de que todo residente en Colombia tiene derecho para ocupar un empleo público, sufre excepciones: que los cargos que lleven anexa autoridad o jurisdicción y otros especialmente definidos sólo pueden ser ocupados por ciudadanos, es decir, por colombianos mayores de veintiún años, o sea que niega a los extranjeros los derechos políticos.
Resulta, por tanto, que la exigencia de la ciudadanía en ejercicio es una función privativa de las normas de la Carta, ya sea para definir los derechos políticos, ya para la ocupación de determinados cargos. Si fuese de otra manera, querría decir que la ley, o una norma inferior, al requerir esa condición para el ejercicio de un derecho, estaría pidiendo algo que el propio Estatuto Constitucional no quiso exigir sino para ciertos casos, manifestando así su voluntad superior de que para los otros no se exigiese.
Y también, por esta última razón, si la ley se abroga el derecho de exigir la condición de ciudadano para los casos no contemplados en la Constitución, asume no el papel de medio de desarrollar los preceptos de la Ley de Leyes sino el de adicionarlos o enmendarlos, lo que sobrepasa el radio de acción del legislador; ora sea del ordinario, ora del que, a virtud de autorizaciones extraordinarias, cumple esa función.
Esto ha ocurrido en el caso, y por ello la disposición acusada, en cuanto demanda la ciudadanía a los empleados subalternos de la Rama Jurisdiccional y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es inconciliable con los artículos 94, 100, 115, 133, 139, 144, 150, 155, 157 y 158 de la Carta y viola directamente el artículo 15 al excluir a los menores de edad, ya que la Constitución no requiere la condición de ciudadano para desempeñar cargos que no lleven tal autoridad o jurisdicción. Lo que implica, también, una clara violación del artículo 2.° de la misma.
Pero es más:
El derecho que tienen los extranjeros de ocupar cargos públicos que no lleven anexa jurisdicción o autoridad, por disposición del artículo 15 de la Constitución no es un derecho político sino un derecho civil en el sentido que le da a esta expresión el propio TítuloIII de la Ley de Leyes. Y los extranjeros tienen en Colombia los mismos derechos civiles que los colombianos, salvo algunas limitaciones legales que se impongan, pero sólo por razones de orden público, para subordinar a condiciones especiales o negar el ejercicio de alguno determinado (artículo 11).
Luego el artículo acusado, al igualar ese derecho a los derechos políticos y negarle a los extranjeros un derecho civil que la norma fundamental les otorgó, viola el artículo 15 y el 11 de la Codificación Constitucional.
No es obstáculo para llegar a esta conclusión el artículo 62 de la Ley Fundamental como lo piensa el señor Procurador ad-hoc, por dos razones: Porque en cuanto a las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos requeridos por la Constitución, ésta entiende que no han de exigirse para otros cargos, y porque el artículo 62 precisamente da al legislador esa facultad para los casos ''no previstos en la Constitución" y ésta prevé que sólo para los empleos que llevan anexa jurisdicción o autoridad, y para los específicamente reglamentados por ella, se exija la ciudadanía en ejercicio.
II. En cuanto a la nacionalidad por nacimiento, cabe decir:
El contexto de la Constitución indica que todos los nacionales colombianos, sea por nacimiento o por adopción, tienen iguales derechos. Y solamente para algunos casos bastante restringidos Como para ser Presidente de la República, Senador, Magistrado de la Corte Suprema, Consejero de Estado, Magistrado de Tribunal, Juez, Procurador General de la Nación, Fiscal del Consejo de Estado, de Tribunal Superior, de Juzgado Superior o de Circuito, establece el requisito de la nacionalidad por nacimiento.
Esto traduce, al igual que en el caso anterior, que no dejó a ninguna otra norma inferior la facultad de exigirlo, y por lo mismo campean en favor de la tesis de la inexequibilidad las razones que se dieron en el aparte anterior, si se quiere con mayor fortaleza por ser más excepcional, en las preceptuaciones de la Carta, la necesidad de ser colombiano por nacimiento para ejercer determinados empleos o determinadas funciones que la de ser ciudadano en ejercicio.
Si la ley pudiera exigir la nacionalidad por nacimiento a empleados o funcionarios a quienes la Constitución no se las exige, ésta asumiría el papel de igualar en ese sentido, a quienes la Suprema Norma no quiso igualar con quienes han de desempeñar los cargos ya enumerados. Vale decir, rebasaría el ámbito de sus capacidades, preceptuando sobre materia reservadla al Estatuto Fundamental.
Por lo demás, el artículo acusado desconoce a los colombianos por adopción, que son nacionales también conforme al precepto 8.° de la Carta, la aptitud para desempeñar empleos subalternos en la Rama Jurisdiccional del Poder Público o de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en clara oposición al texto 15 del dicho Estatuto que reconoce en ellos tal aptitud aun para el desempeño de puestos que lleven anexa autoridad o jurisdicción.
Hay, pues, violación de las mismas normas citadas y del principio de igualdad de los derechos de los residentes en Colombia contenidos implícitamente en todas las disposiciones de los artículos 16 a 51 de la Constitución, que no admite otras excepciones que las que este mismo estatuto reglamenta.
Decisión
Por cuyas razones, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de su función de guardiana de la Constitución Nacional,
Decide:
Es INEXEQUIBLE, por inconstitucional, el artículo 23 del Decreto-ley número 1698 de 1964 en cuanto exige para ser empleado subalterno de la Rama Jurisdiccional y de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, las calidades de colombiano de nacimiento y ciudadano en ejercicio.
Cópiese, notifíquese, publíquese y comuníquese al Ministerio de Justicia.
Eduardo Fernández Botero, Ramiro Araújo Grau, José E. Arboleda Valencia, Pedro Castillo Pineda, Conjuez; Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Juan Benavides Patrón, Flavio Cabrera Dussán, Gustavo Fajardo Pinzón, Ignacio Gómez Posse, Fernando Hinestrosa, Crótatas Londoño C., Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Gonzalo Vargas Rubiano, Conjuez; Carlos Peláez Trujillo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L.
Secretario.