Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad en contra del Decreto 558, de 11 de marzo de 1964, "por el cual se crea la Corporación Financiera del Transporte".
CORTE SUPREMA
Es incompetente para pronunciarse sobre la demanda propuesta contra el Decreto 558 de 1964, el cual fue dictado en ejercicio del mandato que, con respaldo en lo prescrito por el artículo 32 de la Constitución, le dio al Gobierno la Ley 15 de 1959, y la jurisdicción constitucional de la Corte no se extiende a esta clase de decretos. La Corte se inhibe de pronunciarse sobre la demanda de inexequibilidad del Decreto 558 de 1964.
Corte Suprema de Justicia. Sala Plena.
Bogotá, D. E., noviembre 23 de 1967.
Magistrado ponente: doctor Enrique López de la Pava.
En ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional, el ciudadano doctor Pedro Nel Arbeláez ha demandado de la Corte Suprema la declaración de inexequibilidad de todo el Decreto 558, de 11 de marzo de 1964, "por el cual se crea la Corporación Financiera del Transporte".
El demandante transcribe los dieciocho artículos que integran el aludido Decreto 558, afirma que este estatuto quebranta los artículos 30, 32 y 39 de la Carta y expone luego las razones en que funda su opinión sobre este quebranto.
Corrida la demanda en traslado al Procurador General de la Nación, este funcionario expuso su concepto desfavorable a la declaración de inexequibilidad que se pretende.
El texto del Decreto 558 de 1964 es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 558 DE 1964
"(marzo 11)
"por el cual se crea la Corporación Financiera del Transporte.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones legales y, en especial, de las que le confiere la Ley 15 de 1959 y el Decreto extraordinario número 3289 de 1963,
"Decreta:
''Artículo 1.° Créase la Corporación Financiera del Transporte, la cual funcionará como entidad autónoma de economía mixta, con patrimonio propio y personería jurídica.
"Artículo 2.° La Corporación Financiera del Transporte tendrá su domicilio principal en Bogotá y podrá establecer sucursales en cualesquiera ciudades del país.
"Artículo 3.° La Corporación de que trata el presente Decreto tendrá por objeto el fomento y financiación del transporte automotor por carretera en todas sus modalidades.
"Artículo 4.° La Corporación tendrá las siguientes finalidades principales:
"a) Fomentar el debido desarrollo del transporte automotor por carretera, de acuerdo con las necesidades y planes económicos del país, igualmente que estimular para dicho servicio una adecuada organización de las empresas;
"b) Prestar a las empresas asistencia técnica en materia de organización administrativa, programación de rutas y horarios, establecimiento de planes contables y organización de estudios de costos;
"c) Asesorar desde el punto de vista jurídico a las empresas en cuanto a formas de constitución, operación y tráficos;
"d) Realizar las investigaciones de tipo económico, técnico y estadístico, necesarias para mantener informado al Gobierno y a los empresarios, sobre estado de transporte nacional, sistema de operación de las empresas, condiciones de utilización de los equipos, demanda y aprovechamiento de la capacidad transportadora, etc.;
"e) Realizar las importaciones necesarias para el sostenimiento y mejoramiento del servicio público de transporte;
"f) Financiar y realizar con la colaboración privada, la construcción de terminales de transporte, estaciones de servicio, talleres de mantenimiento, garajes, etc., y asumir directa o indirectamente su explotación, cuando lo considere conveniente;
"g) Otorgar a las empresas empréstitos destinados a facilitar la mejor prestación del servicio público de transporte;
"h) En coordinación con los organismos competentes, llevar a cabo planes de vivienda en beneficio de los trabajadores del transporte.
"Artículo 5.° El capital autorizado de la Corporación será de 100 millones de pesos, dividido en acciones nominativas de diez pesos cada una, y el cual será suscrito por el Gobierno Nacional y por las empresas transportadoras.
"Artículo 6.° El patrimonio de la Corporación estará integrado así:
"Por las sumas que le corresponden como participación en el impuesto a la gasolina, de conformidad con el Decreto 3289 de 1963; por las sumas que llegaren a destinarse en el Presupuesto Nacional; por los aportes de las empresas transportadoras y por las cantidades que las mismas paguen como precio de sus servicios y por los dineros que la Corporación adquiera a cualquier título.
"Artículo 7.° La participación de la Corporación en el impuesto a la gasolina de que trata el Decreto 3289 de 1963, se considerará como aporte de capital por parte de la nación, convertible en accionas.
"Artículo 8.° Las acciones de la Corporación serán de dos clases: de la clase 'A' las que suscriba el Gobierno Nacional; de la clase 'B' las que suscriban los transportadores.
"Artículo 9.° La suscripción, el pago y las transferencias de acciones, se harán conforme al reglamento que para el efecto expida la Junta Directiva de la Corporación.
"Artículo 10. La Dirección de la Corporación estará a cargo de una Junta Directiva y la ejecución de los planes y programas a cargo de un Presidente. La Junta Directiva estará integrada por el Ministro de Fomento o su delegado, quien la presidirá; el Jefe del Departamento Administrativo de Planeación o su delegado; el Jefe del Departamento Administrativo Nacional del Transporte, quien no podrá delegar, y por dos representantes de los transportadores, de las modalidades de carga y pasajeros, nombrados por el Presidente de la República, con sus respectivos suplentes personales.
"Artículo 11. Son funciones principales de la Junta Directiva:
"a) Designar libremente al Presidente de la Corporación;
"b) Adoptar y reformar los estatutos, para someterlos a la aprobación del Gobierno Nacional;
"e) Fijar la política de la Corporación y trazar sus planes y programas;
"d) Dictar los principios directivos de la política de crédito y asistencia técnica y reglamentar el estudio, aprobación y control de la inversión de los préstamos respectivos;
"e) Adoptar los planes de vivienda para los trabajadores del transporte;
"f) Resolver las solicitudes de crédito, de financiación y de asistencia técnica que se presenten a la Corporación;
"g) Fijar el valor de los servicios que deba prestar la Corporación y aprobar el que deba pagar por los que ^e sean prestados;
"h) Determinar la organización administrativa de la Corporación y aprobar la creación de sucursales;
"i) Crear los cargos necesarios para la marcha de la entidad, fijar las funciones y asignaciones, los honorarios de trabajo, etc.;
"j) Aprobar el presupuesto de la Corporación;
"k) Aprobar los contratos cuya cuantía sea superior a la suma de $ 50.000.00;
"1) Expedir el reglamento para negociación de acciones;
"m) Las demás no asignadas expresamente a otros funcionarios.
"Artículo 12. Son funciones del Presidente de la Corporación:
"a) Representar a la Corporación judicial y extrajudicialmente;
"b) Ejecutar la política y los programas adoptados por la Junta Directiva;
"c) Proponer a la Junta Directiva las medidas que considere convenientes, tanto de orden técnico como financiero y administrativo;
"d) Presentar a la Junta Directiva su concepto sobre las solicitudes de crédito y financiación y sobre asistencia técnica sometidas por los interesados, e informarla sobre el estado de la inversión de los empréstitos otorgados;
"e) Presentar a la Junta Directiva el proyecto de presupuesto;
"f) Celebrar contratos de cuantía no superior a $ 50.000.00;
"g) Prestar al Departamento Administrativo Nacional del Transporte la colaboración que requiera en el cumplimiento de sus funciones.
"Artículo 13. De las sumas que le correspondan a la Corporación, como participación en el impuesto a la gasolina establecido por el Decreto 3289 de 1963, no se podrá destinar más de un diez (10) por ciento para gastos de administración.
"Artículo 14. Será por cuenta del interesado el pago de los servicios por concepto del estudio del proyecto de inversión, previo el otorgamiento del empréstito, y de la supervigilancia del uso que se haga del mismo.
"La Junta Directiva podrá establecer una tabla de clasificación de las empresas, según su capacidad económica, para el efecto de tasar la proporción en que deban contribuir al valor total de los servicios de asistencia que soliciten.
"Artículo 15. La Corporación estará sometida a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria.
"Artículo 16. La Auditoría de la Corporación será ejercida por la Contraloría (General de la República.
"Artículo 17. El término de duración de la Corporación será de 99 años, pero entrará en liquidación cuando así lo disponga la ley o cuando haya perdido más del 30% de su capital.
''Artículo 18. Disuelta la Corporación, se procederá a su liquidación por el liquidador que designe la Junta Directiva. El liquidador tendrá, aparte de las obligaciones legales inherentes a su cargo, flas especiales que corresponden a los liquidadores de sociedades anónimas".
Las razones en que se apoya el concepto de la violación que el demandante denuncia, pueden sintetizarse así:
A) El Decreto 558 de 1964 infringe el artículo 32 de la Carta por razón de que la Ley 15 de 1959 dio mandato al Gobierno Nacional para intervenir en la industria del transporte automotor, en representación del Estado, en los casos señalados en las letras a, b, c, d y e del artículo l.°, pero "no para crear la Corporación Financiera del Transporte, que ni vislumbra ni cita el mandato del legislador. Por tanto, al intervenir el Estado en la creación de este organismo para los transportadores, cuyos fines benéficos nadie desconoce, pero dictados como toda la legislación del transporte por presiones y temores y no para organizar en forma definitiva esta primera industria nacional, lo que los ha llevado a improvisaciones funestas y a colocar las medidas en franca rebeldía con la Constitución Nacional".
Agrega luego el actor que, como el Decreto 558 de 1964 dice apoyarse en la Ley 15 de 1959 y que como esta ley no autorizó al Gobierno para crear la Corporación Financiera del Transporte, al hacer esta creación atenta el Decreto aludido contra la Constitución Nacional.
B) "Viola el artículo 30 de la Constitución dice el demandante al atentar contra la propiedad privada y los derechos adquiridos, al imponer a los transportadores obligaciones gravosas, y sobre todo por cuanto los deberes a que se somete a los que están vinculados a la industria del transporte, no se hizo de acuerdo con la Constitución, al apoyarse las medidas dictadas por el Gobierno en facultades extraordinarias pro tempore que no tenía, y que, aun teniéndolas, el Gobierno no las podía ejercer, por cuanto el intervencionismo de Estado en las industrias se hace por mandato de la ley y expresamente la Constitución prohíbe conceder facultades intervencionistas pro tempore en su artículo 32, parte final. Viola el artículo 39 al violar los artículos 30 y 32, por cuanto los tres funcionan armónicamente y no fraccionados; al fraccionarlos en su interpretación, se buscaría habilidosamente la manera de violar la propia Constitución, sistema éste en desuso e inelegante, contra el cual debe reaccionar la honorable Corte, a quien se le ha encomendado la guarda de la Carta Fundamental de la nación".
C) El Decreto 558 de 1964 dice apoyarse en lo dispuesto por el Decreto extraordinario número 3289 de 1963, pero este último Decreto no autoriza la creación de la Corporación Financiera del Transporte. Además, el mismo Decreto 3289 se dictó en ejercicio de las facultades extraordinarias pro tempore que la Ley 21 de 1963 le confirió al Gobierno, y sucede que, de acuerdo con lo prescrito por el artículo 32 de la Carta, éste no puede intervenir en las industrias mediante el ejercicio de facultades extraordinarias pro tempore. De manera que si el Decreto 558 de 1964, tiene por respaldo el 3289 de 1963, quebranta también por este aspecto el artículo 32 de la Constitución.
El Procurador General de la Nación examina y replica los argumentos expuestos por el de mandante y sostiene que todas las disposiciones del Decreto 558 de 1964 son exequibles.
Consideraciones de la Corte
I) El Decreto 558 de 1964 fue dictado por el Gobierno "en uso de sus atribuciones legales y, en especial, de las que le confieren la Ley 15 de 1959 y el Decreto extraordinario número 3289 de 1963".
El artículo l.° de la Ley 15 de 1959, "por la cual se da mandato al Estado para intervenir en la industria del transporte", dispone en lo pertinente: "En desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional, el Gobierno, en representación del Estado y por mandato de esta ley, intervendrá en la industria del transporte automotor, tanto urbano como en servicio por carreteras, para la movilización de carga y pasajeros, con los siguientes objetivos:
"a) Organizar y patrocinar empresas públicas, privadas o mixtas de carácter distrital, municipal, departamental o nacional, pudiendo expropiar o adquirir los equipos pertenecientes a particulares, previa indemnización o arreglo contractual sobre el pago;
"b) Reglamentar el funcionamiento de dichas empresas y la prestación de sus servicios;
"c) Hacer o autorizar importaciones de vehículos y repuestos, pudiendo modificar o eliminar las tarifas aduaneras, requisitos y demás gravámenes de importación de elementos destinados a ese servicio público. Además el Gobierno podrá intervenir para regular los precios de venta al público de todas estas mercancías..."
El Decreto 3289 de 1963 se dictó en uso de las facultades extraordinarias que se otorgaron al Gobierno por la Ley 21 de 1963; por él se creó el Departamento Administrativo Nacional del Transporte, se estableció un impuesto sobre las ventas de gasolina y se dispuso en su artículo 49: "Una vez creada la Corporación Financiera del Transporte, del producto, del gravamen de que trata el artículo 2.°, se destinará a ella un centavo ($ 0.01) por galón de gasolina, hasta concurrencia del monto que como aporte del Estado señale el decreto orgánico de la misma. El resto se destinará exclusivamente a la conservación de carreteras nacionales".
Como se ve, el Gobierno dictó el Decreto 558 de 1964 en ejercicio del mandato que le fue dado por el artículo l9 de la Ley 15 de 1959 para intervenir en la industria del transporte automotor. Ese mandato fue a su vez otorgado en desarrollo de los artículos 30, 32 y 39 de la Constitución Nacional.
El artículo 30 de la Carta consagra el principio del respeto a la propiedad privada y a los demás derechos adquiridos y establece la regla de que, "por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa".
El artículo 32 ibídem dispone que "el Estado puede intervenir por mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho".
Y el artículo 39 ibídem establece el principio de la libre escogencia de profesión u oficio, señala algunos requisitos para ejercer ciertas profesiones y dispone finalmente: ''También podrá la ley ordenar la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transportes o conducciones y demás servicios públicos".
Al crear la "Corporación Financiera del Transporte" y señalar sus finalidades y su funcionamiento mediante el Decreto 558 de 1964, el Gobierno no hizo otra cosa que ejercitar el mandato intervencionista que le dio la Ley 15 de 1959. El artículo 32 de la Carta autoriza al legislador para conferir este mandato al Gobierno, y a su tumo el Poder Ejecutivo que recibe dicho mandato lo desarrolla y pone en ejecución por los medios de que dispone, esto es, por decretos, resoluciones y órdenes.
Ahora bien; el artículo 214 de la Carta consagra la jurisdicción constitucional de la Corte y contrae esa jurisdicción al conocimiento de las acciones de inexequibilidad que se promuevan contra las leyes que dicta el Congreso, contra los proyectos de ley que el Gobierno objete por inconstitucionales y contra los decretos que el propio Gobierno dicta en ejercicio de las atribuciones de que tratan el artículo 121 y los ordinales 11 y 12 del artículo 76 de la misma Constitución Nacional. La jurisdicción constitucional de la Corte está señalada de manera taxativa y no puede por tanto extenderse a ningún otro acto diferente de los indicados en el aludido artículo 214 de la Carta. Confirma esta conclusión el texto del artículo 216 ibídem al atribuir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo él conocimiento de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, ''cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y él artículo 121 de esta Constitución''
Como, según lo que viene expuesto, el Decreto 558 de 1964, por el cual se crea la Corporación Financiera del Transporte, fue dictado en ejercicio del mandato que, con respaldo en lo prescrito por el artículo 32 de la Constitución Nacional, le dio al Gobierno la Ley 15 de 1959, y como la jurisdicción constitucional de la Corte no se extiende a esta clase de decretos, se concluye que la misma Corte carece de competencia para pronunciarse sobre la demanda de inexequibilidad propuesta contra el expresado Decreto 558 de 1964.
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, se inhibe de pronunciarse sobre la demanda de inexequibilidad del Decreto 558 de 1964, por el cual se crea la Corporación Financiera del Transporte.
Cópiese, publíquese, notifíquese y archívese este negocio.
Eduardo Fernández Botero, Ramiro Araújo Gran, José Enrique Arboleda Valencia, Adán Arriaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Juan Benavides Patrón, Flavio Cabrera Dussán, Gustavo Fajardo Pinzón, Ignacio Gómez Posse, Fernando Hinestrosa. Crótatas Londoño Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Guillermo Ospina Fernández, Carlos Peláez Trujillo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L.
Secretario.