Norma demandada: Acción pública de inconstitucionalidad en contra del literal g) del artículo 7° del Decreto-ley número 1345 de 1959 y el artículo 3 del Decreto-ley número 1960 de 1959
FACULTADES EXTRAORDINARIAS
Para adoptar los textos de un Arancel de Aduanas. No entiende la Corte que una entidad dotada por la ley y por el decreto de facultad permanente de adecuación del régimen aduanero, no pueda fuera de ese plazo, revisar Las exenciones que son parte integrante del Arancel-Exequibilidad del literal g) del artículo 7° del Decreto-ley número 1345 de 1959 y el artículo 3 del Decreto-ley número 1960 de 1959-No es el caso de proveer de fondo sobre el Decreto 3387 de 1959.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-
Bogotá, 16 de septiembre de 1967.
Magistrado ponente: doctor Julio Roncallo Acosta.
El ciudadano Gregorio Becerra Becerra, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, presenta una demanda de inconstitucionalidad que puede resumirse así:
La Ley 100 de 1958 autorizó al Presidente de la República, hasta el 20 de julio de 1959, "para adoptar los textos de un Arancel de Aduanas" con el fin de lograr cinco objetivos allí precisados y para "crear un organismo encargado de reajustar y actualizar en forma permanente el Arancel de Aduanas a las condiciones económicas del país y asesorar al Gobierno en materia de política de comercio exterior y política aduanera".
En uso de tales autorizaciones, por el artículo 5.° del Decreto-ley número 1345 de 10 de mayo de 1959, se creó el Consejo de Política Aduanera como el órgano a que se refiere la última de las facultades enunciadas, y en el literal g) del artículo 7.° del mismo estatuto se le dio poder para ''revisar el régimen actual de exenciones de gravámenes arancelarios y señalar el Gobierno Nacional, dentro de un plazo que expira el 20 de julio del presente año (1959), las exenciones que deben continuar vigentes, las cuales serán consignadas por éste en un decreto especial".
Esta disposición es la primera de las atacadas por inconstitucionalidad, y lo es, en primer lugar, "porque en ella -dice el demandante- el Gobierno se reservó una prerrogativa adicional, cual fue la de consignar en 'decreto especial', las recomendaciones que le hiciera el Consejo de Política Aduanera en materia de régimen de exenciones de gravámenes arancelarios'', pues la Ley 100 de 1958 "no contempló expresa ni tácitamente esta materia especial", lo que "constituye un caso -agrega el libelo impugnatorio- de autofacultades extraordinarias" que resulta, por tanto, inconstitucional a ese respecto.
En segundo lugar se formula al precitado literal la tacha de que lo relativo a exenciones no estaba contemplado en la ley de autorizaciones.
También acusa el ciudadano Becerra el artículo 3.° del Decreto 1960 de 1959, cuyo texto, dictado en ejercicio de las mismas facultades de la Ley 100 de 1958, es el siguiente: "Amplíase hasta el 31 de diciembre del presente año (1959) el plazo fijado en el ordinal g) del artículo 7.° del Decreto-ley número 1345 de mayo 10 de 1959 para revisar el régimen de exenciones de gravámenes arancelarios".
Razona así la acusación:
"Evidentemente, esto significa que el mismo Gobierno se señaló el tiempo dentro del cual iba a hacer uso de las facultades extraordinarias que se había autoconcedido.
"La ampliación del plazo para dictar un nuevo decreto, así se hubiera tratado de materias determinadas por el Congreso, constituye una manifiesta violación del artículo 76, numeral 12, de la Constitución Nacional.
"Consiguientemente, este artículo es inexequible en cuanto implica una ampliación del plazo señalado en la Ley 100 de 1958, ya que también es privativo del Congreso determinar el plazo dentro del cual puede el Presidente hacer uso de las facultades extraordinarias".
Finalmente, todo el Decreto 3387 de 31 de diciembre de 1959, "por el cual se señalan las exenciones de gravámenes arancelarios que continuarán vigentes", aparece tachado de inexequibilidad, y ,1o comenta así el actor:
"Para dictarlo el Gobierno invoca la ampliación del plazo fijado en el ordinal g) del artículo 7° del Decreto 1345 de 1959, que prescribió el artículo 3.° del Decreto 1960 del mismo año.
''Como la Ley 100 de 1958 no facultó al Presidente para adoptar régimen alguno de exenciones y como el plazo de las precisas facultades que le dio venció inexorablemente el 20 de julio de 1959.
"El Decreto 3387 de 1959 que establece un nuevo régimen de exenciones y que fue dictado el 31 de diciembre de aquel año, adolece de un doble vicio sustancial: el de regular una materia no comprendida dentro de las precisas facultades concedidas por el Congreso al Presidente, y el de haber sido dictado fuera del término señalado en la citada Ley 100 de 1958.
"Resulta, entonces, por los antecedentes que bajo los dos epígrafes precedentes he analizado, que el fundamento de este decreto-ley viene a estar constituido por las facultades que se dio el Gobierno y por la prórroga del plazo que se autoconcedido.
''Como materia y tiempo son condiciones esenciales de validez del ejercicio de la función legislativa por el Ejecutivo, y
''Como de acuerdo con lo prescrito por el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, la determinación de estas dos condiciones es privativa del Congreso.
"El Decreto 3387 de 1959 es inconstitucional por los dos graves motivos demostrados".
El Procurador General de la Nación conceptúa que no debe declararse la inconstitucionalidad impetrada, y razona, en síntesis, así:
a) La Ley 100 de 1958 confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República, hasta el 20 de julio de 1959, para adoptar los textos de un Arancel de Aduanas, a fin de lograr los objetivos expresados en aquélla. Es precisa y protempore.
De conformidad con el objetivo sexto creó el Consejo de Política Aduanera y le asignó entre otras, la facultad de revisar el régimen actual de gravámenes arancelarios, y señalar al Gobierno Nacional, dentro de un plazo que expiraría el 20 de julio de 1959, las exenciones que deben continuar vigentes, las cuales serán consignadas por éste en decreto especial.
"Si el Congreso -dice textualmente el colaborador- facultó al Gobierno para crear un organismo encargado de reajustar y actualizar el Arancel Aduanero, es claro que el Ejecutivo podía crear, como lo hizo, el Consejo de Política Aduanera y podía, igualmente, facultarlo para revisar el régimen de exenciones", pues "para la Procuraduría resulta claro que en la facultad de 'reajustar y actualizar' el Arancel de Aduanas está comprendida la de revisar el régimen de exenciones señalando cuáles deben quedar vigentes".
En cuanto a que el Ejecutivo se haya reservado la facultad de fijar por decreto las exenciones que el Consejo de Política Aduanara le indicara como de obligada continuación, considera la Procuraduría que esto era innecesario al tenor de la Ley 100, porque el organismo que creara el Gobierno quedaba encargado de reajustar y actualizar el Arancel en forma permanente. Por la misma razón, tampoco era indispensable señalarle el plazo que le fijó en el literal g) del artículo 7.° del Decreto 1345 de 1959.
Lo dispuesto en éste, concluye, está plenamente ajustado a la facultad concedida en la ley de autorizaciones, y por lo mismo no debe prosperar la tacha del demandante.
b) En cuanto al artículo 3° del Decreto 1960 de 1959, que amplió el plazo fijado en el artículo 7.°, letra g) del Decreto 1345 del mismo año, escribe:
"¿Podía el Gobierno ampliar este plazo El demandante se pronuncia por la negativa y de ahí en su opinión el carácter inconstitucional del mencionado artículo 3.°, pues considera el actor que la ampliación del plazo señalado en el literal g) implicaba una ampliación también del lapso fijado por el Congreso al Gobierno en la Ley 100, para hacer uso de las facultades extraordinarias.
"No comparte esta tesis la Procuraduría, pues el plazo fijado en la Ley 100 tenía por objeto que, dentro de él, el Gobierno, entre otras cosas, creara el organismo encargado de reajustar y actualizar el Arancel Aduanero y tal fue precisamente la medida que tomó el Ejecutivo mediante el artículo 5.° del Decreto 1345 ya citado. Es claro que el Gobierno podía fijar un término al Consejo de Política Aduanera para revisar el régimen de exenciones de gravámenes arancelarios, sin que ello fuera indispensable, término que señaló primeramente hasta el 20 de julio de 1959 y que, más tarde, por medio del artículo 3.° del Decreto 1960 de 1959 amplió hasta el 31 de diciembre del mismo año.
"La ampliación así hecha, en virtud del artículo 3.° acusado de inconstitucionalidad, resulta perfectamente válida, en opinión de la Procuraduría, porque el Consejo de Política Aduanera quedó expresamente facultado por el propio legislador (punto sexto del artículo 1° de la Ley 100), para reajustar y actualizar el Arancel 'en forma permanente', de modo que el ejercicio de las funciones propias de dicho Consejo, no tenía, según expresa voluntad del Legislativo, el mismo término que el ejercicio de las facultades extraordinarias por parte del Presidente de la República.
"Dice el demandante que la ampliación del plazo fijado en el literal g) citado, ampliación hecha mediante el artículo 3.° del Decreto 1960 de 1959, significa que el mismo Gobierno 'se señaló el tiempo dentro del cual iba a hacer uso de las facultades extraordinarias que se había auto-concedido', frase que pone de relieve la confusión en que incurre el actor, pues el Gobierno hizo uso de las facultades extraordinarias, al crear el Consejo de Política Aduanera, antes del 20 de julio de 1959 (o sea dentro del plazo fijado en la Ley 100) y, por otra parte, señaló un término al mismo Consejo para revisar el régimen de exenciones y después lo amplió, pero entendiendo, con arreglo a la ley de facultades, que dicho Consejo podía seguir ejerciendo sus funciones en forma permanente. Lo que evidentemente el Gobierno no habría podido hacer sería crear el Consejo con posterioridad al 20 de julio de 1959, pero tal no es el caso aquí contemplado.
"Así, la ampliación del plazo -hecha mediante el artículo 3.° del Decreto 1960- no era, efectivamente, para que el Gobierno dictara un nuevo decreto en uso de las facultades extraordinarias sino para consignar en decreto especial las recomendaciones del Consejo de Política Aduanera, organismo este último que, según la Ley 100, seguía funcionando ('en forma permanente') más allá del vencimiento de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por el Congreso.
"Por lo expuesto, la Procuraduría no cree, como lo afirma el demandante, que el artículo 3.° del Decreto 1960 implique una ampliación del plazo señalado en la Ley 100 de 1958, pues se trata sólo de la ampliación del plazo fijado al Consejo de Política Aduanera para revisar el régimen de exenciones, revisión que dicho organismo puede efectuar en cualquier tiempo ya que la Ley 100 lo facultó para hacerlo en forma permanente, según se ha visto ya. El cargo de inconstitucionalidad, fundado en tal argumentación, resulta, pues, inválido en opinión de este Despacho.
"El Decreto 3387 de 1959 señaló, las exenciones de gravámenes arancelarios que continúan vigentes.
"El demandante sostiene que dicho texto es doblemente inconstitucional porque regula una materia -la de exenciones- no comprendida dentro de las precisas facultades conferidas al Presidente por el Congreso y porque fue dictado fuera del término señalado en la Ley 100 de 1958.
''Es necesario determinar, pues, en primer término, si las exenciones de gravámenes arancelarios hicieron o no parte de la materia contemplada en la ley que confirió al Ejecutivo las facultades extraordinarias.
"Al analizar el texto de la Ley 100 puede observarse que el Congreso confirió facultades al Presidente de la República por una parte respecto de los cinco primeros puntos allí relacionados y, por otra, para crear un organismo con funciones permanentes (punto sexto) a fin de reajustar y actualizar el arancel y asesorar al Gobierno en materias de comercio exterior y política aduanera. Dentro de las funciones así señaladas por el propio legislador al organismo creado por el Gobierno está naturalmente comprendida la de señalar las exenciones de los gravámenes arancelarios.
"Según el artículo 28 del Código Civil, cuando el legislador define expresamente las palabras para ciertas materias, 'se les dará en éstas su significado legal'. El propio legislador definió la palabra arancel en el artículo 2° de la Ley 79 de 1931, orgánica de Aduanas, así: 'la palabra arancel se refiere a todas las leyes y tratados y a sus respectivos reglamentos e interpretaciones oficiales, en que se establezcan o señalen derechos de aduana'. Así, el arancel aduanero está constituido por una lista de artículos consignada en leyes, tratados o reglamentos en la cual se establecen o señalan los derechos de aduana respectivos.
"Gravamen de unos artículos y exención de otros son, en opinión de este Despacho, factores necesarios en un arancel aduanero. Y si un organismo, como el Consejo, de Política Aduanera, está facultado para reajustar y actualizar permanentemente el Arancel de Aduanas, todo parece indicar que esa facultad incluye la de establecer cuáles artículos están exentos de gravámenes.
"Puede concluirse, por lo expuesto, que la materia a que se contrae el Decreto 3387 de 1959 acusado por el demandante, sí se halla comprendida dentro de aquella que fue objeto de las precisas facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República por el Congreso Nacional. Puede pensarse, leyendo el texto completo de la Ley 100, que el Gobierno quedó facultado para establecer las exenciones hasta el 20 de julio de 1959 (especialmente por la facultad señalada en el punto segundo del artículo 1° de la Ley 100) y que el organismo creado por el Gobierno quedó, por voluntad del propio legislador, investido de tal facultad en forma permanente.
"Respecto del segundo problema señalado, o sea, si el citado Decreto 3387 de 1959 fue dictado en tiempo oportuno, ya se ha indicado cuál es el pensamiento de la Procuraduría: El Gobierno podía hacer uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 100 de 1958 solamente hasta el 20 de julio de 1959, y así lo hizo creando, antes de tal fecha, el organismo de que trata el punto sexto del artículo 1° de la mencionada Ley 100. Fenómeno jurídico completamente distinto es que, en virtud de lo establecido en dicho punto sexto, el Consejo creado por el Gobierno pudiera seguir funcionando en forma permanente con el fin de reajustar y actualizar el Arancel y de asesorar al Gobierno en materia de política de comercio exterior y política aduanera. El funcionamiento de tal Consejo no quedó limitado en el tiempo al plazo perentorio fijado en la Ley 100 de 1958, es decir, hasta el 20 de julio de 1959, y, por consiguiente, tal organismo podía legítimamente más allá de tal fecha, recomendar al Ejecutivo modificaciones tendientes a reajustar y actualizar el Arancel Aduanero. En suma, el ejercicio de las funciones del Consejo no tuvo como límite el mismo de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso. Y ello por mandato expreso del propio legislador. Por lo tanto, no resulta convincente la afirmación de que el Decreto 3387 de 1959 hubiera sido expedido extemporáneamente y que, por la misma causa, sea inconstitucional".
La Corte considera;
Para estudiar la totalidad del problema es preciso no desmembrar, aislándolas, las disposiciones acusadas, porque ellas forman un todo que se integra con actos sucesivos ordenados a un fin.
Quiso el Congreso que, mediante autorizaciones extraordinarias, el Ejecutivo hiciera dos cosas (hasta el 20 de julio de 1959):
Primera. Adoptar los textos de un Arancel de Aduanas, con el fin de actualizar su nomenclatura; poner al día la tarifa aduanera, teniendo en cuenta la desvalorización de la moneda para asegurar el crecimiento ordenado y armónico del país en materia económica y para servir de instrumento de control de importaciones de acuerdo con las limitadas disposiciones cambiarías colombianas, e impedir el desequilibrio de la balanza de pagos y la consiguiente presión sobre el tipo de cambio. También para estimular la rápida sustitución de importaciones, buscar la óptima utilización de los equipos existentes, estimular inversiones en industrias básicas, crear cuotas para el fomento de la producción de materias primas agropecuarias y señalar y crear el organismo por conducto del cual hayan de administrarse. (Numerales 1.° a 5° del artículo 1° de la Ley 100 de 1958).
Segunda. Crear un organismo encargado de reajustar y actualizar en forma permanente el Arancel de Aduanas a las condiciones económicas del país y asesorar al Gobierno en materias de comercio exterior y política aduanera. (Numeral 6° del artículo 1° de la Ley 100 de 1958).
De donde se concluye, sin temor a errar, que la voluntad legislativa se traduciría en una actividad temporal del Ejecutivo: Promulgar un moderno Arancel de Aduanas que llevara los objetivos previstos y que se acaban de sintetizar, y crear un organismo que, permanentemente, vale decir, sin limitación de tiempo, se encargase de estar reajustando y actualizando el Arancel con la única mira de adaptarlo a mudables condiciones económicas del país a la vez que sirviese de asesor al Gobierno en materia de comercio exterior y de política aduanera.
Como lo reconoce el demandante, el primer encargo se cumplió con los Decretos 1345 y 1346 de 1959, dictados dentro del tiempo fijado en la Ley 100 de 1958, pues en ellos se adopta la tarifa aduanera y el régimen de prohibida importación, respectivamente.
En cuanto al segundo, el artículo 5.° del Decreto 1345 dijo:
''Créase, dependiente del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, un organismo que se denominará Consejo de Política Aduanera, encargado de propender por la permanente adecuación del Arancel de Aduanas a las necesidades económicas del país".
El artículo 6.° señaló la forma de su composición, y el 7.° es del tenor siguiente:
"Artículo 7.° Serán funciones del Consejo de Política Aduanera las siguientes:
"a) Modificar las tarifas arancelarias de importación y exportación dentro de los límites autorizados por este mismo decreto-ley, cuando éstas sean deficientes, excesivas o inadecuadas;
"b) Efectuar las reformas que se consideren necesarias en la nomenclatura de las mercancías de importación y exportación;
"c) Establecer los precios oficiales sobre los cuales deben liquidarse los gravámenes ad valorem, en los casos en que factores económicos desfavorables así lo exijan.
'' Esta función debe ser preferentemente atendida cuando se comprueben prácticas de 'dumping', nocivas a la protección consagrada a favor de un determinado renglón de la producción nacional.
"d) Modificar las cuotas de fomento previstas en el presente Decreto, y establecer nuevas cuotas cuando las circunstancias del desarrollo económico del país así lo indiquen;
"e) Conceptuar sobre los aspectos de carácter aduanero y arancelario relacionados con los convenios y tratados de comercio exterior que el país proyecte celebrar;
"f) Asesorar a las entidades competentes en la elaboración de listas de mercancías que señalen un régimen de importación;
"g) Revisar el régimen actual de exenciones de gravámenes arancelarios, y señalar al Gobierno Nacional, dentro de un plazo que expira el 20 de julio del presente año, las exenciones que deben continuar vigentes, las cuales serán consignadas por éste en decreto especial".
Hasta aquí no puede encontrarse algo más ceñido a la propia ley que lo hecho por el Gobierno, pero conviene destacar que todas las atribuciones señaladas en los ordinales a), b), c), d), e) y f) son de carácter permanente, o sea que serán ejercidas por el Consejo durante la indefinida vigencia de ese estatuto, todo ello en armonía con la ley que quiso que fuera encargado de reajustar y actualizar el Arancel y asesorar al Gobierno "en forma permanente".
Mas para la revisión del régimen actual de exenciones de gravámenes arancelarios, se le señaló un plazo hasta el 20 de julio de 1959.
No entiende la Corte que una entidad dotada por la ley y por el decreto de facultad permanente de adecuación del régimen aduanero, no pueda fuera de ese plazo, revisar las exenciones que son parte integrante del Arancel. Por lo cual el plazo señalado para la revisión "del actual'' régimen de exenciones no obedecía a que esa facultad permanente del Consejo de Política Arancelaria fuera a terminar, para él, con la expiración del tiempo de vigencia de las facultades extraordinarias. Ese plazo para una revisión determinada, lo fijó el Ejecutivo a fin de urgir una solución del anticuado régimen. La facultad, en sí, era y es permanente, pero para un efecto determinado, quiso señalarle un plazo que nada tiene que ver con la limitación de tiempo, que no rige -ya se dijo- para el Consejo de Política Aduanera.
Por tal motivo, pudo ampliar dicho lapso en el Decreto 1960, artículo 3°, que por las mismas razones resulta constitucional.
Y por lo mismo, para ella es obvio que el Decreto 3387 de 31 de diciembre de 1959 que señaló las exenciones que debían quedar vigentes y que según el considerando primero con las señaladas por el Consejo de Política Aduanera, no es, como lo califica el demandante, un decreto-ley, por cuanto en él no se invocó ningún precepto contentivo de autorizaciones extraordinarias, sino un simple decreto administrativo que le dio esa forma a lo que pudo ser una resolución del Consejo de Política Aduanera, ya que no hizo sino repetir las exenciones que éste, al revisar el sistema entonces vigente, consideró que debería perdurar.
Y no siendo uno de aquellos actos, sujeto al control jurisdiccional de la Corte, ésta no podrá proveer de fondo sobre él.
Resolución.
En virtud de estas razones, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- en ejercicio de la atribución contenida en el artículo 214 de la Constitución Nacional, oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Decide:
a) Son EXEQUIBLES el literal g) del artículo 7.° del Decreto-ley 1345 de 1959 y el artículo 3.° del Decreto-ley 1960 de 1959;
b) No es el caso de proveer de fondo sobre el Decreto 3387 de 31 de diciembre de 1959.
Publíquese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda e insértese en la Gaceta Judicial.
Eduardo Fernández Botero, Ramiro Araújo Grau, Adán Arriaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes,
Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L.
Secretario.