Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra los artículos 3 de la ley 17 de 1952, 1 y 2 del decreto 3129 de 1954 y el artículo 1 del decreto 3739 de 1954
AUTORIZACIONES ESPECIALES AL GOBIERNO
Artículo 76, numeral 11 de la Constitución; sus diferencias con aquellas del numeral 12. - Exequibilidad dé los artículos 3° de la Ley 17 de 1952, 1° y 2° del Decreto 3129 de 1954. - No hay lugar a hacer declaración ninguna respecto del artículo 1° del Decreto 3739 de 1954. - Tampoco se hace declaración alguna con relación al artículo 21 del reglamento establecido por el artículo 2° del Decreto 3139 de 1954, por sustracción de materia.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, D. E., agosto 26 de 1967.
Magistrado ponente: doctor Arturo C. Posada.
El doctor José Cardona García en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución pide se declaren inexequibles las siguientes disposiciones:
"LEY 17 DE 1952
(noviembre 28)
"Artículo 3° El Gobierno llevará a efecto la reorganización administrativa, financiera y de explotación de los Ferrocarriles Nacionales, de conformidad con el informe de Madigan-Hyland Corporation, fechado el 5 de agosto de 1952 e intitulado 'Principios básicos para la reorganización y rehabilitación de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia' y en los términos establecidos en el contrato de empréstito a que se refiere el artículo anterior".
"Decreto 3129 de 1951 del Gobierno Nacional".
"Artículo 1° A partir del primero de diciembre de 1954, queda suprimido el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, creado por la Ley 29 de 1931, y por el Decreto 1695 de 1931.
"Artículo 2° Créase a partir del primero (1°) de diciembre de 1954, una empresa denominada 'Ferrocarriles de Colombia', destinada a administrar los ferrocarriles de propiedad nacional, sobre una base comercial a cuyo cargo estará la organización, administración, desarrollo y mejoramiento de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia por los siguientes:
"Estatuto de la Empresa... "
"Artículo 1° Apruébase la siguiente reforma de los estatutos de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia: El artículo 1° de los estatutos quedará así:
"Nombre y características.
"Artículo 1° La Empresa se denominará 'Ferrocarriles Nacionales de Colombia', será una persona jurídica de derecho privado, con capital o patrimonio autónomo, cuyo personal se regirá por las normas legales relativas a los trabajadores particulares".
El demandante estima violados los siguientes artículos de la Carta: 2°, 4°, 32, 62, 64, 76-4° y 12; 80-2°; 81 y 59.
Concepto de la violación
La exposición con que el demandante pretende demostrar la violación de las normas se resume así:
Una de las actividades principales del Estado para la realización de sus fines es la que tiende a prestar eficientemente el servicio público, que suele definirse así: "La actividad que realiza el Estado dirigida a cumplir los fines esenciales del mismo".
Con miras a la realización de estos, dispone el artículo 203 de la Constitución que "son de cargo de la República las deudas interior y exterior, reconocidas ya, o que en lo sucesivo se reconozcan, y los gastos del servicio público nacional". Y la misma razón asiste para estatuir el artículo 18 ibídem. "Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos".
Para mejorar el servicio público ferroviario la Ley 29 de 1931 por el artículo 1° creó "el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, destinado a administrar los ferrocarriles de propiedad nacional sobre una base comercial y con la debida consideración a los intereses económicos del país".
Es obvio que esta entidad se constituyó con bienes de la nación o con fondos del Tesoro Público, que, conforme al artículo 64 de la Carta, ''es el de la nación, los departamentos y los municipios". Esta disposición armoniza con la del artículo 4° ibídem que reza: ''El territorio con los bienes públicos que de él forman parte, pertenece únicamente a la nación".
La Empresa "Ferrocarriles Nacionales" fundada con recursos del Tesoro Público, es persona jurídica de derecho público.
Transcribe las distinciones que un expositor trae entre personas jurídicas de derecho privado y personas jurídicas de derecho público, para deducir que los ''Ferrocarriles Nacionales o Ferrocarriles Nacionales de Colombia", como ahora se los denomina, es una persona jurídica de derecho público, en la cual concurren todos los elementos esenciales que conforman tales entidades; presta un servicio público del Estado, se le da cierta independencia para su mejor desarrollo y funcionamiento, pero "vive y se nutre de la fuente estatal", de la cual surgió, y a la cual sigue perteneciendo.
Pregunta el demandante si puede constituirse una persona jurídica de derecho privado con aporte exclusivo del Estado, o si una persona jurídica de derecho público puede convertirse en persona jurídica de derecho privado "por medio de una disposición del Gobierno, porque el artículo 1° del Decreto 3739, citado, convirtió la Empresa de los Ferrocarriles Nacionales, persona moral de derecho público, en persona jurídica de derecho privado infringiendo los artículos 2°, 3° y 64 de la Ley Suprema, por cuanto en el primero de estos preceptos la Constitución establece que la soberanía reside exclusivamente en la nación y que de ella emanan los poderes públicos, que deben ejercerse conforme a la misma Constitución. "Sin embargo, en el caso que se analiza el poder público se ha ejercido con quebrantamiento de tales normas".
Además, siendo bienes de la nación aquellos con los cuales se constituyó dicha empresa, no puede convertirse en ente de derecho privado, y menos si se considera que los servidores de ella, por el sólo hecho de pasar a ser entidad de derecho privado, tendrían derecho "a recibir a un mismo tiempo más de una asignación" con burla de lo preceptuado en el artículo 64.
De otra parte, el aludido decreto quebranta el artículo 32 de la Carta, que prohíbe hacer uso de las facultades conferidas en el numeral 12, artículo 76 de la misma, para intervenir en la explotación de las industrias o empresas públicas y privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho. Porque no sólo se intervino haciendo uso del artículo 3° de la Ley 17 de 1952 con base en el citado numeral del artículo 76, en lo referente a los servicios públicos, Ferrocarriles Nacionales, sino que se acabó con la legislación existente sobre prestaciones a los trabaja^ dores ferroviarios disponiendo que "su personal se regirá por las normas legales relativas a trabajadores particulares, con esto se violó también el artículo 62 de la Carta, si se tiene en cuenta lo prescrito en el artículo 39 ibídem".
Artículo 3° Ley 17 de 1952
Para el demandante el artículo 3° de la Ley 17 de .1952 fue dictado con desconocimiento del artículo 32 de la Carta, por las razones ya expresadas. También quebrantó lo preceptuado por el numeral 12 del artículo 76, ya que de acuerdo con su texto las facultades que se confieren al Ejecutivo deben ser "precisas" y por tiempo determinado, pues el Congreso no puede delegar sus atribuciones legislativas en forma indiscriminada e indeterminada, sino que la ley de autorizaciones debe señalar concretamente la materia sobre la cual se le faculta legislar, "y la fecha exacta desde la cual estará, investido de ellas. Condiciones éstas que se omitieron en la expedición de la Ley 17 de 1952".
Agrega que, según el artículo 2° de la Carta, los poderes públicos se ejercerán en los términos que ella establece. De modo que, al dictarse la ley sobre autorizaciones al Gobierno, y al ejercerlas éste, no se observaron las demás normas constitucionales, entre las cuales están las contenidas en el artículo 32, cuyo alcance se dejó analizado, y en el numeral 4° del artículo 76 en armonía con lo preceptuado por los artículos 80 y 81, en lo pertinente.
En efecto, el artículo 76 en la atribución 4° dispone fijar los planes y programas a que debe someterse el fomento de la economía nacional, y los planes y programas de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse. Pero el constituyente considera que las leyes sobre estas materias deben sujetarse a requisitos especiales para evitar que diversos factores lleven el país al despilfarro económico y fiscal, y para que no se emprendan obras que debiliten "sensible e infructuosamente el Erario Público".
El constituyente dispuso que las leyes relativas a fomento económico y obras públicas se sometieran a las condiciones exigidas por los artículos 80 y 81, el primero de los cuales establece que "no podrán ser dictadas o reformadas sino en virtud de proyectos adoptados por las respectivas comisiones permanentes) de una y otra Cámara, o presentados por los Ministros del Despacho"; y el segundo requiere para la expedición de leyes que modifiquen, reformen o deroguen las mencionadas en el numeral 4° del artículo 76, la mayoría absoluta de los votos de los miembros que forman la Comisión permanente, y así mismo la mayoría absoluta de los miembros que componen cada Cámara. Lo cual significa que el Congreso no puede delegar las facultades que tiene para legislar sobre obras públicas y fomento económico, y que la misma entidad para dictar normas sobre tales materias debe someterse a las exigencias de los artículos 80 y 81 "so pena de ser inexequibles las que dicte sin ajustarse a tales requisitos". En consecuencia, la Ley 17 violó estas normas constitucionales.
Refiriéndose al Decreto 3129 de 1954, afirma el demandante que es inconstitucional, porque se opone al mandato que encierran los artículos 2°, 4°, 76 numerales 4° y 12, 59, 80 y 81 de la Carta por las razones ya aducidas al tratar de la Ley 17 de 1952 y del Decreto 3739 de 1954, dado que al Ejecutivo le está prohibido "legislar" aun en caso de facultades extraordinarias en asuntos de que tratan el artículo 32 y el numeral 4° del artículo 76 "por lo cual carecía de facultades para subrogar la Ley 29 de 1931".
Por otra parte, el artículo 59 de la Constitución estatuye: "La vigilancia de la gestión fiscal de la administración corresponde a la Contraloría General de la República", y el artículo 60 numeral 5° da al Contralor la atribución de "proveer los empleos de su dependencia creados por la ley". Sin embargo, el artículo 21 de los reglamentos establecidos conforme al artículo 2° del citado Decreto 3129, el Gobierno se abroga esta facultad del Contralor disponiendo la creación de un cargo de Auditor para el control de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, dependiente de la Presidencia de la República, violando así las precitadas normas constitucionales.
Concluye con que es ostensible la violación de la Carta por las disposiciones acusadas.
Concepto de la Procuraduría
La Procuraduría General de la Nación contestó el traslado que se le dio de la demanda con las siguientes consideraciones:
"La Ley 17 de 1932, a la vez que aprobó los planes para la construcción del llamado Ferrocarril del Valle del Río Magdalena y autorizó al Gobierno para que procediera a su construcción (C/N Art. 76 Ord. 4°), ratificó el convenio, reproduciéndolo, que el Gobierno de Colombia celebró con el Banco Internacional de construcción y Fomento, en cuya virtud esta entidad asumió el compromiso de financiar tal obra siempre y cuando que el Gobierno diera cumplimiento a ciertas condiciones previas que se estimaron conducentes, detalladas en dicho contrato. Una de esas condiciones, como se lee en tal acto, consistía en la reorganización de los Ferrocarriles Nacionales de acuerdo con el informe rendido por la Madigan-HyLand Corporation, fechado el 5 de agosto de 1952, y con el convenio aludido, a fin de capacitar a esta empresa creada por la Ley 29 de 1931, para un mejor manejo de los ferrocarriles, y en virtud de que, según los términos de esta ley, dicha entidad asumiría el del Valle del Río Magdalena tan pronto estuviera concluida la obra. En esa virtud, el artículo 39 de la Ley 17 dispuso que "el Gobierno llevará a efecto la reorganización administrativa, financiera y de explotación de los Ferrocarriles Nacionales de conformidad con el informe de la Madigan-Hyland Corporation fechado el 5 de agosto de 1952 e intitulado "Principios básicos para la reorganización y rehabilitación de los Ferrocarriles de Colombia" y en los términos del contrato de empréstito a que se refiere el artículo anterior".
Refiriéndose a la pretendida violación de los artículos 32 y 76 ordinal 12 de la Constitución, observa que la Ley 29 de 1931 creó el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles como establecimiento público para la prestación de un servicio público "destinado a administrar los ferrocarriles de propiedad nacional sobre una base comercial y con la debida consideración de los intereses económicos del país" (artículo 1°). En el artículo 2° le dio al Consejo Administrativo de los Ferrocarriles "todas las prerrogativas y derechos de una persona jurídica autónoma, representada por el "Administrador General", al cual otorgó completa independencia en el ejercicio de sus funciones y la representación ante los Tribunales y autoridades de cualquier orden para el ejercicio de todas las acciones y excepciones convenientes o necesarias para la buena administración y desarrollo de los bienes confiados a, su cuidado.
Para no dejar duda de la completa autonomía de este organismo, se le concedió la facultad de crear los empleos necesarios y de nombrar los empleados y fijarles el sueldo correspondiente. Finalmente, el artículo 4° previo la manera de integrar el Consejo, suprema autoridad del establecimiento, donde es de observar la marcada preponderancia que en su formación se le otorgó al Gobierno.
Siendo un establecimiento autónomo el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles "a él competía y compete estructurarse internamente para dar cumplimiento a sus objetivos, expidiendo sus estatutos orgánicos y celebrando los demás actos indispensables para el cumplimiento de sus funciones".
Pero como el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento no contrató con los Ferrocarriles, no podía exigirles a estos directamente la reorganización que estimó aconsejable. Se le pidió al Gobierno con el cual contrató, y éste asumió este compromiso, porque tenía manera de obtener esa reorganización dada la composición del Consejo de los Ferrocarriles.
"Al expedir, pues, el Congreso el artículo 3° de la Ley 17 de 1952, no revistió -como dice el demandante- al Presidente de la República de las facultades extraordinarias a que se refiere el numeral 12 del artículo 76, ni lo autorizó para intervenir en la explotación de una empresa pública, pues nada de ello tenía objeto. Tan sólo ratificó de modo expreso, la obligación contractual que en tal sentido había contraído el Gobierno para con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, como era de rigor, según los términos del ordinal 16 del artículo 76 de la Constitución. De lo contrario, el compromiso habría carecido de validez.
Así se expidió el Decreto 3129 por el cual se promulgaron los nuevos estatutos del Consejo de los Ferrocarriles Nacionales, que a partir de su vigencia se denominó Ferrocarriles Nacionales de Colombia. Este decreto por no ser de los mencionados en el artículo 214 de la Constitución, como no lo es por las mismas razones el
3729 de 1954 acusado también, se sustrae al conocimiento de la Corte para juzgar de su exequibilidad o inexequibilidad.
Pide, en consecuencia, el Agente del Ministerio Público que la Corte no acceda a declarar in exequible el artículo 3° de la Ley 17 de 1952, y que se abstenga de considerar la petición por incompetencia, en lo que se relaciona con los 'Decretos 3129 y 3739 de 1954.
La Corte considera:
La Ley 17 de 1952 en su numeral 1° dispuso que el Gobierno procediera a la construcción de un ferrocarril a lo largo del Valle del Magdalena, desde Puerto Salgar hasta Acapulco, en jurisdicción de Gamarra, siguiendo la ruta proyectada por la casa Lockwood Kessle & Bartlet Inc., en desarrollo del contrato celebrado con esa casa, publicado en el Diario Oficial de 26 de septiembre de 1951.
Por el artículo 2° aprobó en todas sus partes y declaró debidamente legalizado el contrato celebrado el 26 de agosto de 1952 entre la República de Colombia y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, cuyo texto completo se incorpora en la ley. El objeto de este contrato fue el empréstito de veinticinco millones de dólares (US$ 25.000.000.00), que el Banco dio al Gobierno Nacional, destinados a la construcción del ferrocarril a que se refiere el artículo 1° y al desarrollo de un programa, que, además de esta obra, comprende "una completa reorganización administrativa, financiera y de explotación de los ferrocarriles, la cual se 'llevará a cabo, entre otras, sobre las siguientes bases: dentro de los seis meses siguientes a la fecha de la vigencia, se reorganizará una institución autónoma, apolítica, con autoridad suficiente para explotar la red ferroviaria del Estado, sustancialmente de acuerdo con el informe Madigan-HyLand Corporation de 5 de agosto de 1952; se nombrarán y empezarán a ejercer sus funciones un Administrador General y una Junta Directiva, libres de control político".
El informe aludido, que se hizo agregar al expediente en copia auténtica, insinúa que la dirección de los Ferrocarriles Nacionales debe darse a una entidad autónoma, separada del Gobierno, bajo la responsabilidad de una Junta independiente, libre del control político, la cual debe nombrar un Gerente General.
Tiénese así que, al aprobar la Ley 17 en su artículo 2° el contrato de empréstito con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, se ratificaron o legalizaron las cláusulas en virtud de las cuales la República se obligó a efectuar una completa reorganización administrativa, financiera y de explotación de los Ferrocarriles Nacionales. Y en relación con la primera, debía, dentro de los seis meses siguientes a la fecha de vigencia del contrato, organizar una institución autónoma, apolítica con autoridad suficiente para explotar la red ferroviaria y en términos sustancialmente acordes con el informe Madigan-Hyland Corporation.
Aprobado el contrato en todas sus partes por medio del artículo 2® de la Ley 17 de 1952, el artículo 3° autorizó al Gobierno para llevar "a efecto la reorganización administrativa, financiera y de explotación de los Ferrocarriles Nacionales de conformidad con el informe Madigan-Hyland Corporation, fechado el 5 de agosto de 1952, e intitulado "Principios básicos para la reorganización y rehabilitación de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia y en los términos establecidos en el contrato de empréstito a que se refiere el artículo anterior".
La Constitución en el ordinal 12 del artículo 76 autoriza al Congreso "para revestir al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las condiciones públicas lo aconsejen".
La autorización de que trata el artículo acusado de la Ley 17 de 1952 no es de las contempladas en este ordinal 12, porque no se trata de atender a la solución exigida por una necesidad general, o a que motivos de conveniencia pública lo aconsejaran, ni se fijó el tiempo por el cual se otorgaba la autorización. Trátase solamente de que el Gobierno por medio de un decreto diera cumplimiento a una de las estipulaciones del contrato organizando la entidad autónoma apolítica con autoridad suficiente para explotar en forma satisfactoria la red ferroviaria. Esta autorización enmarca en el numeral 11 del mismo artículo 76 de la Carta, en el aparte que reza; "Conceder autorización al Gobierno para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional".
Entre las autorizaciones a que se refieren los ordinales 11 y 12, la jurisprudencia enseña que las segundas son de carácter general y por tiempo limitado en la ley que las concede, en tanto que las primeras son especiales, y generalmente tocan con un acto determinado e indefinidas en el tiempo.
La autorización para la reorganización administrativa de los Ferrocarriles Nacionales conferida por el artículo 3° de la Ley 17 de 1952, que se somete a lo acordado en el contrato de empréstito y a la memoria Madigan-Hyland Corporation, cabe en el ámbito del ordinal 11 del artículo 76 citado, que permite al Congreso dar "al Gobierno autorización para ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional". Este aparte de la norma ha de entenderse no en el sentido de que el legislador faculte al Ejecutivo para efectuar un acto que la Carta atribuya al segundo sin que medie la facultad legal, que al concederse, sería inútil, sino de un acto que el Gobierno no puede efectuar sin la respectiva autorización legal. Tal es el caso de reorganizar el servicio de los Ferrocarriles Nacionales que corresponde hacerlo al Congreso mediante leyes, pero que el ordinal 11 permite que la Rama Ejecutiva con autorización legal lo realice por decretos que tienen el carácter de ley. Así lo ha interpretado la Corte. En efecto, en sentencia de 13 de marzo de 1941 hace la distinción entre los decretos legislativos dictados en tiempo de alteración del orden público por guerra exterior o conmoción interna, losdecretos con fuerza de leyes o decretos leyes expedidos en uso de facultades extraordinarias pro tempore, los reglamentarios proferidos en uso de la atribución que concede el ordinal 3° del artículo 115 (hoy 120 de la Constitución), y los que "dicta el Gobierno en uso de tina autorización especial y expresa de carácter ordinario, que le concede el Congreso o en teso de la atribución 8ª del artículo 69 de la Constitución (hoy atribución 11 del artículo 76), como cuando lo faculta para reorganizar un Ministerio, determinar las dependencias que debe tener, el número deempleados, las atribuciones y asignaciones, etc.", Y sobre la naturaleza de los últimos agrega: "Tales decretos no son propiamente reglamentarios, sino que tienen también fuerza de ley, y el Gobierno no podría reformarlos, suspenderlos o derogarlos sino de acuerdo con nueva autorización del Congreso, como no podría tampoco, una vez usada la facultad concedidad, hacer nuevo uso de ella. En este caso puede decirse también que el Congreso amplía la competencia del Organo Ejecutivo o le atribuye funciones que de otro modo no tendría" (G. J., t. 50, pág. 694).
Esta misma doctrina la reiteró la Corte en fallo de 26 de marzo de 1954 (G. J., t. 77, págs. 10 y 11).
Estando respaldado el artículo 3° de la Ley 17 de 1952 en la atribución que el ordinal 11 del artículo 76 de la Carta confiere al Congreso, la norma acusada es constitucional. Y no puede decirse, por tanto, que sea violatoria del ordinal 12 de la Ley Suprema, porque las atribuciones concedidas al Gobierno para la reorganización administrativa de los Ferrocarriles Nacionales no se basó en facultades extraordinarias pro tempore sino en las autorizaciones especiales de que trata el ordinal 11. Tampoco se trata de una intervención del Estado en la explotación de una industria o de una empresa pública, como lo pretende el demandante, sino de reorganizar la administración de los Ferrocarriles Nacionales. Por lo cual no hay violación del artículo 32 de la Carta.
No cabe hablar de infracción del artículo 2° de la misma, dado que siendo constitucional la autorización contenida en el artículo acusado, ello significa que el Congreso ha ejercido debidamente los poderes que dimanan de la soberanía nacional. Tampoco hay quebranto del artículo 4° que consagra el dominio eminente de la nación sobre el territorio y los bienes públicos que de él forman parte, puesto que un establecimiento público autónomo con patrimonio propio es una desmembración del Estado, y continúa siendo una persona de derecho público cuyos bienes pueden volver al poder directo de la nación por disposición legal.
No se trata tampoco de una ley relacionada con el fomento de la economía nacional, para que fuera sometida a los planes y programas fijados previamente por el legislador, o a los que la misma ley debiera contener. Por tal razón, no se ha infringido el ordinal 1° del artículo 76, ni, por consiguiente, los artículos 80 ordinal 2° y 81 ordinal 3°, que tratan del origen y tramitación de los proyectos de ley contemplados por el precitado ordinal 4°.
Decreto 3129 de 1954
En cuanto a los artículos 1° y 2° del Decreto 3129 de 1954, comprendidos también en la demanda que se estudia, cabe observar:
Este Decreto, como lo dice el preámbulo, "provee al cumplimiento de lo ordenado en el artículo 39 de la Ley 17 de 1935 (sic) y el contrato celebrado por el Gobierno Nacional con el Banco de Reconstrucción y Fomento, aprobado por la misma ley", fue expedido en ejercicio de las facultades especiales de que trata el artículo 76, ordinal 11, de la Constitución, para proceder a la reorganización administrativa de los Ferrocarriles Nacionales dando así cumplimiento al contrato aludido.
Este en el anexo 2 establece que se llevará a cabo una completa reorganización administrativa, financiera y de explotación de los ferrocarriles colombianos sobre la base, entre otras, de organizar dentro de los seis meses siguientes a la vigencia del contrato "una institución autónoma, con autoridad suficiente para explotar la red ferroviaria".
Y en la memoria Madigan-Hyland Corporation, acogida también por el contrato, en el punto se expresa "que los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, deberían colocarse bajo la dirección de una entidad corporativa autónoma, apropiada, separada del Gobierno…".
Con respaldo en el artículo 3° de la Ley 17 de 1952, que, por lo expuesto, se ciñe a la Carta, el Decreto 3129 por el artículo 1° suprimió a partir del primero de diciembre de 1954 el establecimiento público denominado Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, que había sido creado por la Ley 29 de 1931 y por el Decreto 1695 de aquel mismo año. Y por el artículo 2° dispuso: "Créase a partir del primero de diciembre de 1954, una empresa denominada 'Ferrocarriles Nacionales de Colombia', destinada a administrar los ferrocarriles de propiedad nacional, sobre una base comercial y a cuyo cargo estará la organización, administración, desarrollo y mejoramiento de los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y que se regirá por los siguientes Estatutos de la Empresa…". En el Capítulo I de estos, el artículo 1° repite: "La Empresa tendrá el carácter de entidad autónoma con personería jurídica y se denominará 'Ferrocarriles de Colombia' " Le fija como domicilio la ciudad de Bogotá, pero con autorización de establecer domicilios especiales en otros lugares. Le señala la duración de noventa y nueve años a partir de la vigencia del decreto (artículo 3°). Le determina las atribuciones necesarias para cumplir sus objetivos que son: la realización, mantenimiento, manejo, desarrollo y mejora de los servicios ferroviarios; la adquisición, enajenamiento, arrendamiento y gravamen de los bienes de la empresa; construcción de mejoras en las líneas y obras útiles a la entidad; facultad de celebrar toda clase de contratos relacionados con los servicios, suscripción de acciones, participación en empresas e industrias que propendan al desarrollo de la explotación de los Ferrocarriles; tomar dineros en préstamo con o sin garantía de los bienes del establecimiento; construir nuevas líneas o extensión de las actuales, previa aprobación del Gobierno; desarrollar las previsiones contenidas en el informe Madigan-Hyland Corporation y en el contrato de empréstito aprobado por la Ley 17.
Dispone que el patrimonio de la Empresa estará formado por todos los bienes integrantes del activo patrimonial que entonces administraba el Consejo de los Ferrocarriles Nacionales, y de los que luego adquiera la empresa. También ordena que el Gobierno Nacional cubrirá todo el pasivo existente en el momento a cargo del Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales.
En el Capítulo II, artículos 6 a 15, establece la manera de formar la Junta Directiva y designar o nombrar cuatro de sus miembros, del período o períodos de duración de estos y de las funciones de la Junta.
El Capítulo IV se refiere al Administrador General, que será designado por la Junta Directiva para un período de cuatro (4) años, al cual se le da 'la representación legal de la Empresa y se le señalan sus atribuciones.
Como se ve del contexto del artículo 2° tachado de inconstitucional, el Gobierno, en uso de la facultad esencial conferida por el Congreso en el artículo 3° de la Ley 17 de 1952, ha creado y organizado el establecimiento público denominado Ferrocarriles Nacionales de Colombia.
Sobre estos entes autónomos, desde el fallo de 17 de marzo de 1942, en que la Sala Plena de la Corte declaró constitucionales los artículos 1° y 2° de la Ley 29 de 1931, por los cuales se creó el establecimiento público Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, en varias sentencias se ha sostenido que es constitucional la atribución legal de crea\r establecimientos públicos.
Pero especialmente en el fallo de 11 de diciembre de 1964, la Corte, sintetizando toda la jurisprudencia anterior y la doctrina de tratadistas de derecho administrativo, hizo un estudio completo que se puede resumir así: El ordinal 10 del artículo 76 de la Carta, en armonía con los artículos 62 y 172 asigna al legislador la función de regular el servicio público. El Acto legislativo número 3 de 1959, debido a la extensión y diversidad de los servicios públicos, adicionó el artículo 7° de la Constitución disponiendo que "para arreglar el servicio público y atender al fomento de la economía" puede dividirse al territorio prescindiendo de la delimitación política ordinaria.
El Estado puede prestar el servicio público directamente por medio de sus agentes inmediatos, o indirectamente a través de la concesión y del establecimiento público.
El artículo 64 de la Ley Fundamental alude a establecimientos públicos; de ellos habla en general el artículo 635 del Código Civil y en particular, de los de beneficencia, e instrucción pública, él artículo 80 de la Juey 153 de 1887, El Código de Régimen Político y Municipal en él artículo 273 contempla tanto los nacionales como los departamentales y municipales, que, en su orden, hace depender de la ley, las ordenanzas basadas en las leyes, y los acuerdos acordes con las ordenanzas. Be suerte que la creación de establecimientos destinados a la prestación de servicio público, la forma y la finalidad de ellos compete en primer término a la ley.
Los establecimientos públicos tienen los siguientes caracteres:
1° Son creación del Estado, y siendo nacionales, corresponde a la ley. "No hay razón alguna de orden científico, ni técnico, ni de carácter constitucional que impida al legislador colombiano la formación de estos organismos autónomos a los que se les hace jugar un papel análogo al de las personas naturales, aislándolos dentro de la administración general con él objeto de agilizar y comercializar determinadas actividades o servicios públicos, como la empresa de transportes por los ferrocarriles que siguen sometidos al dominio estatal" (G. J., t. LII, pág. 566).
2° Gozan de capacidad de goce y de ejercicio.
3° Poseen un patrimonio propio organizado en la destinación permanente de bienes estatales y acrecentado por auxilios o donaciones privadas y tasas satisfechas por la prestación de servicios, pero sin perder por ellos la calidad de patrimonio perteneciente, en definitiva, a la nación.
4° Gomo persona jurídica de derecho público, "hace parte del Estado, es un órgano de la administración en lo atinente al servicio público respectivo" (G. J., t. LII, pág. 566).
5° Su finalidad esencial es la prestación de uno o más servicios públicos conexos destinados a satisfacer necesidades de interés general.
6° El establecimiento público puede extender su acción a regiones que comprendan varios municipios y departamentos, en oposición a la gestión administrativa que está enmarcada dentro de las divisionesterritoriales del Estado.
7° Del anterior distintivo, se desprende el de la descentralización del servicio que mira a las necesidades comunes a varias regiones.
8° Por ser persona jurídica, por la finalidad que persigue y por la naturaleza de sus funciones es organismo que goza de autonomía administrativa y financiera, no absoluta, ya que a la postre, son piezas de la administración dentro del régimen de sus actos constitutivos y reglamentarios.
La empresa Ferrocarriles de Colombia es un establecimiento público creado por el artículo 2° del Decreto 3129 de 1954, que, como quedó expuesto arriba, tiene fuerza de ley, en razón de que fue dictado con respaldo en autorización conferida por el Congreso de conformidad con el ordinal 11, artículo 76 de la Constitución, cuya finalidad es la de reorganizar la administración de los ferrocarriles de propiedad nacional sobre una comercial, desarrollarlos y mejorarlos. En una palabra, la mejor prestación de un servicio público como es el transporte ferroviario. Se le conceden todas las atribuciones para cumplir estos objetivos; se le otorga autonomía y personería jurídica y se le asigna un patrimonio propio. En estas condiciones, el artículo 2° demandado, en cuanto se crea el establecimiento público Ferrocarriles de Colombia se acomoda al ordinal 10 del artículo 76 de la Carta y al artículo 5° de la Ley 17 de 1952 expedida por el Congreso de conformidad con el ordinal 11 del mismo estatuto.
El artículo 1° del mismo Decreto, por el cual se suprimió el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales desde la misma fecha en que se creó la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, es una consecuencia necesaria de la autorización dada por el artículo 3° de la Ley 17 de 1952, porque los dos establecimientos públicos 110 podían subsistir simultáneamente, dado que el segundo asumió la administración de los Ferrocarriles Nacionales con mayores atribuciones, y todos los bienes del primero pasaron a formar el patrimonio del nuevo ente autónomo o descentralizado. Por lo tanto, el artículo 1° está amparado por los mismos preceptos legales y constitucionales que el 2°.
No cabe, por lo mismo, violación de los artículos 2° y 4° de la Ley Fundamental, porque con la creación de la empresa Ferrocarriles de Colombia, dado que tanto la Rama Legislativa, al conceder la autorización especial de fundar dicho establecimiento, como la Ejecutiva, al dar cumplimiento a esa facultad, están ejerciendo sus poderes dentro de la órbita que la Carta les señala. Y al darle en patrimonio bienes del Estado, no se desconoce el dominio de éste sobre ellos, ya que no pierden esta calidad, puesto que el establecimiento público a que se asignan es una desmembración del mismo Estado. Tampoco infringe el artículo 76, ordinal 12 del supremo estatuto, porque la Ley 17 de 1952 en su artículo 39 no tiene asidero en dicho ordinal sino en el 11.
Los artículos 80 y 81 de la Constitución no han sido infringidos por el artículo 2° del Decreto acusado, pues la creación de la empresa
Ferrocarriles de Colombia no se relaciona con leyes de que tratan los ordinales 2°, 3°, 4° y 5° del artículo 76 de la Carta.
Artículo 1° del Decreto 3739 de 1954
El Decreto 3129 de 1954 por el artículo 1° suprimió el establecimiento público Consejo Adnistrativo de los Ferrocarriles Nacionales y por el segundo creó la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y dictó los estatutos de la misma, cuyo artículo 23 dispone: "Estos estatutos pueden ser reformados mediante propuesta aprobada por cuatro (4) de los cinco miembros de la Junta Directiva y posteriormente aprobados por el Gobierno Nacional".
En ejercicio de esta autorización, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 3739 de 28 de diciembre de 1954, en cuyo artículo 1° aprobó una reforma a los artículos 1° y 16 de dichos estatutos.
Es manifiesto que este decreto no es de los que pueden ser demandados de inexequibilidad ante la Corte de conformidad con el artículo 214 de la Carta, porque no emana de las autorizaciones de que tratan los ordinales 11 ó 12 del artículo 76 de la Constitución, pues, como el mismo decreto lo dice en los considerandos, se basa en el Decreto 3129 de 1954 que dictó los estatutos de la empresa los Ferrocarriles Nacionales de Colombia y en el artículo 23 de dichos estatutos, transcrito arriba.
No siendo la norma acusada de las sujetas a la acción de inexequibilidad ante la Corte, ésta debe inhibirse de hacer el pronunciamiento solicitado.
Artículo 21 de los estatutos dictados por el artículo 2° del Decreto 3129 de 1954
La acusación del artículo 21 de los estatutos de la empresa Ferrocarriles de Colombia, que es parte del artículo 2° del Decreto 3129 de 1954, se hace consistir en que en aquel precepto, en cuanto dispone que "la Empresa tendrá un auditor especial nombrado por el Gobierno Nacional", viola el 29 de la Constitución Nacional, que atribuye la vigilancia de la gestión fiscal de la administración a la Contraloría General de la República, y el 60, ordinal 5° que confiere al Contralor General la atribución de ''Proveer los empleos de su dependencia creados por la ley".
Aunque la empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia es un establecimiento público que tiene personería jurídica y patrimonio propio formado de bienes del Estado, está sometida al control yvigilancia establecidos por la misma Constitución, que creó la Contraloría General de la República para vigilar la gestión fiscal por medio de empleados nombrados por el mismo organismo en conformidad con los preceptos citados por el demandante, que evidentemente han sido violados por el precepto acusado en cuanto dispone que la empresa Ferrocarriles de Colombia tendrá un auditor especial nombrado por el Gobierno.
En efecto la Ley 151 de 1959, sobre empresas y establecimientos públicos, dispone:
"Artículo 1° Las empresas y establecimientos públicos descentralizados, cualquiera que sea la forma de administración, por su origen, son desmembración del patrimonio público, y están afectas a la prestación de servicios públicos, culturales o sociales y a la regulación y fomento de la economía nacional, dentro de los límites que señala la. Constitución.
"Las entidades de que se trata tendrán autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente aportado directa o indirectamente por el Estado.
"Artículo 2° La vigilancia de la gestión fiscal de las empresas y establecimientos públicos descentralizados y de aquellas instituciones y organismos que reciban, manejen o inviertan fondos provenientes de impuestos, tasas, contribuciones de carácter oficial o cuotas forzadas creadas por la ley, corresponde a la Contraloría General de la República de conformidad con lo establecido en el artículo 59 de la Constitución Nacional.
"Artículo 11. Quedan derogadas todas las disposiciones contrarias a la presente ley".
Expuesto queda que la empresa o establecimiento público descentralizado Ferrocarriles de Colombia tiene como patrimonio los bienes que constituían el activo que administró hasta su extinción el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales. Es decir, que tales bienes son una desmembración del patrimonio público.
Por lo mismo, la vigilancia de la gestión fiscal de dicho establecimiento corresponde a la Contraloría General de la Repúbica por medio de empleados nombrados por ella, no al auditor designado por el Gobierno.
Es manifiesta la inexequibilidad del artículo 21 de los estatutos, que son parte del artículo 2° del Decreto 3129 de 1954 que los dictó. Como el artículo 11 de la Ley 151 de 1959 deroga todas las disposiciones contrarias a ella, la norma acusada dejó de regir desde el 1° de enero de 1960, en que entró en vigencia la ley. En consecuencia, no hay lugar a declarar la inconstitucionalidad del artículo 21 acusado, por sustracción de materia.
En mérito de las razones expuestas, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena,
Declara:
1° Son exequibles los artículos 3° de la Ley 17 de 1952, 1° y 2° del Decreto 3129 de 1954.
2° No hay lugar a hacer declaración ninguna respecto del artículo 1° del Decreto número 3739 de 1954.
3° Tampoco se hace declaración alguna con relación al artículo 21 del reglamento, establecido por el artículo 2° del Decreto 3129 de 1954, por sustracción de materia.
Comuniquese al Ministerio de Obras Públicas.
Notifíquese, publíquese en la Gaceta Judicial y archívese.
Eduardo Fernández Botero, Ramiro Araújo Gran, Adán Arriaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes, Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G, Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L.
Secretario.