Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra la ley 141 de 1961
FISCALIZACION DE LOS DINEROS OFICIALES. CELEBRACION DE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS. INSTRUCCION PUBLICA NACIONAL. LIBERTAD DE ENSEÑANZA
Exequibilidad de la Ley 141 de 1961 era cuanto le dio el carácter de normas legales permanentes a las disposiciones acusadas por el actor y contenidas en el Decreto 0251 de 1958 en relación con la primera parte del artículo 6°; ordinales a), b), c), d), i), 1), m) y n) del artículo 8° y artículo 9°, 10, 11, 12 y 15 de dicho Decreto.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, 28 de junio de 1967.
Magistrado ponente: doctor Efrén Osejo Peña.
El abogado César Castro Perdomo, en su propio nombre y como mandatario judicial de los rectores de la Universidad Incca, la de Pamplona, Piloto de Colombia y otros, demanda la declaración de "inexequibilidad de la Ley 141 de 1961 en cuanto adoptó como normas legales permanentes las siguientes, del Decreto legislativo 0251 de 1958 (julio 11) de la Junta Militar de Gobierno.
"LEY 141 DE 1961
"(diciembre 16)
"por la cual se adopta una legislación de emergencia y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia
"Decreta;
''Artículo 1° Adóptanse como leyes los decretos legislativos dictados con invocación del artículo 121 de la Constitución, desde el nueve (9) de noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve (1949) hasta el veinte (20) de julio de mil novecientos cincuenta y ocho (1958), en cuanto sus normas no hayan sido abolidas o modificadas por leyes posteriores
"Artículo 2° Esta ley regirá desde su sanción.
"Dada en Bogotá, D. E., a 15 de diciembre de .1961". ("Diario Oficial" número 30694).
"DECRETO 251 DE 1958
"(julio 11)
"por el cual se organizan y amplían los servicios del Fondo Universitario Nacional
"La Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y,
"Considerando:
"Que por Decreto legislativo número 3686 de 1954 fue creado el Fondo Universitario Nacional;
"Que posteriormente, por acto voluntario de todas las Universidades del país, se constituyó la Asociación Colombiana de Universidades;
"Que es necesario armonizar los objetivos de estas dos entidades;
"Que durante varios meses minuciosa y concienzudamente, el Ministerio de Educación Nacional ha venido estudiando con los rectores de las Universidades Oficiales y Privadas del país las reformas indispensables para el Pondo Universitario Nacional, y
"Que el II Congreso Nacional de Universidades, recientemente reunido en la ciudad de Po-payán, expresó su unanimidad de criterio sobre el espíritu de las cláusulas de un anteproyecto reorgánico del Fondo Universitario Nacional.
"Decreta:
"Artículo El control y la fiscalización de los bienes, recargos y gastos del Fondo Universitario Nacional lo efectuará un Revisor Fiscal, designado por el Consejo Nacional de Rectores.
"Artículo 8° Son objetivos del Fondo Universitario Nacional:
"a) Procurar la asociación de esfuerzos académicos, docentes y científicos, el intercambio de profesorado, la utilización conjunta, mediante convenios adecuados de instalaciones, laboratorios, residencias, bibliotecas, etc., la solidaridad en fin, ética, docente y administrativa de las Universidades del país;
"b) Atender al sostenimiento y funcionamiento de la Asociación Colombiana de Universidades, sufragando los gastos necesarios para los fines establecidos en este Decreto;
"c) Propender la vinculación de la Universidad al análisis de los problemas nacionales y seccionales y al estudio de sus soluciones dentro de la órbita universitaria;
" d) Contratar catedráticos, investigadores, técnicos, expertos, administradores, escritores y artistas nacionales y extranjeros para que durante períodos fijos y determinados presten sus servicios a una o varias Universidades, previo estudio de la conveniencia y utilidad de su viaje, por el Comité Administrativo del Fondo;
"i) Celebrar convenios y contratos con personas y entidades nacionales o extranjeras para el desarrollo de programas científicos y culturales:
"1) Contribuir a la coordinación de las actividades de las diversas Universidades del país y a la inspección de las mismas, para así elevar el nivel de la enseñanza superior. Estas funciones se realizarán dentro de un estricto respeto por el espíritu y autonomía de cada uno de los claustros;
"m) Propender por el adelanto de programas de docencia y de investigación científica, y
"n) Los demás fines que le asigne el Consejo Nacional de Rectores.
"Parágrafo. Los objetivos anteriores deben llenarse dentro de las características propias de cada institución universitaria
"Artículo 9° La Dirección y Administración del Fondo Universitario Nacional corresponderá a las siguientes entidades:
"a El Consejo Nacional de Rectores;
"b) El Comité Administrativo de dicho Consejo, y
"c) El Director del Fondo Universitario Nacional.
"Artículo 10. El Consejo Nacional de Rectores estará constituido por los rectores en ejercicio de las Universidades del país legalmente aprobadas y afiliadas a la Asociación Colombiana de Universidades.
"Parágrafo. El Consejo Nacional de Rectores deberá reunirse ordinariamente en sesión plenaria cada 6 meses, y extraordinariamente cuando lo convoque el Comité Administrativo o lo soliciten no menos de 5 rectores de las Universidades afiliadas, por intermedio del Comité Administrativo.
"Artículo 11. Son funciones del Consejo Nacional de Rectores:
"a Expedir los Reglamentos del Fondo Universitario Nacional en desarrollo del presente Decreto;
"b) Determinar, por medio de Acuerdos semestrales, los planes de acción del Fondo, aprobar el presupuesto anual de ingresos y el presupuesto semestral de egresos de la Institución, y fijar la política de inversiones;
"c) Revisar los informes del Comité Administrativo sobre la marcha de la Institución y aprobar o improbar los balances financieros semestrales;
"d) Darse sus propios reglamentos internos y elegir sus dignatarios;
"e) Nombrar y remover libremente al Director del Fondo Universitario Nacional y fijarle su asignación
"Artículo 12. El Comité Administrativo del Fondo estará constituido por 6 miembros así:
"Uno por la Universidad Nacional, dos por las Universidades Privadas de la Capital, dos por las Universidades Oficiales Seccionales, y uno por las Universidades Privadas Seccionales
"Los miembros del Comité Administrativo y sus respectivos suplentes serán elegidos por el Consejo Nacional de Rectores entre los Rectores en ejercicio de las Universidades afiliadas. Los suplentes de las Universidades Seccionales podrán ser Rectores de las Universidades de la Capital
"Parágrafo. Las elecciones para miembros del Comité Administrativo del Fondo se harán por Universidades y no por nombres propios.
"Artículo 15. Son funciones del Comité Administrativo:
"a) Administrar el Fondo Universitario Nacional, de conformidad con las normas legales estatutarias y reglamentarias;
"b) Someter al Consejo Nacional de Rectores el proyecto de Presupuesto anual de ingresos y el semestral de egresos fijando en él la política de inversiones para su discusión y aprobación;
"c) Elaborar un informe semestral sobre 'las diversas actividades desarrolladas por la Institución;
"d) Crear y suprimir empleos y fijar sus asignaciones;
"e) Suministrar, en 30 de junio y 31 de diciembre, balances financieros de la entidad;
"f) Nombrar y remover libremente a los empleados con excepción del Director;
"g) Delegar en el Director las facultades que crea convenientes;
"h) Reunirse cuantas veces lo crea necesario, pero por lo menos, quincenalmente;
"i) Nombrar sus dignatarios y darse su propio reglamento". ("Diario Oficiar' 29755).
Capítulo I. Fundamento de la demanda.
1° Acusación del artículo 6°. Acusa el artículo 6° del Decreto 251 de 1958, en su primera parte, porque " …dispone que el control y fiscalización de los bienes recargos (recursos) y gastos del Fondo Universitario Nacional será ejercido por un Revisor Fiscal nombrado por el Consejo Nacional de Rectores", con evidente quebrantamiento de los artículos 59 y 60 de la Carta que adscribe tales funciones a la Contraloría General de la Nación, "…quien debe llevar todas las cuentas generales de la nación, y entre otras facultades tiene la de fenecer las cuentas de los responsables del Erario Público, y por el contrario mediante la primera parte del artículo 69 del Decreto legislativo número 251 de 1958 adoptado como norma legal por la Ley 141 de 1961, se sustrae del régimen de control fiscal ordinario y constitucional, entidad pública descentralizada del orden nacional, con funciones públicas que cumplir, con patrimonio aportado por el Estado colombiano, comoquiera que una parte del Presupuesto General de Rentas y Gastos de la Nación es para su sostenimiento". (fl. 22).
2° Acusación del artículo 8° del Decreto. Advierte que el artículo 8° del Decreto 251 de 1958 señala los fines del Fondo Universitario Nacional, como lo hace entre otros, el numeral b) al imponerle que "…tiene la obligación de atender al sostenimiento y funcionamiento de la Asociación Colombiana de Universidades, sufragando todos los gastos necesarios". Ahora, dice el acusador, según ya se ha visto, el Fondo Universitario Nacional " es una entidad descentralizada del orden nacional" y como la memorada Asociación "es una persona jurídica privada, como se desprende del certificado sobre existencia, representación y objeto .concluye que viola el numeral 5° del artículo 78 de la Carta que prohíbe al Congreso "decretar a favor de ninguna persona o entidad gratificaciones, indemnizaciones, pensiones ni otra erogación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos con arreglo a la Ley preexistente, salvo lo dispuesto en el artículo 76, inciso 18".
E insistiendo sobre este punto añade: "Me permito hacer hincapié en que no se trata en este caso de inversión de dineros públicos en gasto público alguno, porque la Asociación Colombiana de Universidades no es persona de derecho público, ni es establecimiento público, ni es parte del Estado colombiano, sino que es como ya se afirmó una simple persona jurídica, de carácter privado", (fl. 29).
Considera que los numerales d) e i), en cuanto faculta al "Fondo Universitario Nacional para la celebración de convenios para el desarrollo de programas científicos y culturales y para contratar catedráticos, investigadores, técnicos, etc. …para el servicio de Universidades Privadas…", viola el numeral 14 del artículo 120 de la Carta que adscribe al Presidente de la República, exclusivamente, como suprema autoridad administrativa, "celebrar contratos administrativos para la prestación de servicios y ejecución de obras públicas, con arreglo a las leyes fiscales y con la obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias".
También dice que los dichos apartes d) e i) del artículo 8° del decreto violan el artículo 41 y el numeral 13 del artículo 120 de la Carta en cuanto garantizan la libertad de enseñanza y confiere al Presidente la facultad de "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional", la cual dice "…corresponde privativamente al Estado colombiano y en especial al Gobierno Nacional…".
Las mismas disposiciones constitucionales considera violadas por otros numerales del artículo 8° del Decreto, pues dice:
"Los ordinales a), c), 1) y m) del Decreto legislativo número 251 de 1958 adoptado mediante la Ley 141 de 1961 consagran normas de inspección dentro de la educación universitaria ejercidas por una entidad que no tiene la competencia constitucional para expedirlas.
"Dichos ordinales violan el artículo 41 de la Carta Fundamental y el ordinal 13 del artículo 120 de la misma. El concepto de la violación consiste en que como se ha explicado, la suprema dirección, reglamentación y vigilancia de la educación universitaria es privativa del Estado y en especial del Gobierno Nacional, quien tampoco puede delegarla por tratarse de reglamentación directa de normas constitucionales, y se ha visto que por medio de los ordinales demandados se sustrae del Gobierno esa función primordial (Folios 30 a 31).
Más adelante, en apoyo de sus tesis, transcribe la siguiente doctrina de la Sala Plena de la Corte:
"'El Presidente de la República, no necesita de autorización especial de la ley para reglamentarla. Esta autorización emana directamente de la Constitución y es natural que ella, privativa del Presidente de la República, no pueda ser delegada por el legislador a ninguna otra autoridad o funcionarios sin violar la prescripción constitucional de la potestad reglamentaria. (Gaceta Judicial 2001, página 1) (Gaceta Judicial, página 224. Sentencia del 27 de marzo de 1943)' (Folio 31).
Cita también la sentencia de fecha 15 de abril de 1952 (Gaceta Judicial, Tomo 71, páginas 647 a 650), dictada por la Sala Plena de la Corte en relación con la declaración de inexequibilidad de los artículos 1° y 6° de la Ley 87 de 1946 "en cuanto dan a la Universidad Nacional la facultad de establecer el plan de estudios de las Escuelas de Enfermeras y para supervigilar e inspeccionarlas".
Considera que el aparte n) del artículo 8° del decreto acusado viola el artículo 41 y el numeral 13 del artículo 120 de la Carta, pues "se autoriza que una persona privada (Consejo Nacional de Rectores) le dé atribuciones públicas (sic) a una persona de derecho público (Fondo Universitario Nacional)". Añade más adelante: "…porque constitucionalmente corresponde al Estado y en especial al Gobierno Nacional ejercer la suprema dirección, inspección y vigilancia sobre los establecimientos docentes y en ningún caso esto compete a los rectores de las Universidades privadas de Colombia, por más que se reúnan en Consejo Nacional de Rectores…" (fl. 37).
Termina este aparte con la afirmación de que las funciones públicas "…sólo pueden tener origen en la Constitución o en la ley…"; pero como así no sucede en este caso concluye que el aparte no viola el numeral 10 del artículo 76 de la Carta (fl. 37).
3° Acusación del artículo 9°. En cuanto el artículo 9° confía la dirección y administración del Fondo Universitario Seccional al Consejo Nacional de Rectores, viola el artículo 41 de la Carta como también el numeral 13 del artículo 120, porque la dirección de "una entidad administrativa descentralizada del orden nacional con fines orientadores educativos universitarios, como es el Fondo Universitario Nacional", corresponde al Presidente de la República, "y nunca a personas privadas reunidas en Consejo Nacional de Rectores …".
En síntesis, repite los mismos argumentos ya expuestos sobre la privativa competencia del Presidente en estas materias.
4° Acusación del artículo 10. Este artículo que determina cómo debe constituirse el Consejo Nacional de Rectores, lo acusa el actor por violación de las mismas normas antes citadas (artículo 41, numeral 13 y artículo 120 Constitución Nacional), "…porque integra la dirección del Fondo Universitario Nacional a unas personas privadas (sic), que ni siquiera reciben nombramiento del señor Presidente de la República,…" (fl. 39).
5° Acusación del artículo 11. Este artículo determina las funciones del Consejo Nacional de Rectores en cuanto a la administración de los dineros del Fondo, sobre el cual se expresa así el demandante:
"A mi juicio el citado artículo 11 del Decreto legislativo número 251 de 1958 adoptado por la ley de 1961 viola el poder directivo que en materia educativa universitaria tiene exclusivamente el señor Presidente de la República en los términos del artículo 41 de la Carta, y en los previstos en el ordinal 13 del artículo 120 de la misma Carta, como ya se ha analizado, en las acusaciones precedentes.
"Además el ordinal e) del referido artículo 11 del Decreto legislativo número 251 de 1958, adoptado por la Ley 141 de 1961 quebranta el ordinal 59 del artículo 120 de la Carta Fundamental, cuyo texto dice así:
"'Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa:
"5° Nombrar las personas que deben desempeñar cualesquiera empleos nacionales cuya previsión no corresponda a otros funcionarios o corporaciones, según esta Constitución o leyes posteriores.
"'En todo caso, el Presidente tiene facultad de nombrar y remover libremente sus agentes'" (Fls. 39 a 40).
Concluye que el Director del Fondo Universitario no debe ser designado por el Consejo Nacional de Rectores sino que corresponde, exclusivamente, al Presidente de la República.
6° Acusa por las mismas razones el artículo 12, pues considera que viola el tan citado artículo 41 y el numeral 13 del artículo 120, pues, "la norma acusada -dice- estipula jurídicamente la integración del Comité Administrativo del Fondo Universitario, sin tener en cuenta la potestad administrativa del señor Presidente de la República, y sin darle representación al Jefe del Estado dentro de este Comité que tiene funciones administrativas que cumplir dentro del Fondo Universidad Nacional". (Fls. 40 y 41).
7° También acusa el artículo 15, porque tal norma "…viene a sustraer de la acción administrativa del Presidente de la República la administración del Fondo Universitario Nacional, cuestión a todas luces inconstitucional si se tiene en cuenta, que conforme al artículo 41 de la Constitución y a lo previsto en el ordinal 13 del artículo 120 de la misma, esta administración corresponde al Estado y en especial al Gobierno Nacional, pues toda administración en instituciones del orden universitario queda comprendida dentro del concepto de dirección y reglamentación de la educación pública nacional, ya que simplemente éste es un aspecto de la manera como debe dirigirse esa entidad docente superior". (Folios 41 y 42).
En apoyo de su tesis, cita una doctrina del Consejo de Estado que dice "no comparte plenamente", según la cual el Congreso no puede legislar sobre "la educación pública nacional", sino que corresponde al Presidente mediante actos que llama "reglamentos constitucionales".
8° Universidades estatales. El actor considera que las normas acusadas son también inconstitucionales, en cuanto se refieren a la Universidad Nacional, porque debe "quedar exclusivamente bajo el régimen directo del Gobierno Nacional, y de ninguna manera intervenida por el Consejo Nacional de Rectores de Universidades Privadas como ocurre actualmente, pues este otro aspecto de la cuestión destruye todas las facultades constitucionales del Estado para desarrollar sobre tales Universidades Estatales, la dirección, reglamentación e inspección que debe ejercer soberanamente sin anuencia de nadie, y menos de las Entidades Privadas". (FL 46).
El demandante cita algunos apartes de la obra del doctor Francisco de Paula Pérez, como el siguiente:
"'Admitió el constituyente, no solo una dirección central, sino la especial de los departamentos. Comentando el doctor Samper dichas atribuciones, dijo:
"'Respecto de la instrucción pública en general, sea de la clase que fuere, pues toda es nacional, el Presidente tiene la facultad reglamentaria con relación a las leyes sobre la materia, y tiene la facultad de inspeccionar el servicio en toda la República; y así mismo tiene la dirección suprema respecto de aquellos establecimientos de instrucción pública que dependen del Gobierno, por cuanto él los sostiene.
"'Respecto de la instrucción primaria que los departamentos establecen, su dirección corresponde a las asambleas departamentales, y solo puede intervenir el Presidente con sus reglamentos generales, por el interés nacional de dar unidad a la enseñanza pública, o inspeccionando las escuelas, por cuanto son establecimientos de carácter público, o cuando las leyes nacionales las fomentan con alguna protección directa…'". (Fl. 47).
Más adelante añade: "En armonía con las disposiciones constitucionales, ahora estudiadas, es necesario concluir que la mayor suma de facultades en el ramo de instrucción pública se le asignó al Presidente de la República, que ni siquiera el legislador puede menoscabarle la potestad que tiene para reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional.
"'El Congreso, al dictar leyes sobre la materia en cuestión, tiene que partir de la base de un reconocimiento pleno de las atribuciones presidenciales en la forma indicada. Naturalmente que las leyes pueden marcar orientaciones, sentar bases, disponer tanto en la enseñanza primaria como en la secundaria y profesional, pero acatando siempre lo que la Constitución confió al Jefe del Estado para el cumplimiento de su misión especial'". (Folios 48 y 49).
También cita al doctor Tulio Enrique Tascón, quien, en su Tratado de Derecho Constitucional Colombiano, después de transcribir el párrafo ya citado del doctor Samper, agrega:
'''Hemos hecho esta transcripción, porque no han faltado quiénes sostengan que el Congreso carece de facultad para legislar sobre instrucción pública, como si esta facultad se comprendiera en la de reglamentar, cuando parece que para ejercer la potestad reglamentaria sea menester una ley sobre la cual versen los reglamentos'".
Por fin, invoca el actor varios pasajes de la obra del doctor Alvaro Copete Lizarralde, quien, al referirse a la libertad de enseñanza, trae el siguiente concepto:
"'Pero si los particulares han de tener libertad en este aspecto, esa libertad no ha de ser tan ilimitada como para sustraer al Estado su función de suprema vigilancia. El establecimiento de un mínimum de requisitos, la filiación del pensum de estudios, la exigencia de métodos especiales en la enseñanza de algunas ciencias, etc., no pueden quedar sometidas al capricho de los particulares.
"'Cuando un Ministro de Educación declaró públicamente que era partidario de la cátedra libre, pero controlada, la mitad de los colombianos vieron en esa frase la tremenda contradicción de que es inexistente. La forma como en la Carta se confiere al Estado la facultad de vigilancia e inspección de los institutos docentes, es una exagerada amplitud, porque la consagra con una frase comprensiva de toda tendencia '". (Fl. 52).
Capítulo II. Concepto de la 'Procuraduría.
Menciona la Procuraduría la sentencia de la Corte de Sala Plena de fecha 11 de diciembre de 1964, según la cual, "…no hay razón alguna de orden científico, ni técnico, ni de carácter constitucional que impida al legislador colombiano la formación de organismos autónomos, aislándolos de la administración general con el objeto de agilizar determinadas actividades o servicios públicos".
Como observación de carácter general, en cuanto atañe a la instrucción pública, dice: "La suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, se confió al Estado en desarrollo de las tesis intervencionistas acogidas por los reformadores de 1936, pues antes de esa fecha la Constitución solamente contemplaba la atribución concedida al Presidente de la República en el ordinal 13 del artículo 120. De manera que hoy, al considerar las dos normas vigentes, es preciso reconocer una fuerza especial a la adición introducida a la Carta mediante el artículo 14 del Acto legislativo número 1 de 1936, y llegar a la conclusión de que, sin perjuicio de las facultades presidenciales, el legislador está autorizado para atribuir las funciones de inspección y vigilancia a otros organismos que representen al Estado y que considere adecuados para cumplir los fines sociales de la educación, regulando en esa forma el servicio público correspondiente de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 10 del artículo 76 de la Constitución.
"La naturaleza jurídica del Fondo Universitario Nacional y del Consejo Nacional de Rectores, se define claramente en los Decretos legislativos 3686 de 1954 y 0251 de 1958. De acuerdo con esos estatutos legales, el Fondo Universitario Nacional es una entidad pública descentralizada, con autonomía presupuestal y personería jurídica, pero dependiente políticamente del Estado. La dirección y administración corresponden al Consejo Nacional de Rectores, constituido por los rectores en ejercicio de las Universidades del país aprobadas y afiliadas a la Asociación Colombiana de Universidades; al Comité Administrativo, formado por seis miembros, y al Director nombrado por el Consejo Nacional de Rectores". (Folios 63 y 64).
1° Pasa al estudio de cada una de las disposiciones acusadas, comenzando por el artículo 6° que considera exequible porque, en la segunda parte de tal disposición, expresamente se dice " 4 la revisión y fenecimiento de las cuentas relativas a los aportes de la nación se harán por la Contraloría General de la República', con lo cual se acomodó integralmente a lo dispuesto por el ordinal 4° del artículo 60 de la Carta Fundamental". (Fl. 66).
2° Igualmente desecha la acusación del numeral b) del artículo 8° del decreto, como violatorio del numeral 5° del artículo 76 de la Constitución, porque "…el caso previsto en el artículo 8°, materia de la acusación, no es de los prohibidos por la Constitución Nacional. En efecto, no se trata de una gratificación que no esté destinada a satisfacer créditos o derechos reconocidos, sino de una forma de retribución por servicios que la Asociación Colombiana de Universidades debe prestar por mandato legal y que el mismo Decreto 251 le impone a esa persona privada". (Fl. 68).
3° Tampoco encuentra que los apartes a), c), 1) y m) del artículo 99 del decreto violen el artículo 41 de la Constitución y el numeral 13 del artículo 120 ibídem, pues "…ninguno de ellos despoja al Presidente de la República de la atribución que constitucionalmente le está asignada, relativa a la reglamentación, dirección e inspección de la instrucción pública nacional. Los objetivos que en tales ordinales se asignan al Fondo Universitario Nacional, establecimiento público descentralizado, no son privativos del Presidente de la República ni de ningún otro organismo oficial, y aun pueden cumplirse por cualquiera persona jurídica de derecho privado…" (Fl. 70).
Más adelante se lee: ''…La Constitución Nacional reúne en el artículo 120 las funciones que corresponden al Presidente de la República como suprema autoridad administrativa, pero el artículo 135 de la misma Carta permite que los Ministros y los Jefes de Departamentos Administrativos puedan ejercer algunas de esas funciones, según disposición del Presidente y previa autorización legal específica. Ciertamente incumbe al Jefe del Estado inspecionar la instrucción pública, pero también es verdad que por disposición de la Ley 202 de 1936, expedida de conformidad con el artículo 32 del Acto legislativo número 1 de 1936, el Presidente de la República quedó plenamente autorizado para delegar, entre otras atribuciones constitucionales, la de inspeccionar la instrucción pública y privada". (Fl. 73).
4° Sobre los apartes a) e i) del artículo 8° del decreto, la Procuraduría, después de exponer varios argumentos y razones a espacio, dice: "Incurre en un error el demandante cuando afirma que 'corresponde exclusivamente al señor Presidente de la República la celebración de los contratos administrativos para atender a los diferentes aspectos de los servicios públicos' Esto, no sólo sería físicamente imposible sino contrario a la descentralización de los servicios acogidos y practicados en Colombia desde hace varios años con amplio respaldo constitucional". (Fl. 76).
5° En cuanto al numeral n) del citado artículo, la Procuraduría emite, entre otros, el siguiente concepto: "…el ordinal de que viene hablándose no toca para nada con la dirección, inspección y vigilancia de los establecimientos docentes, por lo cual parece fuera de lugar la mención de los artículos 41 y 120, ordinal 13, de la Constitución para fundar una acusación por pretendida inexequibilidad" (FL 78).
6° La acusación del artículo 9° del decreto, por violación de los artículos 41 y 120, numeral 13 de la Carta, también la desecha la Procuraduría, con fundamento en que "…el Consejo Nacional de Rectores es, por disposición legal (artículo 9° del Decreto legislativo número 0251 de 1958), parte esencial, directiva y administrativa del Fondo Universitario Nacional, entidad pública desprendida del Estado. Y siendo esto así, carece de fundamento el cargo de que lo dispuesto por el legislador, respecto a la dirección y administración de ese organismo autónomo, quebrante las normas constitucionales según las cuales el Estado tiene la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, y al Presidente de la República corresponde reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional". (Folios 78 y 79).
7° Las acusaciones contra los artículos 10, 11, 12 y 15 del Decreto 251 de 1958, hechas por el actor por cuanto considera violados los artículos 41 y 120, numeral 13 de la Constitución, no las admite la Procuraduría, porque, en síntesis, no hace sino repetir los mismos argumentos que ya han sido antes mencionados y en función de las mismas disposiciones constitucionales.
En consecuencia, solicita la Procuraduría se declare "…que es exequible la Ley 141 de 1961 en cuanto adoptó como normas legales permanentes las del Decreto legislativo número 0251 de 1958 que el doctor César Castro Perdomo indica en su libelo, por cuanto no es contraria a los artículos constitucionales en que el actor basa la acusación ni a ninguno otro de la Carta Fundamental". (Fl. 83).
Capítulo III. Consideraciones de la Corte.
1° Fiscalización de los dineros oficiales. El demandante acusa el artículo 6° del mencionado decreto por violar los artículos 50 y 60 de la Constitución, en cuanto confía la fiscalización de los dineros oficiales a funcionarios independientes de la Contraloría General de la Nación, como así lo dispone en la primera parte; sin embargo, la acusación carece en absoluto de base como se pone de manifiesto con la transcripción completa de la norma acusada, sin supresiones que cambian sustancialmente su contenido.
En efecto, dice así, el artículo 6°:
"El control y fiscalización de los bienes, recursos y gastos del Fondo Universitario Nacional lo efectuará un Revisor Fiscal, designado por el Consejo Nacional de Rectores. Además la revisión y fenecimiento de las cuentas relativas a los aportes de la nación a que se refiere el artículo 3° se hará por la Contraloría General de la República".
Como puede verse, en la segunda parte de la norma expresamente dijo que "la revisión y fenecimiento de las cuentas relativas a los aportes de la nación a que se refiere el artículo 3° se hará por la Contraloría General de la República", ratificando así el principio admitido en el Decreto 3686 de 22 de diciembre de 1954 que dispuso: "…el control fiscal del Fondo Universitario Nacional corresponde a la Contralo-ría General de la República".
Por tanto, no es admisible la acusación contra el mencionado artículo 6° del Decreto 251 de 11 de julio de 1958.
2° Gratificación en favor de personas privadas. El artículo 8° del decreto señala los objetivos del Fondo, entre los cuales enumera el marcado con la letra b), que dice: "Atender al sostenimiento y funcionamiento de la Asociación Colombiana de Universidades, sufragando los gastos necesarios para los fines establecidos en este decreto".
El actor considera que la disposición transcrita viola el numeral 5° del artículo 78 de la Constitución Nacional, porque concede una gratificación a una entidad privada, como es la Asociación de universidades; empero, la acusación tampoco prospera, por estas razones, entre otras:
a) Estrictamente, no se trata de una mera liberalidad o gratificación a la Asociación de Universidades, porque, según el artículo 49 del mismo decreto, "todas las Universidades oficiales y privadas que estén afiliadas" a la dicha Asociación, deben contribuir con el 2½ anual de sus propios auxilios "para el funcionamiento del Fondo Universitario Nacional"; por tanto, no constituye, por este aspecto, una mera liberalidad o gratificación sino una contraprestación a los aportes hechos por la Asociación de Universidades Privadas.
b) Ahora, tampoco puede perderse de vista que en el decreto acusado se le asignaron determinadas funciones a la Asociación de Universidades que lícitamente deben ser retribuidas, pues en el artículo 10 se dijo que "el Consejo Nacional de Rectores está constituido por los Rectores en ejercicio de las Universidades del país legalmente aprobadas y afiliadas a la Asociación Colombiana de Universidades". Si dentro de una entidad pública descentralizada, como el Fondo Universitario Nacional, se le asignaron determinadas funciones a la Asociación es obvio que se retribuyan sus servicios, como lo propio sucede con las personas naturales que intervienen en el funcionamiento de esta clase de entidades públicas.
c) En el supuesto de que en el numeral acusado se hubiese decretado una gratificación a favor de una persona privada, debe tenerse en cuenta que la prohibición del numeral 5° del artículo 78 no es absoluta sino relativa, porque para su licitud exige el lleno de las condiciones previstas en el numeral 20 del artículo 76 de la Carta, que en este caso se cumplen perfectamente ya que se refiere a una asociación benéfica y digna de apoyo y estímulo, con sujeción a programas y planes definidos en el propio Decreto 251 de 1958.
En resumen, el aparte b) del artículo 8° no viola el numeral 5° del artículo 78 de la Carta.
3° Celebración de contratos administrativos. Considera el actor que los numerales e) e i) del artículo 8° violan el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución que adscribe, exclusivamente, al Presidente de la República la facultad para la celebración de esta clase de contratos; y este concepto, como los anteriores, resulta inexacto, primero, porque la competencia para celebrar contratos administrativos no pertenece por derecho propio o privativamente al Ejecutivo, sino al Congreso, como se deduce de los ordinales 11 y 16 del artículo 76 de la Carta, una vez que puede autorizarlos o bien aprobarlos posteriormente ; y de ahí que el numeral citado por el demandante como violado diga que corresponde al Presidente de la República, como autoridad administrativa, celebrar tales contratos, '' con arreglo a las leyes fiscales y con obligación de dar cuenta al Congreso en sus sesiones ordinarias", es decir, no obra con autoridad propia sino en sujeción a las normas respectivas que pueden ser de carácter general, como las que atañen a la exploración y explotación de las fuentes de petróleo; o bien de carácter particular y especial para casos determinados y con la intervención del Consejo de Estado, según se prescriba en la respectiva ley de autorizaciones.
En segundo lugar, si existe una persona administrativa descentralizada, como el Fondo Universitario Nacional, por tener la calidad de persona jurídica, lleva ínsita la capacidad de poder ser sujeto de derechos y obligaciones y, en consecuencia, puede celebrar los contratos que estén dentro de su competencia administrativa, señalada y determinada en la misma norma de su creación, como lo hacen, respecto del Fondo Universitario, los numerales equivocadamente acusados como inconstitucionales.
En términos generales, la capacidad sustancial de las personas jurídicas encuentra su asidero constitucional en el artículo 44 de la Carta, que dice: "Es permitido formar compañías, asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al orden legal" según la reforma del año de 1936, que sustituyó el inciso l9 del artículo 47 del año de 1886, que disponía: "Es permitido formar compañías,-o asociaciones públicas o privadas que no sean contrarias a la moralidad ni al orden legal…".
Como aplicación de estos preceptos, el artículo 90 de la Ley 153 de 1886, dispone: "La nación, los departamentos, los municipios, los establecimientos de beneficencia y los de instrucción pública, las corporaciones creadas o reconocidas por la Ley, son personas jurídicas", distinguiendo así las personas jurídicas públicas territoriales de las que tienen por objeto la descentralización de determinadas operaciones administrativas, o personas administrativas secundarias que la ley puede crear, dotándolas de personería jurídica y fijando el ámbito de sus actividades de acuerdo con el fin que persigue o la necesidad o servicio público que debe satisfacer.
En síntesis, si la facultad para celebrar contratos de toda clase no es privativa del Presidente, sino que corresponde al Congreso, es obvio que los numerales acusados no violan el aparte 14 del artículo 120 de la Carta, que no se opone a que el legislador invista de personería jurídica a un servicio descentralizado, con capacidad de celebrar contratos de acuerdo con la naturaleza de sus funciones.
4° Atribuciones del Congreso en relación con la instrucción pública nacional. El demandante acusa también los numerales a), c), 1) y m) del mismo artículo 8° por violación del artículo 41 y del numeral 13 del artículo 120 de la Constitución, porque "la suprema dirección, reglamentación y vigilancia de la educación universitaria es privativa del Estado y en especial del Gobierno Nacional", que tampoco puede delegarla; en otras palabras considera que el Congreso no puede legislar en relación con la educación pública nacional.
Sobre esta materia la Corte, en recientes fallos, ha procurado fijar su criterio en lo concerniente a la interpretación del citado numeral 13 del artículo 120, como en el de fecha 10 de octubre de 1966, en el cual se lee:
"En punto a educación pública cabe entender que el ordinal 13 otorga al Presidente facultad discrecional en el más amplio grado, porque nada distinto indica el poder normativo indeterminado que envuelve la atribución de dictar reglamentos sin circunscribirla en forma alguna; pero ese máximo grado de discrecionalidad debe ser referido al ámbito de la actividad administrativa, por cuanto la índole de ésta implica sometimiento a la ley formal que conforme al artículo 76 de la Carta es de la competencia privativa del Congreso. Si la Administración es por su naturaleza un obrar para el bien público, esto es, un ejecutar y desarrollar en la práctica previsiones de carácter abstracto que se entienden convenientes para satisfacer las necesidades de la comunidad, no puede menos que actuar en el marco de la potestad de simple ejecución de la ley, porque es a ésta a la que corresponde determinar los cometidos del Estado y promover y fomentar la actividad adecuada para atenderlos. Es relevante, a este propósito, que el ordinal 13 no da al Presidente facultad para promover y fomentar la educación pública, como quien dice, para tomar la iniciativa respecto de su orientación y de los medios e instrumentos más eficaces para estimularla y difundirla, sino que se limita a autorizarlo para reglamentarla y dirigirla, funciones ambas más propias de la Administración que del Legislativo en cuanto suponen un accionar sobre materia determinada de antemano, y descienden a pormenores de orden práctico en que no suele ni debe ocuparse el legislador.
"Por regla general compete a la Administración reglamentar la actividad tanto interior como exterior del servicio, o sea, todo lo concerniente, en lo interno, a la organización y funcionamiento de él desde el punto de vista técnico, y también por los aspectos económico, social y aun ético, etc., y en lo externo, la regulación de sus relaciones con los particulares desde el punto de vista jurídico; lo que hace dentro del grado de libertad que le permite la norma superior, esto es, con la mayor amplitud, aunque en su órbita propia, cuando la Constitución lo inviste de una facultad autónoma, como en el caso del ordinal 13, y en el grado que la ley señale cuando la misma Carta condiciona el ejercicio de la función administrativa a lo que dispongan las leyes, como verbigracia ocurre en los ordinales 5°, 6°,12,14,17 y 18 del artículo 120. A la legislación incumbe, en cambio, lo que por rebasar el concepto de lo administrativo se sustrae a esta especie de actividad, apareciendo como materia propia del derecho objetivo".
En la sentencia de 16 de diciembre de 1966, por medio de la cual se declaró exequible la ley 65 de 1963, orgánica de la Universidad Nacional, se dijo:
"Como el numeral 13 del artículo 120 fue incluido, en su texto primitivo, en el artículo 2° del Acto legislativo número 1 de 1945, no puede remitirse a duda alguna que se halla vigente, pero no con el criterio primitivo por la reforma del artículo 14 del Acto legislativo número 1 de 1936, que garantizó la libertad de enseñanza y reservó como función propia del Estado 'la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos'.
"De esta breve referencia a los antecedentes constitucionales cabe deducir, en el momento actual, que el Congreso puede expedir leyes en lo concerniente a materias de la educación, como también el Presidente, además de la facultad reglamentaria a que se refiere el numeral 29 del mismo artículo 120, puede ejercer una reglamentación autónoma o independiente, como suprema autoridad administrativa; pero cada una de estas Ramas del Poder Público dentro de la respectiva esfera de su competencia, para los fines y con las limitaciones previstas en el actual artículo 41 de la Constitución (artículo 14 Acto legislativo número 1 de 1936) ".
Más adelante agregó:
"4° La educación oficial es un cometido o servicio social del Estado que puede satisfacer en forma directa, o bien mediante la colaboración de entidades o personas descentralizadas, cuya creación, dotación de medios o patrimonio propio, organización, órbita de actividades, etc., etc., corresponde determinar al Congreso por medio de leyes materiales, con fundamento, no sólo en las disposiciones constitucionales comentadas antes, sino también en los artículos 44 y 64, pues en éste se lee: 'Nadie podrá recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público o de empresas o instituciones en que tenga parte principal el Estado…" (subraya la Corte). Según esta norma el Constituyente presupone la facultad del Estado, o mejor, del Congreso, para la creación y organización de personas descentralizadas (artículo 90 Ley 153 de 1887), como así lo entendió la Corte en la sentencia de fecha 11 de diciembre de 1964, en la cual dijo:
"'El Estado regula el servicio público de manera directa a través de sus agentes inmediatos, y en forma indirecta, como ocurre en la concesión y el establecimiento público. El Estado colombiano cuenta ya con algunos de esta última especie, como la Universidad Nacional, los Ferrocarriles Nacionales, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero, las Corporaciones Autónomas Regionales (del Cauca, del Valle del Magdalena, y del Sinú, de la Sabana de Bogotá y los Valles de Ubaté y Chiquinquirá), y ahora el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Estas formas indirectas están llamadas a garantizar el predominio de la técnica en los servicios públicos.
"'A 'establecimientos públicos' alude la Carta en su artículo 64: de ellos habla en general el artículo 635 del Código Civil y en particular de los de beneficencia e instrucción pública el artículo 80 de la Ley 153 de 1887; los contempla, tanto nacionales como departamentales y municipales, el artículo 237 del Código Político y Municipal, que hace depender los primeros, de las leyes, los segundos, de las ordenanzas, sobre las bases dadas por las leyes; y los últimos, de los acuerdos, según las normas de las ordenanzas. De suerte que, en primer plano, compete al legislador tanto la creación de establecimientos nacionales como autorizar a los departamentos y municipios para crearlos y organizarlos, con destino a la regulación del servicio público'".
Expuesta la interpretación o doctrina de la Corte en cuanto atañe a la inteligencia del numeral 13 del artículo 120, se procede a estudiar si los apartes del artículo 8° del decreto, acusados por el demandante, violan las citadas facultades presidenciales.
La acusación no es viable, por estas razones:
El artículo 8° del Decreto 251 de 1958, no tienen por objeto "reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional", sino el de señalar las funciones o atribuciones que se le adscriben al Fondo Universitario, como persona administrativa o servicio descentralizado, en materias ajenas a las privativas del Presidente, que conserva la plena libertad de acción en lo que atañe a las actividades previstas en el memorado numeral 13, como se pondrá de manifiesto al enunciar el contenido de los apartes acusados.
En el aparte a) se atribuye al Fondo Universitario como objeto "procurar la asociación de esfuerzos académicos, docentes y científicos" con el objeto del mejor aprovechamiento, no sólo en cuanto concierne al intercambio de profesorado, sino de instalaciones, laboratorios, residencias, bibliotecas, etc., actividades que, en tratándose de varias universidades oficiales y privadas, no podrían ser objeto de reglamentación unilateral del Presidente sin menoscabar la independencia y aun el derecho de propiedad de las particulares; pero que pueden lograrse gracias a un acuerdo entre las entidades interesadas, promovido o auspiciado por el Fondo Universitario, ya que tampoco lo puede imponer sino que su misión se reduce a procurar el entendimiento y la cooperación voluntaria y libre entre ellas.
En el aparte c) se le indica como meta "propender a la vinculación de la Universidad al análisis de los problemas nacionales y seccionales y al estudio de sus soluciones dentro de la órbita universitaria", que implica una labor puramente científica y especulativa sin menoscabo de las funciones atribuidas al Presidente por el numeral 13.
Según el numeral 1) si bien se menciona la inspección de las universidades, se le confiere tal función con dos limitaciones sustanciales: no es exclusiva o privativa, sino que debe limitarse a contribuir a la vigilancia con el fin de "elevar el nivel de la enseñanza superior", y, además, "estas funciones se realizarán dentro de un estricto respeto por el espíritu y autonomías de cada uno de los claustros", es decir, estas iniciativas o contribución "a la coordinación de las actividades de las diversas Universidades del país", tampoco tienen el carácter de normas imperativas u obligatorias, como los reglamentos, sino que son iniciativas meramente facultativas en el sentido de que las universidades pueden aceptarlas o no, según mejor convenga a sus intereses y a las finalidades de su propia orientación científica y técnica.
En conclusión, ninguno de los apartes que acaban de estudiarse violan el numeral 13 del artículo 120 de la Constitución como lo supone el demandante, pues son materias que, por su naturaleza, escapan a la reglamentación o dirección del Presidente.
5° Libertad de enseñanza. El actor acusa también el decreto por violación del artículo 41 de la Constitución, en particular los artículos 8°, aparte n), 9°, 10,11,12 y 15; pero como puede deducirse de la simple lectura de ellos, ninguno tiene relación directa con la libertad de enseñanza, consagrada en el artículo citado, sino que atañen a las atribuciones administrativas que se adscriben, por medio de sus distintos órganos, al Fondo Universitario Nacional, precisamente, en desarrollo del artículo primero del mismo decreto, que lo consagró como una entidad administrativa descentralizada; y, en consecuencia, para cumplir con sus finalidades, es lógico y necesario darle los medios adecuados para actuar, y estos medios los constituyen las atribuciones y funciones que se le adscriben, con la determinación del modo como deben ejercerse mediante la colaboración de gerentes o directores, de juntas directivas, de consejos de administración, etc., etc., que deben ser integrados mediante el procedimiento previsto en el propio estatuto, como así lo hace el Decreto 251 de 1958 en las disposiciones acusadas como inexequibles por el actor.
Si el legislador puede, como resulta del todo innegable, crear por medio de leyes entidades administrativas descentralizadas en relación con actividades que no son privativas de alguna de las Ramas del Poder Público, es obvio que tal fenómeno tiene que operarse mediante la cesión o transpaso de facultades o poderes de la administración central al servicio autónomo, pues de otro modo resulta imposible la descentralización decretada; pero esto no significa que el nuevo ente administrativo pueda obrar con total independencia, sino que estará sujeto, además de la fiscalización de la Contraloría General de la República, a la vigilancia del órgano o ministerio o departamento administrativo del cual hacía parte antes, mediante la vía gubernamental o jerárquica; o bien ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si los interesados ejercen la acción pertinente contra el acto lesivo de sus derechos. Por tanto, si una entidad descentralizada como el Fondo Universitario Nacional dicta una resolución ilegal o inconstitucional, por ejemplo que desconozca la libertad de enseñanza, como lo supone o prevé el actor, la falla no será de ley de descentralización del servicio sino del exceso o desviación de poder de la entidad autónoma, cuya enmienda podrá obtenerse o por la vía jerárquica o por la jurisdiccional, según se acaba de decir.
Por fin, no sobra advertir que la libertad de enseñanza consagrada en el artículo 41 de la Carta no tiene carácter absoluto sino relativo según las limitaciones impuestas en el mismo estatuto, una vez que "el Estado tendrá, sin embargo, la suprema inspección y vigilancia de los institutos docentes, públicos y privados, en orden a procurar el cumplimiento de los fines sociales de la cultura y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos".
La última observación del demandante, respecto a la Universidad Nacional que debe quedar bajo el régimen directo del Gobierno Nacional "y de ninguna manera intervenida por el Consejo Nacional de Rectores de las Universidades Privadas", carece en absoluto de fundamento, porque de acuerdo con el acta de fundación, la Asociación de Universidades tiene por meta ofrecer, no imponer, al "Estado la colaboración técnica de sus organismos especializados para el cumplimiento de las funciones constitucionales y legales sobre inspección, vigilancia y coordinación de la enseñanza", colaboración que se halla reglamentada en el Decreto 1297 de 30 de mayo de 1964, en especial por el artículo 3° que dice así: "El Gobierno Nacional ejercerá la reglamentación, dirección e inspección de las Universidades con la asesoría del Fondo Universitario Nacional, cuyas decisiones en esta materia no tienen efecto sino mediante la refrendación del Ministerio de Educación Nacional, y directamente por dicho Ministerio en lo relativo a los demás institutos de educación superior".
Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte -Sala Plena-, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución, declara que es exequible la Ley 141 de 1961 en cuanto le dio el carácter de normas legales permanentes a las disposiciones acusadas por el actor y contenidas en el Decreto 251 de 1958 en relación con la primera parte del artículo 69; ordinales a), b), c), d), i), 1), m) y n) del artículo 8° y artículos 9°, 10, 11, 12 y 15 del dicho Decreto.
Notifíquese, publíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y comuníquese a quien corresponda.
Eduardo Fernández Botero, Ramiro Araújo Gran, con salvedad respecto a la doctrina de la sentencia de octubre de 1966; Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, con salvamento de voto; Gustavo Fajardo Pinzón, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes, Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Luis Garlos Zambrano, Pedro Castillo Pineda, Conjuez.
Ricardo Ramírez L.
Secretario
Salvamento de voto del Magistrado Aníbal Cardoso Gaitán
Hago extensivo a la presente decisión mi disentimiento manifestado al expedirse los fallos de 16 de noviembre de 1966 y 22 de junio del mes en curso, en cuanto estas providencias limitan la facultad del Congreso para legislar en materia de educación, dando prevalencia a la facultad que el numeral 13 del artículo 120 de la Carta le otorga al Presidente de la República, sobre las atribuciones que el artículo 41 de la misma le confiere al Parlamento.
Fecha ut supra.
Aníbal Cardoso Gaitán