Norma demandada: Revisión de constitucionalidad del decreto 3398 de 1965
ESTADO DE SITIO
Reiteración de doctrinas sobre conexidad de las disposiciones en estado de sitio y transitoriedad de los decretos legislativos para restablecimiento del orden público. - Exequibilidad del decreto 3398 de 1965. - Inexequibilidad del artículo 34 en cuanto expresa: "De las infracciones de que tratan los artículos 28, 30, 32 y 33 del presente Decreto, cometidas por particulares, conocerán en tiempo de paz los jueces Superiores del Distrito Judicial correspondiente. - De la infracción señalada en el artículo 31 de este Decreto conocerá, en tiempo de paz, la autoridad de policía correspondiente".
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, 12 de abril de 1967.
Magistrado ponente: doctor Aníbal Cardoso Gaitán.
De conformidad con la proposición número 468 aprobada por el Senado de la República, a la cual precedió una análoga de la honorable Cámara de Representantes, esta alta Corporación decidió enviar a la Corte Suprema de Justicia el Decreto 3398 de diciembre 24 de 1965, "con el objeto de disipar las dudas expresadas por algunos Senadores", "para que… decida sobre su constitucionalidad, conforme a lo preceptuado por el artículo 1° del Acto legislativo número 1 de 1960".
No tiene la Corte, al realizar el estudio que le corresponde hacer, la demanda que la Ley 96 de 1936 exige al ciudadano que impetra una declaración de inexequibilidad de una ley; ni el pliego de objeciones que el Presidente de la República propone al Congreso en relación con la constitucionalidad de un proyecto; demanda y objeciones que contribuyen a ilustrar el criterio de la Corte. Una colaboración análoga, de parte de las Cámaras Legislativas, indicando las cuestiones controvertidas por el Parlamento, hubiese hecho más expedito el desempeño de la labor asignada a esta entidad. Sin embargo, ha de cumplir, en el presente caso, la función que la Carta le impone, haciendo ella la calificación indispensable para concretar las posibles violaciones del Decreto al Estatuto Fundamental.
Una síntesis del decreto acusado se hace necesaria, para presentar luego las consideraciones de la Corte.
Síntesis del Decreto 3398 de 1965.
1. En el considerando del decreto se alude al número 1288 de 21 de mayo de 1965 por el cual se declaró turbado el orden público y el estado de sitio se expresa que la República carece de un instrumento legal y reglamentario de la defensa nacional y que es necesario estructurar los planes de seguridad interior y exterior de la nación, mediante un estatuto; que es obligación del Estado velar por la protección de los asociados mediante medidas de seguridad nacional; que los poderes que la Constitución señala en el particular deben ser puntualizados en forma concreta y detallada; que los compromisos internacionales del país requieren que se fortalezcan su seguridad interior y exterior; que la acción subversiva de los grupos extremistas para alterar el orden jurídico exige un esfuerzo coordinado de todos los órganos del poder y de las fuerzas vivas de la nación; que la movilización y la defensa civil competen a la nación entera; que la carencia de un instrumento legal que organice la defensa nacional conlleva grave peligro para la estabilidad del Estado; que las circunstancias de orden público hacen necesaria la adopción inmediata de medidas sobre defensa nacional, mientras se expida el correspondiente estatuto legal.
2. El decreto comprende siete títulos denominados así:
Título I. Definiciones.
Título II. Servicio público de defensa nacional, que comprende los capítulos llamados organización para la defensa nacional; del Presidente de la República: del Ministro de Defensa Nacional; del Consejo Superior de la Defensa Nacional; del Comandante General de las Fuerzas Militares; de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
Título III. Movilización.
Título IV. Defensa Civil.
Título V. Requisición y ocupación.
Título VI. Delitos y contravenciones. Sanciones.
Título VII. Disposiciones varias.
3. Por su considerando aparece que el Decreto 3398 de 1965 se expide haciendo uso el Presidente de la República de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución y con el propósito de establecer un estatuto legal que organice la defensa nacional.
4. El Título I define lo que se entiende por defensa nacional; se expresa que todos los colombianos están obligados a participar activamente en ella (artículo 3°); que a esta deben cooperar todas las personas naturales y jurídicas del país; que la defensa civil es una parte de la defensa nacional; que la requisición es el uso de bienes muebles y servicios de propiedad privada para satisfacer las necesidades de la defensa nacional ordenada por autoridad competente y sujeta a indemización, advirtiéndose que la ocupación de bienes inmuebles sólo podrá ser temporal
5. El Título II establece la organización para la defensa nacional, y ordena que el Presidente de la República, responsable de ella, dispondrá para su preparación y ejecución, de los siguientes funcionarios y organismos: el Ministro de Defensa Nacional y el Consejo Superior de la Defensa Nacional, y que este último se integra por el Comandante General de las Fuerzas Militares, con el Ejército, la Armada, las Fuerzas Aéreas, la Policía Nacional y los demás organismos que determine el Presidente de la República.
6. Los Títulos III, IV, V y VII se refieren, en su orden, a la movilización para la defensa nacional, a la defensa civil, a. la requisición y ocupación y al deber en que están las personas naturales y jurídicas de derecho público y de derecho privado, de proporcionar informaciones al Consejo Superior de la Defensa Nacional, establece las sanciones por el incumplimiento de esta ordenación, y dispone que para los fines de la defensa nacional el Gobierno fijará las condiciones en que los extranjeros podrán prestar servicios a la Administración Pública y en empresas privadas.
El Título VI, artículos 28 a 34, establece que para los efectos del decreto legislativo que se estudia, se adiciona el artículo 248 del Código de Justicia Penal Militar, disponiendo que quien destruya o dañe cualquier clase de bienes necesarios para la defensa nacional, incurrirá en la pena señalada en el inciso segundo de dicho artículo, o sea la de 5 a 15 años de presidio (artículo 28); que quien desobedezca las órdenes de requisición u ocupación dictadas para la defensa nacional, o niegue servicios indispensables a la misma, será sancionado con arresto de 6 meses a 5 años (artículo 29) ; que el artículo 95 del Código de Justicia Penal Militar, referente a las personas que revelen secretos políticos, diplomáticos o militares sobre la seguridad nacional, y los 121 y 122 del Código Penal, sobre la misma materia, quedan incorporados dentro de las disposiciones tocantes con la defensa nacional (artículo 30) ; que quien no diere cumplimiento a las órdenes impartidas por autoridad competente, relativas a la defensa civil, incurrirá en arresto de 3 meses a tres años (artículo 31) ; que será sancionado como desertor el particular comprendido dentro de la movilización, que no cumpliere el llamamiento en el lugar o tiempo ordenado (artículo 32) ; que también quedan incorporados dentro de las disposiciones atinentes a la defensa nacional los artículos 29, 30, 31, 32, 33 y 34 del Decreto-ley número 1699 de 1964, y que cuando los hechos a que se refieren los citados artículos fueren cometidos por militares, las penas se aumentarán hasta el doble (artículo 33) ; tales disposiciones del Decreto 1699 versan sobre porte y fabricación de explosivos, comercio o traspaso de armas de fuego de uso general o de uso privativo de las Fuerzas Armadas, acerca del dueño de fábrica de armas de fuego que funcione sin facultad legal, o repare o ensamble o reciba para ese fin armas de fuego de uso de las Fuerzas Armadas; que el Gobierno determinará las armas que son de uso privativo de las Fuerzas Armadas, y el Ministerio, por conducto de los Comandos autorizados, podrá amparar, cuando lo estime conveniente, como de propiedad particular armas que estén consideradas como de uso privativo de aquéllas (parágrafos 2° y 3°, artículo 33).
El artículo 34 establece que de las infracciones de que tratan los artículos 28, 30, 32 y 33 del decreto, cometidas por particulares, conocerán en tiempo de paz los Jueces Superiores del Distrito Judicial correspondiente; que de la infracción señalada en el artículo 31 conocerá en tiempo de paz la respectiva autoridad de policía y que en tiempo de guerra, conflicto armado, conmoción interior o turbación del orden público, conocerá de todas las infracciones contempladas en este Título la Justicia Penal Militar, por los procedimientos de los consejos de guerra verbales.
El artículo 35 dispone que las personas naturales y jurídicas, sin excepción alguna, están obligadas a proporcionar al Consejo Superior dé la Defensa Nacional, las informaciones que les fueren solicitadas, las cuales tendrán el carácter de documentación clasificada, y sólo podrán ser utilizadas para los fines del decreto. Y se agrega que quien no cumpliere lo dispuesto en este artículo será sancionado con multa de $ 1.000.00 a $ 20.000.00, convertible en arresto.
Consideraciones de la Corte.
Los preceptos en examen.
La Corte estima que para los objetivos buscados con el envío a ella del Decreto 3398 de 1965, debe hacer el estudio de aquél a la luz de las ordenaciones de la Carta que garantizan los derechos individuales y sociales, la libertad de las personas, la propiedad, el derecho de locomoción, las demás garantías que consagra el Título 3° de la Constitución, y las que establecen las instituciones esenciales del Estado.
Con este criterio, encuentra pertinente examinar, por posible infracción de las aludidas normas constitucionales, los artículos 3°, 4°, 22, 23, 24, 25, 27, 29, 30, 31, 32, 33, 34 y 35 del Decreto legislativo.
Fundamento del Decreto en el artículo 121de la Carta.
Es de importancia al juzgar sobre la constitucionalidad del Decreto 3398 de 1965, tener en cuenta, en primer lugar, que fue dictado por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le otorga el artículo 121 de la Constitución, para verificar si dicho decreto cabe dentro de las atribuciones presidenciales del estado de sitio.
Nada más congruente con la preservación de la normalidad y el restablecimiento del orden público que el estatuto contenido en el mencionado decreto por el cual se organiza la defensa nacional. El primero de los deberes de aquel alto funcionario, como ya lo ha expresado la doctrina de la Corte, es el de "conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado (artículo 120 de la Constitución, ordinal El estatuto "por el cual se organiza la defensa nacional", que estudia la Corte, se ha concebido y redactado como un instrumento jurídico que coloca en manos del Presidente de la República medios que éste considera aptos para el cumplimiento de aquel deber fundamental del Jefe del Estado. La sola lectura del Decreto 3398 de 1965 muestra la vinculación entre éste y las atribuciones que al Presidente de la República le señala el artículo 121 de la Constitución. De esta suerte, aquella conexidad del decreto con el Estatuto Fundamental implica, en este caso concreto, y por la naturaleza del estatuto mencionado, una legitimación constitucional, en principio, de todas susdisposiciones.
Sin embargo, según lo ya anunciado, la Corte hace en seguida el estudio de algunos preceptos respecto de los cuales pudiera pensarse que infringen ordenaciones de la Ley de Leyes.
Al estudiar el decreto en su conjunto se le halla encaminado a regular situaciones, no sólo del estado de sitio sino "desde tiempo de paz" (artículos 1° y 22), y "para tiempo de paz" (artículo 34).
Conviene ver si estas determinaciones afectan la constitucionalidad del decreto legislativo, como opuestas a lo que dispone el artículo 121 de la Carta sobre vigencia de las medidas que autoriza tomar al Presidente de la República.
Es verdad que en la parte final del considerando del decreto; se dice que las particulares circunstancias de orden público que actualmente vive el país, hacen necesaria la adopción inmediata de medidas que permitan la aplicación de la organización dé la defensa nacional "mientras se expida el correspondiente estatuto legal", lo cual da a entender el propósito de acomodar el estatuto de emergencia a su ineludible expiración tan pronto se levante el estado de sitio.
Es del caso anotar, empero, que realmente a la defensa nacional Ha de atenderse en todo tiempo, en el de paz como en el de perturbación del orden. El estatuto que se estudia es lógico desde el punto de vista de la materia que se propone regular, cuando expresa que la defensa nacional se organiza desde tiempo de paz.
Por esta razón, considera la Corte, que al calificar la constitucionalidad del decreto legislativo, no debe dar una trascendencia exagerada a expresiones que vistas aisladamente, y no como debe hacerlo, en conjunto con sus demás ordenaciones, pudiera pensarse que producen quebranto de las reglas establecidas en la Carta.
En oportunidad anterior, al estudiar la Corte el punto que aquí se contempla, dijo:
"La transitoriedad de la norma legislativa dictada por el Gobierne es característica que de un modo general debe satisfacer el ordenamiento del estado de sitio, porque con basé en las facultades extraordinarias correspondientes no han de tomarse disposiciones que por su naturaleza son de carácter permanente. Sin embargo, esta consideración no es óbice para que en ciertos cansos de urgencia se den preceptos de estado de sitio que impliquen un cambio de legislación respecto de la que se suspende, en razón de la emergencia misma, por imponerlo así la necesidad de orden político, social o económico que confronta el Ejecutivo. Tales normas, muy-singulares dentro del régimen jurídico extraordinario, sustituyen la legislación suspendida, por otra acorde con la necesidad del restablecimiento del orden. Expedida tal legislación, es posible que por el acierto de sus disposiciones, más ventajosas que las precedentes, sea conveniente reiterarlas por el legislador ordinario, para que prolonguen su efecto benéfico una vez levantado el estado de sitio. A ello en modo alguno se opone la transitoriedad que deben tener los preceptos legislativos correspondientes. Porque lo prescrito en la Carta es que cesen de regir los mandatos de carácter legislativo cuando el orden publico se restablece.
El Congreso, con autonomía, puede realizar ese paso de la norma transitoria a una permanente, a través de la función propia de legislador, que no es incompatible con el estado de sitio, menos ahora cuando por mandato del Acto legislativo número 1 de 1960, debe permanecer reunido mientras perdure tal estado.
"Debe, por tanto, pensarse al juzgar sobre la transitoriedad de los decretos legislativos, y acerca de su constitucionalidad, en que a veces el legislador extraordinario puede verse obligado a expedir normas que, además de ser medio adecuado para el restablecimiento dé la normalidad, por su naturaleza sean idóneas para regular estados permanentes de derecho. Ello, por sí solo, no conllevaría inconstitucionalidad.
"Esto no significa que en el examen que corresponde hacer a la Corte, si halla claro que la norma es apta para situaciones permanentes, pero "que no enfrenta una situación transitoria de perturbación del orden público, carezca de apoyo en la insatisfacción de este presupuesto para declarar exequible tal disposición". (Sentencia del 18 de mayo de 1966, aún no publicada).
Estudio de la constitucionalidad de algunas normas del decreto.
El Titulo II, que organiza la defensa nacional, asignando funciones para ese objeto al Presidente de la República, al Ministro de Defensa Nacional, al Consejo Superior de la Defensa Nacional, al Comandante General de las Fuerzas Militares y a los Comandos de éstas y de la Policía Nacional, consagra normas de organización y funcionamiento, específicamente vinculadas a esa organización para la defensa nacional, en términos que no afectan en forma alguna la garantía de derechos y libertades consagrados en la Carta, ni modifican ]a estructura de las instituciones del Estado.
Los artículos 3° y 4°, en cuanto exigen de todos los colombianos y las personas naturales y jurídicas su cooperación, cuando las necesidades públicas lo requieren, para defender la independencia nacional y las instituciones patrias, es tan solo el corolario de un deber cívico que obliga a esas personas y entidades a prestar su concurso, haciéndose solidarias con las autoridades en el esfuerzo que ellas realizan al cumplir el cometido que les resulta de atribuciones y deberes que para la defensa nacional les impone el estatuto que la organiza.
Con la movilización de todos los colombianos, según los requerimientos del Gobierno y la participación permanente y obligatoria de aquéllos, de acuerdo con las disposiciones de los artículos 21, 22, 23, 24 y 25 del Decreto, no halla la Corte que se quebrante ninguna garantía de derechos o libertades consagrados por el Estatuto Fundamental del país, pues la cooperación que el Gobierno reclama de entidades y personas, emerge naturalmente de los deberes que la solidaridad nacional les impone en la defensa del bien común, representado por la paz pública o su restablecimiento.
Después de definir la requisición diciendo que es la utilización de bienes muebles y servicios de propiedad privada, con destino a satisfacer necesidades de la defensa nacional (artículo 7°), el artículo 27 del Decreto establece que para los fines de aquélla, las autoridades competentes podrán disponer la requisición o la ocupación, según el caso, de bienes y servicios, salvo los protegidos por inmunidad diplomática, advirtiendo que la requisición y ocupación dan derecho a indemnización, y que terminada la emergencia se restituirán los bienes ocupados. Estas disposiciones armonizan plenamente con lo dispuesto en el artículo 33 de la Carta.
Las normas de los artículos 28, 29, 30, 31, 32 y 33 contenidas en el Título VI del decreto legislativo no violan ningún precepto constitucional y aparecen conformes con los artículos 26, 27 y 28 de la Carta, por cuanto definen delitos, determinan la pena correspondiente, señalan el tribunal competente y por remisión fijan las normas propias del juicio.
El artículo 34 dispone que "de las infracciones de que tratan los artículos 28, 30, 32 y 33 del presente Decreto, cometidas por particulares, conocerán en tiempo de paz los Jueces Superiores del Distrito Judicial correspondiente", y "de la infracción señalada en el artículo 31…, la autoridad de Policía". Este precepto, en lo que de él se ha transcrito, sí es claramente inconstitucional, porque contiene ordenaciones asignando competencia para conocer "en tiempo de paz" a los funcionarios que allí se señala. La vigencia de las normas legislativas dictadas en estado de sitio y por razón del mismo apenas cubre el lapso correspondiente a éste, pues cuando él se levanta, aquéllas dejan de regir. Debe, por tanto, la Corte declarar inexequible esta parte de la mencionada norma.
En cambio no adolece de inconstitucionalidad alguna el inciso último del artículo 34 en cuanto dispone que en tiempo de guerra, conflicto armado conmoción interior o turbación del orden público, conocerá de todas las infracciones contempladas en este Título la Justicia Penal Militar, por el procedimiento de los consejos de guerra verbales.
El artículo 35 del Decreto establece que las personas naturales y jurídicas, sin excepción alguna, están obligadas a proporcionar al Consejo Superior de la Defensa Nacional las informaciones que les fueren solicitadas, las cuales sólo podrán ser utilizadas para los fines del decreto, o sea para la defensa nacional; y que quien no cumpliere con este deber podrá ser sancionado con multa de $ 1.000.00 a $ 20.000.00, convertible en arresto.
Examinada esta ordenación, se halla que, tratándose del estado de sitio y precisamente para la defensa nacional, ella tiene respaldo en el artículo 121 de la Carta, porque concierne, durante ese estado, a la obtención de las informaciones necesarias para el restablecimiento del orden perturbado, con acatamiento a lo dispuesto en el artículo 25 de la Constitución.
Resolución.
La Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 1° del Acto legislativo número 1 de 1960, declara que es exequible el Decreto número 3398 de 1965 (diciembre 24), "por el cual se organiza la defensa nacional", con excepción de la parte del artículo 34, que es inexequible en cuanto expresa:
"De las infracciones de que tratan los artículos 28, 30, 32 y 33 del presente Decreto, cometidas por particulares, conocerán en tiempo de paz los Jueces Superiores del Distrito Judicial correspondiente.
"De la infracción señalada en el artículo 31 de este Decreto conocerá, en tiempo de paz, la autoridad de Policía correspondiente".
Copíese, notifíquese, comuníquese al honorable Senado de la República, a la honorable Cámara de Representantes, al señor Ministro de Justicia y publíquese en la Gaceta Judicial.
Presidente, Luis Fernando Paredes; Magistrados: Ramiro Araújo Grau, Adán Arriaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño y Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Ron-callo Acosta, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L.
Secretario.