300Corte SupremaCorte Suprema30030005275Antonio Moreno Mosquera196714/03/1967Antonio Moreno Mosquera_1967_14/03/196730005275FOMENTO DE LA ECONOMIA NACIONAL Es un servicio público que puede ser prestado por una persona jurídica de derecho privado. Contribuciones. - Su recaudo puede hacerse por personas naturales o jurídicas. - Doctrina de las facultades implícitas. - Exequibilidad de los artículos l9, 29 y 39 de la Ley 101 de 1963. Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, marzo 14 de 1967. Magistrado ponente: doctor Antonio Moreno Mosquera. 1967
César Castro PerdomoDemanda de inexequibilidad contra los artículos 1, 2 y 3 de la ley 101 de 1963Identificadores30030005276true77332Versión original30005276Identificadores

Norma demandada:  Demanda de inexequibilidad contra los artículos 1, 2 y 3 de la ley 101 de 1963


FOMENTO DE LA ECONOMIA NACIONAL

Es un servicio público que puede ser prestado por una persona jurídica de derecho privado. Contribuciones. - Su recaudo puede hacerse por personas naturales o jurídicas. - Doctrina de las facultades implícitas. - Exequibilidad de los artículos l9, 29 y 39 de la Ley 101 de 1963.

Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, marzo 14 de 1967.

Magistrado ponente: doctor Antonio Moreno Mosquera.

El doctor César Castro Perdomo, en nombre de los señores Miguel Parga Pantoja, Miguel Sánchez Varela, Helí Bocanegra y de la Asociación de Pequeños y Medianos Agricultores de Colombia (ASOPEMACO), y también en su propio nombre, demanda la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 1°, 2° y de la Ley 101 de 1963, "por la cual se establece la cuota de Fomento Arrocero".

Tramitado el juicio en debida forma, se procede a decidir mediante las siguientes consideraciones:

La demanda.

Después de reproducir el texto de las normas acusadas, el demandante, en varios capítulos, señala las disposiciones constitucionales que estima violadas, así:

a) Los artículos 206 y 210 y el ordinal 13 del artículo 76, por cuanto, resumiendo su exposición, dichas disposiciones autorizan el establecimiento de impuestos creados para atender al eficaz funcionamiento de los servicios públicos, percibidos directamente por funcionarios públicos y liquidados por éstos. Y las normas acusadas crean un impuesto indirecto que va a ser recaudado por una entidad de derecho privado como es la Federación Nacional de Arroceros; que en vez de ingresar al patrimonio fiscal del Estado colombiano y de beneficiarlo, ingresa al de una persona jurídica y acrecienta su patrimonio, y cuyo producto no va a invertirse en el sostenimiento y funcionamiento del Estado colombiano, ni de ninguna entidad descentralizada del orden nacional, ni de ningún establecimiento público nacional, departamental, distrital, ni municipal;

b) El ordinal 2° del artículo 60, ya que, según expresa, "el control fiscal de aquellos dineros se sustrae de las reglas comunes que sobre contabilidad fiscal tiene establecida la Contraloría General de la República";

c) El ordinal del artículo 76, en razón -dice el demandante-, de que el Congreso no ha expedido la ley sobre planes concretos y programas aptos para el fomento de la industria arrocera, y sin éstos, resulta prematuro crear el impuesto para dicho fomento;

d) El ordinal 20 del artículo 76, porque el producto del impuesto, conforme lo autoriza la ley, será invertido por la Federación Arrocera sin sujeción estricta a los planes y programas respectivos que no han sido expedidos por el Congreso al que corresponde privativamente fijarlos ;

e) El ordinal del artículo 78, puesto que el producto de la llamada cuota de fomento arrocero, que tiende a incrementar el patrimonio de la Federación Nacional de Arroceros, es una gratificación en sentir del doctor Castro Perdomo;

f) El artículo 30. Sostiene el demandante que cuando se establece un impuesto como el creado por la Ley 101 de 1963, que no está destinado al sostenimiento de la Administración Pública, se afecta el patrimonio de los particulares y se viola, por consiguiente, el principio de garantía de la propiedad privada.

También estima conculcado el mismo artículo 30 por el siguiente aspecto:

"Por medio del artículo 39 de la Ley 101 de 1963 se dispone la obligación a la Federación Nacional de Arroceros de pretender cumplir el servicio público de recaudar la cuota de fomento arrocero y, además, se ordena que 'las entidades o empresas que compren o beneficien el grano, serán responsables del monto total de la misma'.

"Entonces, honorables Magistrados, esta nueva carga fiscal contra un gremio económico y aquella responsabilidad indefinida contra el mismo gremio, por todo el impuesto indirecto que se cause, viola el artículo 30 de la Constitución, pues atenta contra el derecho a la propiedad privada que cada uno de los molineros de arroz tiene en su favor, y contra el principio de que el patrimonio económico de cada cual debe ser respetado. Es claro, según la ley, que en un momento dado se permite por el artículo 2° de la Ley 101 de 1963 que esos industriales dueños de molinos de arroz puedan ser despojados de parte considerable de su patrimonio, en el caso de que los productores del grano, los recolectores del grano, o los consumidores del grano, etc., sean remisos en el pago del nuevo tributo. Por otro lado, esta situación implicaría violación manifiesta del artículo 37 de la Constitución Nacional que dice: "No habrá en Colombia bienes raíces que no sean de libre enajenación, ni obligaciones irredimibles";

g) El ordinal 10 del artículo 76. Se arguye en la demanda que el Congreso es el llamado a crear los cargos que requiera el servicio público, entre los cuales deben figurar los de aquellos funcionarios encargados de recaudar los impuestos y los de quienes estén autorizados para cobrarlos por jurisdicción coactiva. Más como la ley acusada sustrae la intervención de tales funcionarios, por cuanto dispone que la Federación Nacional de Arroceros recaude directamente la cuota de fomento, viola el principio del ordinal citado;

h) El artículo 37, puesto que consagra -parece decir el demandante- una obligación irredimible.

Debe notarse que la demanda adolece de serios defectos: porque no precisa cuáles artículos de los acusados violan tal o cual disposición supralegal sino que parece referirse a todo el contexto de la Ley 101 de 1963, y porque entre los conceptos de violación y la letra misma de las disposiciones que se dicen quebrantadas, no existe la debida relación.

No obstante, la Corte se ocupará de ella, tratando de desentrañar su sentido, en virtud de lo cual entiende que los argumentos esgrimidos, con excepción de los que acaban de sintetizarse en los literales c), d) y f), no se refieren a los artículos 1° y 2° sino que combaten el 3°, como se verá mejor al precisar los fundamentos del fallo.

Concepto del Ministerio Público.

El señor Procurador General de la Nación opina que las disposiciones impugnadas son exequibles.

Se abstiene la Corte de expresar aquí sus argumentos, porque a los principales habrá de referirse al hacer sus propias consideraciones.

Fundamentos del fallo.

1° Los artículos 1° y 2° de la Ley 101 de 1963 disponen:

"Artículo 1° Seis meses después de promulgada la presente Ley, y con destino al fomento de la producción de arroz, establécese la cuota de fomento arrocero".

"Artículo 2° Esta cuota consistirá en la suma de un centavo ($ 0.01) por cada kilogramo de arroz en paddy que se produzca en el territorio nacional".

El sentido natural y obvio de estas normas es que ellas crean un gravamen indirecto cuyas cuantía y destinación aparecen precisadas, y cuya vigencia se ajusta al mandato del artículo 204 de la Constitución, según el cual una nueva contribución indirecta sólo empezará a cobrarse seis meses después de promulgada la ley que la establezca.

Si esto es así, el Congreso al expedir esos dos preceptos, ejerció la atribución constitucional de imponer contribuciones contenida no sólo en el artículo 43 de la Carta -citado a este propósito por el señor Procurador- sino también en el ordinal 15 del artículo 76 correctamente interpretado.

No pueden tacharse de prematuras -como lo hace su impugnador- estas ordenaciones legales, porque la Carta no le ha señalado pauta de tiempo al legislador para crear un gravamen de esa especie. Unicamente le fijó el plazo para su cobro, respetado expresamente por el diáfano texto del artículo 1°.

Pero si el calificativo se aplica a que no existían planes y programas para el fomento de la producción de arroz, y se dice que por ello se violaron los ordinales 4° y 20 del artículo 76 de la Carta, debe notarse, como lo hace el Procurador, que en el 4° de la ley existe un plan de fomento concebido allí en líneas generales y detallado en el contrato que ordena este mismo artículo celebrar y del cual se hablará adelante.

De otro lado, si el fomento de la economía nacional debe someterse a planes y programas, no parece que la sola creación del gravamen destinado a un fin de esa índole, requiera la preexistencia de aquéllos. Esta es necesaria para su inversión, y de ésta trata en la Ley 101 de 1963, otro artículo no acusado.

De donde se concluye que los artículos 1° y 2° no violan los ordinales 4° y 20 del 76 de la Constitución Nacional.

Tampoco violan el 30 por ninguno de los dos conceptos alegados, ya que no es cierto que la contribución allí establecida no esté destinada a cumplir una función del Estado (el fomento de la industria arrocera), ni que se haya creado en beneficio de un tercero, pues allí se lee lo contrario, o sea que con su producto se fomentará la producción de arroz, y justamente esta función de fomento de un renglón de la economía emana de los ordinales 4° y 20 del Estatuto Fundamental y del artículo 1° del Acto legislativo número 3 de 1959.

2° El artículo 3° acusado dice:

"La cuota de fomento arrocero será percibida directamente por la Federación Nacional de Arroceros, de las entidades o empresas que compren o beneficien el grano; las cuales serán responsables del monto total de la misma".

Para fijar el sentido de esta disposición, conviene conocer los demás preceptos de la ley que, aunque no acusados, deben tenerse en cuenta a fin de no hacer una interpretación aislada que podría desvertebrar su contenido.

Se desprende del articulado, en efecto, que la cuota creada por el artículo 1° tiene una cuantía señalada en el 2°, donde, a su vez, se precisa que está destinada al fomento de la producción de arroz.

Este fomento, según el artículo 4°, debe hacerse por la Federación de Arroceros, entidad con la cual el Gobierno contratará la prestación de tal servicio con el objeto de mejorar la calidad del arroz, atender a su consumo interno y propender por el aumento del cupo de exportación.

Para prestar este servicio, la Federación debe "percibir directamente" el gravamen según el comentado artículo 3°, cuyo producto, en conformidad con el 5°, invertirá en aquellos fines. La Federación rendirá cuentas, anualmente, de dichos recaudo e inversión a la Contraloría General de la República.

De donde se concluye:

a) Que el fomento de la industria arrocera se hace por la Federación Nacional de Arroceros;

b) Que esta entidad recauda e invierte el producto de la contribución, sin que en ello inter-* vengan funcionarios del Estado;

c) Que la Contraloría ejerce sobre ambas operaciones -recaudo e inversión- un control posterior anual.

La primera conclusión, o sea que el fomento de la industria arrocera ha sido confiado a la Federación Nacional de Arroceros, se refrenda con la simple lectura del contrato celebrado entre esa entidad y el Gobierno Nacional, en el cual -son palabras del concepto de la Procuraduría- se señalan las actividades que la Federación ha de desarrollar (multiplicar, certificar y distribuir semillas mejoradas de arroz; dar asistencia técnica a los cultivadores; realizar pruebas regionales con variedad del grano; confeccionar estadísticas continuas sobre volumen de producción, costos, beneficio y consumo de arroz en el país; colaborar con el Gobierno en la determinación de la política de exportación de arroz; servir de entidad consultiva del Gobierno en materias relacionadas con la industria arrocera, etc.) " ("Diario Oficial" números 31545 y 31554 de 23 de diciembre de 1964, página 632).

En cuanto a la segunda, es de una elocuencia suma el Decreto reglamentario de la ley, distinguido con el número 1643 de 1964 ("Diario Oficiar' número 31429), de cuyo texto surge, con claridad meridiana, que la Federación de Arroceros recauda la cuota e invierte su producto sin la intervención de funcionarios del Estado y que ese recurso "figurará nominalmente en el Presupuesto Nacional".

La tercera conclusión también está reiterada en el artículo 9° del citado Decreto.

Sobre estos aspectos del problema, considera la Corte:

Como se deja dicho, el fomento de la economía nacional, especialmente a partir del Acto legislativo número 1 de 1945, refrendado a este respecto por el artículo 1° del Acto legislativo número 3 de 1959 en su parte final, es un servicio público del Estado que la ley puede ordenar con sujeción a planes y programas.

¿Puede un servicio público ser prestado por una entidad que ostenta el carácter de persona jurídica de derecho privado como lo es la Federación Nacional de Arroceros

"Las más modernas teorías -como expresó la Corte en sentencia del 16 de agosto último- responden afirmativamente cuando sus sostenedores, partiendo de la base de la creciente injerencia del Estado en la vida privada, observan que a éste se le van presentando problemas de intervención para cuyo acertado tratamiento se requieren una preparación técnica y unas oportunidades de que carecen los funcionarios políticos y los empleados administrativos. 'Para tal evento -como dice Gabino Fraga-, y ante la imposibilidad de crear en todos los casos necesarios organismos especializados que recargarían considerablemente la tarea y los presupuestos de la Administración, se impone o autoriza a organizaciones privadas su colaboración, haciéndolas participar de la función administrativa"

Esta teoría, a la que alude el análisis hecho por el señor Procurador, llamada de la descentralización por colaboración, diversa de la descentralización por servicios o de la descentralización por regiones, y que entre nosotros viene abriéndose paso desde la Ley 76 de 1927 y el contrato en ella originado entre el Gobierno Nacional y la Federación Nacional de Cafeteros, merece, sin embargo, algún distingo que doctrinalmente parece ser necesario.

Y es que existen servicios públicos emanados de la misma soberanía, es decir, aquellos cuya prestación corresponde a la propia esencia del Estado y cuya existencia, necesaria, caracteriza la organización fundamental de las diversas Ramas del Poder Público, que no pueden entregarse a personas privadas, naturales o jurídicas. A nadie se le ocurriría, por ejemplo, otorgarles la facultad de nombrar ministros, la potestad legislativa o el poder jurisdiccional sin convertirlas, previamente, en ejecutores de derecho público de esas actividades. Los llamados "colaboradores" pueden ser incorporados, verbi gracia, a la enseñanza en aquellos países en donde no sea expresamente prohibido hacerlo; pueden prestar servicios industriales y comerciales a nombre y representación del Estado y pueden, en fin, fomentar una industria y en parte por su iniciativa privada y en parte por encargo gubernamental. No se encuentra ninguna norma constitucional que se oponga a ello.

Por cuya razón, cuando a virtud de un contrato ordenado por el legislador, la Federación Nacional de Arroceros, además de su actividad particular de fomento de la industria del arroz -que tenía desde su fundación- realiza ese mismo fomento a nombre del Estado, con pautas generales fijadas en la ley y mejor detalladas en el pacto con el Gobierno y que la convierte en su colaboradora no se está violando ninguna ordenación implícita o explícita de la Carta y se está, en cambio, modernizando el Estado colombiano en orden al cumplimiento de los fines que las ya citadas disposiciones del constituyente le atribuyeron, en un laudable esfuerzo por propiciar el cambio de viejas estructuras económicas.

Be igual modo, el recaudo de contribuciones, función administrativa muy importante, puede hacerse por personas naturales o jurídicas, ya que ello no afecta los fundamentos mismos de la organización esencial del Estado, siempre que así lo ordene la ley. La Carta, a este respecto, sólo da al Presidente de la República la facultad de "cuidar de la exacta recaudación" de las rentas, pero no expresa que sólo puede recaudarlas por medio de empleados de la Administración; otorga a la Contraloría General de la República el control fiscal y a la Cámara de Representantes el examen y fenecimiento de la cuenta general del presupuesto y del tesoro que le presente el Contralor. Y en ninguna parte prohíbe que se haga ese recaudo por personas naturales o jurídicas, o manda que se haga por funcionarios públicos únicamente. Por eso el artículo 3° de la Ley 151 de 1959, permite que tal cosa pueda hacerse por mandato de la ley o en virtud de arreglos contractuales.

Además, si el Congreso por mandato constitucional (artículo 76, ordinales 4° y 20), tiene la atribución de fomentar la economía nacional y las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, por fuerza habrá de tener la de señalar los medios adecuados para lograrlo.

La doctrina de la Corte sobre el particular es ésta:

"…Son postulados del Derecho Constitucional, generalmente reconocidos hoy y respaldados por las altas autoridades, los siguientes:

"1. Todos los poderes del Estado que tienen atribuciones constitucionales para ejercer una función, o la obligación de ponerla por obra, tienen también, de acuerdo con los dictados de la razón, la facultad de escoger los medios necesarios y adecuados a esos fines, siempre que no estén prohibidos y sean coherentes con la letra y el espíritu de la disposición constitucional a que acceden.

"2. En consecuencia, una facultad se considera implícita en la Constitución siempre que sea necesaria para dar efecto a una atribución conferida expresamente por ella misma.

"3. Todo aquello que se halla implícito en la Constitución, forma parte de ésta de la misma manera que sus disposiciones expresas.

"4. Puede afirmarse, por tanto, que no existe en la Constitución atribución alguna de facultades que no entraña y lleve consigo en su aplicación otras que,- si bien tácitas, son vitales para las primeras y necesarias a su ejercicio.

"Esta teoría, conocida en Derecho Constitucional Moderno con la denominación de 'Facultades incidentales o implícitas de los poderes constitucionales no es sino la aplicación del principio de derecho natural de que quien debe realizar un fin lícito tiene derecho a emplear cuantos medios legítimos sean necesarios".

Y tras de ampliar tales conceptos con otras disquisiciones, expresa:

"La suma y sustancia de la doctrina relativa a las facultades implícitas han sido declaradas repetidas veces en términos que han pasado hoy a ser históricos: que el fin para que se las emplea sea legítimo; que esté dentro del precepto constitucional a que esas facultades acceden; que los medios que se adopten en uso de ellas no estén prohibidos y sean claramente adecuados y coherentes también con el espíritu de la Constitución".

De tales facultades y satisfaciendo todos esos presupuestos hizo uso el legislador al establecer la cuota arrocera: es legítimo el fin a que se endereza; se acomoda a la atribución constitucional a que accede; no está prohibido su recaudo en la forma establecida en la ley, ni el uso de este medio -el más expedito y natural- de percepción e inversión directa del gravamen por parte de la Federación, repugna al ejercicio de la misma facultad, antes bien trasunta su espíritu y a ella se conforma.

De donde se concluye que no es necesario que la cuota en mención sea recaudada por un funcionario público cuando el legislador en ejercicio de la atribución implícita que la expresa de orden constitucional conlleva, autoriza para percibirla a una entidad de derecho privado, dándole a ésta el carácter de colaboradora de la Administración como ocurre en el presente caso según el claro mandato del citado artículo 3°.

Sentadas las bases anteriores, conviene examinar, en detalle, las acusaciones formuladas en la demanda que se estudia.

No viola el artículo 3° de la Ley el 206 de la Constitución que preceptúa que no se podrá establecer contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas ni hacer erogación que no se halle incluida en el de Gastos, porque, como lo anota el señor Procurador, no dispone en ninguna forma (el artículo acusado) que la contribución indirecta que por esa ley se crea, no deba figurar en el Presupuesto Nacional. Al contrario, ante el obvio silencio del legislador a este respecto, que es propio de todas las leyes sobre esta materia, el decreto reglamentario estableció que ese recurso (la llamada cuota arrocera), figuraría en el presupuesto. Y de otro lado, el solo disponer que la Federación recaude la cuota, no implica su exclusión del presupuesto.

Tampoco viola el artículo 210 ni el ordinal 13 del artículo 76 de la Carta, por la razón antedicha, sin que se pueda afirmar, como lo hace el acusador, que el producto de tal contribución, en vez de beneficiar al Estado colombiano, va a ingresar y a acrecentar el patrimonio particular de la Federación Nacional de Arroceros, puesto que ésta sólo lo administra, ya que sale del Estado por modo contractual y lo dedica a la prestación de un servicio público que le ha sido encomendado por el mismo Estado a virtud de la ley y del contrato respectivo, y cuya correcta inversión debe comprobar ante la Contraloría General de la República.

Y mucho menos, por la misma razón, puede afirmarse que el artículo 3° decreta una gratificación a la Federación Nacional de Arroceros con violación del ordinal 5° del artículo 78 de la Constitución.

Porque no se hayan creado, con el gravamen, los funcionarios revestidos de autoridad pública, no se ha infringido el numeral 10 del artículo 76 del Estatuto Fundamental, por dos razones: es la primera la de que el Congreso sí determinó quién debía prestar ese servicio de fomento de la industria arrocera, y la segunda porque la regulación del servicio público de que trata el citado ordinal se refiere concretamente a los casos de los artículos 62 y 132 de la Constitución relativos a materias ajenas al tema en discusión.

Finalmente, no se ve cómo pueda hablarse de obligaciones irredimibles y de la consiguiente violación del artículo 37 de la Carta.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, en uso de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional, y de acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la Nación declara que son exequibles los artículos 1°, 2| y 3° de la Ley 101 de 1963.

Cópiese, notifíquese y publíquese.

Luis Fernando Paredes, Ramiro Araújo Grau, José Antonio León Rey, Conjuez; Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Gustavo Fajardo Pinzón Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez Posse, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Crótatas Londoño C., Carlos Peláez Trujillo. Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Antonio Rocha, Con juez; Luis Carlos Zambrano.

Ricardo Ramírez L.

Secretario.