Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad en contra del efecto 2º del artículo 1° de la Ley 27 de 1963 y el artículo 3º del Decreto-ley número 2525 de 21 de octubre de 1963.
CODIGOS
Pueden ser reformados, derogados o expedidos por el Ejecutivo, facultado por el Congreso. - Autorizaciones Extraordinarias. - Todo aquello que el Congreso está capacitado para hacer por medio de leyes, puede ser objeto de ellas si no existe una concreta excepción constitucional al respecto. - Deben ser precisas. - Exequibilidad del efecto 2º del artículo 1º de la Ley 27 de 1963; del artículo 3º del Decreto-ley 2525 de 1963.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, febrero 10 de 1967.
Magistrado ponente: doctor Eduardo Fernández Botero.
El doctor Danilo Alarcón Quiñones, ciudadano en ejercicio, en uso de la acción consagrada en, el artículo 214 de la Constitución Nacional, demanda, por inexequibilidad, el efecto 2º del artículo 1° de la Ley 27 de 1963 y el artículo 3º del Decreto-ley número 2525 de 21 de octubre de 1963.
Las normas impugnadas.
Estas son del tenor siguiente:
"LEY 27 DE 1963
"Artículo 1º De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias hasta el 20 de julio de 1964, para los efectos siguientes:
"Segundo. Para regular la aplicación de las penas en el concurso de delitos, en concordancia con los artículos 31 y 33 del Código Penal, y para modificar los artículos 168 y 208 del Código Penal a fin de hacerlos operantes. Para modificar el Código de Procedimiento Penal en cuanto a notificaciones, términos, recursos ordinarios contra los autos y sentencias, nulidades, ejercicio de la acción civil, formación del sumario, detención y libertad del procesado, formalidades para la calificación del sumario, y adelantamiento del juicio y ejecución de las sanciones, conciliando el interés social con las garantías individuales del procesado. Para modificar el Código de Justicia Penal Militar, la legislación aduanera, el régimen carcelario, la legislación sobre conductas antisociales y la legislación de menores.
"DECRETO NUMERO 2525 DE 1963 "
(octubre 21)
"por el cual se hacen unas reformas al Código Penal.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de la (sic) facultades extraordinarias que le confiere la Ley 27 de 1963, previo estudio de la Comisión Asesora creada por el artículo 29 de la misma Ley y con la aprobación del Consejo de Ministros,
"Decreta:
"Artículo tercero. El artículo 208 del Código Penal quedará así:
"Cuando tres o más personas se asocien con el propósito de cometer delitos, cada una de ellas incurrirá, por este solo hecho, en la pena de cinco a catorce años de presidio, sin perjuicio de la sanción que le corresponda por los demás delitos que cometa.
"A la misma pena quedarán sujetos quienes fueren sorprendidos armados, en número de tres o más, en el momento de cometer o intentar cometer homicidio, robo, extorsión, secuestro, violación carnal o algún delito contra la salud o integridad colectivas, sin perjuicio de la sanción que les corresponda por estos delitos; o quienes fueren encontrados, en número de tres o más, recorriendo armados poblaciones, campos, vías públicas o caminos, si tuvieren antecedentes penales o hicieren resistencia a la autoridad.
"La pena se aumentará de una tercera parte a la mitad para los promotores, organizadores, jefes o directores de la asociación o banda.
"El que, fuera de los casos de concurso en el delito y encubrimiento diere refugio o auxiliare en cualquier forma a alguna o algunas de las personas que participen en la asociación o banda, será sancionada con la pena de dos a cuatro años de prisión. Esta sanción se aumentará al doble, si el refugio o auxilio se suministraren en forma reiterada.
"En los casos previstos en el inciso anterior no habrá lugar a responsabilidad penal si el refugio o auxilio se diere al cónyuge o a un pariente del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
"Deróganse todas las disposiciones que sean contrarias al presente Decreto.
Los fundamentos de la demanda.
Pueden precisarse así:
1º Con la expedición de la Ley 27 de 1963 y el desarrollo de la misma -concretándose a las disposiciones acusadas- se ha violado el artículo 80 de la Carta, en su ordinal 2º, porque se han introducido reformas a una disposición del Código Penal -el artículo 208- "desconociendo en forma manifiesta que las leyes que expiden un Código o reforman sus normas tienen un trámite excepcional " ya que, además, "la atribución del artículo constitucional no puede ser materia de delegación del Legislativo a la Rama Ejecutiva".
2º También sostiene que ha sido quebrantado el artículo 81 de la Constitución, porque éste es un precepto de excepción para la expedición de leyes a que se refiere el artículo 76, numeral 29 de la misma, a propósito de lo cual advierte, más adelante, que este procedimiento no puede cumplirse por la vía de las facultades extraordinarias.
3º Dice el demandante que si corresponde al Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 141 de la Ley de Leyes, preparar proyectos de códigos y presentar las reformas pertinentes, no se comprende cómo por el camino de aquellas facultades pueda realizarse tal función constitucional. Y si esta atribución no pudo tener operancia, ha sido vulnerado el precepto constitucional en cita.
Estos tres cargos vuelve a agruparlos en un solo párrafo diciendo:
"Que los artículos 80, 81 y 141 de la misma establecen un procedimiento excepcional para la expedición de las leyes relativas a la expedición de un código o a la reforma de sus preceptos. Y que este procedimiento no puede cumplirse por la vía de las facultades extraordinarias a que se refiere el artículo 76, numeral 12, de la Constitución, razón por la cual surge así otra de las facultades que el Legislativo no puede delegar al Ejecutivo.
"En conclusión: al expedirse la Ley 27 de 1963 y el Decreto 2525 de 1964, en cuanto la primera autoriza la enmienda del artículo 208 del Código Penal y el decreto la consagra en su artículo 3°, se llegó a la violación indirecta de los preceptos constitucionales ya citados".
4º Arguye el impugnador que la Ley 27 de 1963, en cuanto confiere facultades extraordinarias, pro tempore, al Presidente de la República "para modificar los artículos 168 y 208 del Código Penal a fin de hacerlos operantes'' no le señaló límites al Ejecutivo sino que, por el contrario, le dio una facultad "vaga y amplísima", lo que no se conjuga con la precisión exigida por el numeral 12 del artículo 76 del Estatuto Fundamental, que por lo mismo ha sido contrariado por la ley en el aparte controvertido.
Agrega textualmente:
"Es tan cierto lo anterior que en el Decreto 2525 de 1964 no solamente se reformó el precepto del artículo 208 del Código Penal sino que se crearon nuevos tipos delictivos so pretexto de reformar tal disposición para hacerla operante. Y así resulta que en el desarrollo de la facultad irregular e inconstitucionalmente delegada -por imprecisión- también se llegó, ya por vía indirecta, a violar el mismo artículo 76 de la Superley, en su numeral 12, porque el Decreto 2525 de 1963, en su artículo 3°, creó nuevos tipos delictivos en el Código Penal o formas nuevas bajo la denominación de asociación para delinquir y que cobijó bajo la misma norma. Con excepción del primer inciso del artículo 3° del Decreto 2525 de 1963, los demás excedieron la facultad que había sido delegada -ya se vio que inconstitucionalmente-
El concepto del señor Procurador.
El señor Procurador ad hoc, por impedimento del doctor Gustavo Orjuela Hidalgo, conceptuó. Y dice que en el escrito de demanda se incurrió en el desacierto de aducir argumentos que no vienen al caso y que, por ende, hacen ver la falta absoluta de una base conceptual mínima, necesaria para que la demanda sea apta.
Pero aunque no pueda ser un dechado de perfección jurídica, la pobreza de ciertos argumentos, que la vista fiscal analiza, no es demostración de la falta de basamento de ellos.
Así, por ejemplo, en relación con la intervención del Consejo de Estado, el impugnador trae el análisis ya transcrito, y el señor Procurador ad hoc dice:
"No está por demás agregar que las señaladas deficiencias del libelo, por una vez más resaltan al afirmar impertinentemente el actor que por corresponder al Consejo de Estado, como función constitucional, preparar proyectos de códigos y sus reformas, "no se comprende cómo por la vía de las facultades extraordinarias tal función constitucional del Consejo pudiera realizarse".
"Si no lo comprende el demandante es sencillamente debido a que olvida que ningún texto constitucional estatuye que la facultad de expedir códigos sea propia exclusivamente del Congreso, pues de esta facultad bien puede quedar revestido el Gobierno mediante la atribución consagrada en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución.
"El hecho de que una cierta función corresponda ejercerla, conforme a un texto de la Carta, a determinado miembro u órgano de la Administración Pública, no es óbice para que otro órgano o miembro la desempeñe cuandoquiera que se cumplan determinadas condiciones previstas en la misma Constitución.
"Es el caso del Congreso cuya principal función constitucional consiste en hacer las leyes, lo cual no impide que las leyes también sean hechas en forma de decretos-leyes por el Gobierno, obrando éste en tal evento, no como delegatario del Congreso sino como transitorio colegislador que deriva su título de tal de los propios mandatos de la Ley de Leyes".
Como se ve, esta es una refutación de fondo, pero no es la comprobación de que la demanda carece de razonamiento sobre la incongruencia de la ley con las normas superiores de la Constitución.
Por lo cual, se entra a decidir en el fondo, considerando los siguientes:
Fundamentos del fallo.
1. En relación con la violación, por parte de la Ley 27 de 1963 de los artículos 80, ordinal 2º y 81, que se combinan entre sí para exigir que las leyes sobre expedición, reforma o derogatoria de los códigos, que corresponde hacer al Congreso, deben ser dictadas o reformadas en virtud de proyectos adoptados por las respectivas Comisiones Permanentes de tina u otra Cámara (si no son presentados por los Ministros del Despacho) y que para ello se requieren las mayorías señaladas en el artículo 81 (con las reformas plebiscitarias), conviene observar:
No puede confundirse la exigencia de los requisitos referidos, de necesario cumplimiento cuando el Congreso expide una ley que constituya un código, o que reforme uno existente o lo derogue, con la imposibilidad de reformar, derogar o expedir códigos por otro medio diverso al de la directa legislación formal. Ellos establecen ciertas condiciones a que ha de someterse el Congreso al expedir tales normas. Pero si no es él quien las expide, resulta obvio que no pueden exigirse.
La Carta al estatuir sobre autorizaciones extraordinarias al Presidente, "citando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejan", deja la calificación intrínseca de la existencia de éstas o de ambas circunstancias, al buen arbitrio del Congreso. Exige sólo a éste que las facultades que concede al Presidente lo sean por tiempo determinado y precisas. No le ha señalado materias sobre las cuales pueda otorgarlas: solamente ha señalado los casos, como el del artículo 32, en que no le es dado hacerlo. De suerte que es jurídico afirmar que todo aquello que él Congreso está capacitado para hacer por medio de leyes, puede ser objeto de autorizaciones extraordinarias si no existe una concreta excepción constitucional al respecto.
Y es así como le compete autorizar al Ejecutivo para reformar, derogar o expedir códigos, siempre que, además, llene los requisitos de temporalidad y precisión comentados.
No prospera, por tanto, la acusación al respecto.
Y tampoco prospera la consistente en la conculcación del artículo 141 del Estatuto Fundamental, porque la atribución del Consejo de Estado de preparar proyectos de códigos, como de leyes, no es algo privativo ni puede serlo. La comparten los Ministros, los parlamentarios (salvo para éstos en lo relativo al Presupuesto) y aun las comisiones creadas por la ley, siempre que las iniciativas de éstos, como las mismas del Consejo, sean "presentadas" al Congreso por los dos únicos conductos regulares: los Ministros del Despacho y los parlamentarios, y que se presenten en la Cámara donde pueden tener origen (artículos 79 y 80 de la Constitución Nacional).
Y mucho menos puede tenerse como válida la argumentación tendiente a demostrar que la facultad otorgada por el legislador natural al Presidente de la República para reformar los artículos 168 y 208 del Código Penal a fin de hacerlos operantes, por ser "vaga y amplísima", infrinja el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, porque, al señalar los artículos reformables, precisó cuáles deberían serlo y explicó, además, cuál debería ser la finalidad de la reforma.
Sobre la materia relativa a la precisión, el redactor de este fallo tiene escritos los siguientes conceptos, que, por cierto, armonizan con la doctrina de la Corte de que el Congreso debe concretar y delimitar el objeto materia de las facultades. (Sentencia, 9 de agosto de 1944).
"Exige la Carta (precisas facultades extraordinarias\
"Y sobre la inteligencia del término precisas, podemos establecer tres tesis:
"La primera es la de aquellos que consideran que el calificativo precisas antepuesto deliberadamente por el señor Caro al sustantivo facultades, exige que ellas sean 'puntuales, fijas, exactas, ciertas y determinadas" (Luis Eduardo Villegas).
"Nosotros consideramos esta tesis extrema porque ella conduce a lo que se trata de evitar, es decir, a que el Congreso dicte la ley, fije su alcance, diga con exactitud los límites de cada cosa, determine el modo de operancia de ella. Las autorizaciones así serían innecesarias.
"La otra tesis es la de quienes sostienen que con decir que el Gobierno tomará las medidas que juzgue precisamente indispensables para un fin demasiado genérico, se cumple el requisito constitucional cuando así se deja (la necesidad' de las medidas al juicio del Ejecutivo y no del Congreso.
"La tesis intermedia es la que nosotros consideramos rigurosamente constitucional. Quizá sea la misma del doctor Antonio José Cadavid en el informe sobre la que llegó a ser la Ley 126 de 1914. Recomendaba él, después de hablar de que la precisión admite grados y que no debe llegarse a una verdadera individualización 'que se considera suficiente precisión el señalar los fines especiales a que se hayan de encaminar las medidas extraordinarias que se autoricen al Presidente de la República. Sin olvidar, eso sí, que de semejantes facultades, sólo podrá usar temporalmente'.
"Creemos que un ejemplo aclararía las tres tesis:
"Si se necesita reformar la legislación penal, no podría el Congreso precisar tanto que dijera cuáles son las disposiciones que puede reformar el Ejecutivo, enumerándolas o enunciándolas con puntualidad y fijeza y en qué sentido deben modificarse, o qué disposiciones nuevas pueden dictarse. Pero creemos que sería demasiado impreciso no señalar cuáles son los fines de esa reforma: si crear nuevas entidades delictivas, si legislar sobre un estado especial de peligrosidad (el bandolerismo), si modificar la penalidad en todos los delitos. Debe buscarse el justo medio, recordando el Congreso que ese respeto a la letra y al espíritu de la Carta, si es cierto que lo obliga a un mayor estudio del proyecto, a la perfección de su redacción, es justamente lo que hace democrático el otorgamiento temporal de sus poderes". (Las Constituciones Colombianas Comparadas).
2. Finalmente, en relación con el artículo 39 del Decreto 2525 de 1963, cabe precisar:
En su primer inciso tipifica el delito de asociación para delinquir, en la forma prevista antes por el artículo 208 del C., aunque suprimiendo el elemento de propósito permanente, el común acuerdo y recíproca ayuda de los asociados, y rebajando el mínimo de la pena -que era de 8 años de presidio según el Decreto 1258 de 1955- a cinco años. Y en los incisos siguientes acaece: que el segundo consagra una forma atípica de la asociación; el tercero, recarga la pena para los promotores, organizadores, jefes o directores de la asociación o banda; el cuarto establece sanciones para quienes, fuera de los casos de concurso en el delito y encubrimiento, dieren refugio o auxilio en cualquier forma a los asociados para delinquir, aumentando las sanciones en casos de reiteración del auxilio o refugio, y el último exime de responsabilidad a quienes presten auxilio o den refugio al cónyuge o al pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad.
Esta somera enunciación demuestra que se trató de un esfuerzo -que puede o no calificarse de acertado o de técnico- para hacer más operante el antiguo artículo 208, que ha quedado así modificado, en parte tratando de suprimir elementos del antiguo delito de asociación para delinquir y reformando las sanciones, y en parte adicionando el artículo.
No puede decirse que estas adiciones rebasen la facultad de reformar el artículo 208 del C. P., otorgada por la ley de autorizaciones, porque ese limitado concepto de reforma nos llevaría a la tesis de que el legislador hubiera debido determinar tales reformas, o sea, legislar de una vez sobre la materia, haciendo así inoficiosas, por innecesarias, las autorizaciones extraordinarias que concedió.
Lo cual significa que no existe colisión entre el artículo acusado y la ley, o sea que no se ha infringido, por tal concepto, el artículo 76, ordinal 12 de la Constitución.
Decisión.
La Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, oído el concepto del señor Procurador ad hoc, en uso de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Carta Fundamental, decide: son exequibles.
a) El efecto 2º del artículo primero de la Ley 27 de 1963;
b) El artículo 3 del Decreto-ley número 2525 de 1963 (21 de octubre).
Cópiese, notifíquese, comuníquese al Ministerio de Justicia, e insértese en la Gaceta Judicial.
Luis Fernando Paredes, Ramiro Araújo Grau, Carlos Holguín Holguín, Conjuez; Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L.
Secretario.