Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra los artículos primero, tercero, cuarto y quinto del Decreto legislativo número 2323, de septiembre 2 de 1965, "por el cual se establece un impuesto extraordinario y se dictan otras disposiciones".
PRINCIPIO DE LA IRRETROACTIVIDAD DE LA LEY NUEVA
El impuesto extraordinario creado por el Decreto 2323 de 1965 gravó al contribuyente de 1965 y no al de 1964; la situación tributaria de aquel contribuyente no se hallaba aún constituida cuando se dictó este Decreto, por lo cual la imposición del tributo no le desconoció ni vulneró ningún derecho adquirido al mismo contribuyente. - Exequibilidad de los artículos 1º, 3º, 5º del Decreto legislativo número 2323 de 1965. - No hay lugar a hacer pronunciamiento alguno sobre el artículo 4º del mismo Decreto 2323 de 1965, por no hallarse vigente dicha norma.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., febrero 6 de 1967.
Magistrado ponente: doctor Enrique López de la Pava.
En ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, el doctor Hernando Uribe Cualla ha demandado de la Corte la declaración de inexequibilidad de los artículos primero, tercero, cuarto y quinto del Decreto legislativo número 2323, de septiembre 2 de 1965, "por el cual se establece un impuesto extraordinario y se dictan otras disposiciones".
Admitida la demanda por estar ajustada a las prescripciones de la Ley 96 de 1936, se la pasó en traslado al señor Procurador General de la Nación, quien expuso un concepto desfavorable a la declaración de inexequibilidad que se solicita.
Las normas acusadas del Decreto 2323 son las siguientes:
"Artículo 1º Establécese por el año de 1965 un impuesto extraordinario que se pagará dentro de los términos que fije el Gobierno Nacional.
"La cuantía del gravamen establecido en este artículo será equivalente al 15% del total del impuesto de renta, complementarios y recargos que le corresponda pagar al contribuyente por el año gravable de 1964.
"Artículo 3º Deberán pagar estos impuestos las personas y entidades que son contribuyentes del impuesto sobre la renta, según lo previsto en el artículo 3º de la Ley 81 de 1960.
"Los impuestos extraordinarios aquí establecidos no serán deducibles del impuesto sobre la renta y complementarios, y les serán aplicables las normas sobre intereses, recaudos, recursos, sanciones y en general el procedimiento compatible con lo establecido en este Decreto.
"Artículo 4º Las personas y entidades a que se refiere el inciso 2º del artículo 1º de este Decreto, estarán obligadas además a suscribir Bonos de Deuda Pública Interna en una cuantía equivalente al 5% del total del impuesto de renta y complementarios que le corresponda pagar al contribuyente por el año gravable de 1964, de conformidad con las disposiciones que al efecto se expidan.
"Artículo 5º El Gobierno incorporará en el Presupuesto Nacional de 1965 los ingresos correspondientes y hará las apropiaciones de gastos a que dé lugar la aplicación de este Decreto, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y revisión del Consejo de Estado".
El demandante sostiene que las normas transcritas del Decreto 2323 de 1965, quebrantan el artículo 30 de la Constitución Nacional, precepto que garantiza la propiedad privada y los derechos adquiridos con justo título y que dispone que esos derechos no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
El actor sustenta su acusación diciendo que el artículo 134 de la Ley 81 de 1960 revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para dictar las normas conducentes a la aplicación y desarrollo de la misma Ley y que en ejercicio de esas facultades el Gobierno dictó el Decreto 01651 de 1961. El artículo 111 de este Decreto le confiere a cada contribuyente el derecho de obtener la expedición del certificado de paz y salvo cuando hubiere cubierto las cuotas de la declaración privada hecha a principios de 1964 o pagado la totalidad del impuesto de renta que se le haya liquidado.
La posesión del referido certificado de paz y salvo le otorga al contribuyente estos derechos según el artículo 112 del mismo Decreto 01651:
a) El derecho de contratar por instrumento público extendido ante Notario.
b) El derecho de locomoción mediante la expedición y revalidación del pasaporte para salir del país y viajar al exterior.
c) El derecho de tomar posesión de un empleo público y de recibir los sueldos correspondientes.
d) El derecho de obtener licencias de importación, que son elementos importantes del comercio internacional.
De acuerdo con el ordinal quinto del mismo artículo 111 del Decreto 01651, "en cada certificado de paz y salvo se expresará su validez hasta el 31 de diciembre del año en que se expida, pero si el contribuyente tiene liquidaciones oficiales o privadas con vencimientos anteriores a la fecha citada, sólo se expedirá con vigencia hasta el día del próximo vencimiento".
En relación con estos puntos dice el demandante: "Ahora, por causa del Decreto 2323 de 1965, no recibirá el certificado de paz y salvo hasta que haya pagado el aumento fijado en el 15% y liquidado sobre el total del impuesto de renta, complementarios y recargos que le corresponda pagar al contribuyente por el año de 1964 y hasta que haya suscrito Bonos de Deuda Interna en una cuantía equivalente al 5% del total del impuesto que le corresponda pagar al contribuyente.
"No se trata de un nuevo impuesto fijado por las disposiciones acusadas; se trata simplemente de un aumento considerable a la tarifa vigente, aplicado con evidente retroactividad, por lo cual se violan de manera ostentosa los derechos adquiridos que dejo enumerados atrás
Expresa el mismo actor que tradicionalmente se han dictado normas que regulan la expedición y los efectos de los certificados de paz y salvo; transcribe sobre este particular los artículos 17 y 19 de la Ley 81 de 1931 y añade en seguida:
"Como consecuencia de lo que se deja expuesto, es claro y notorio que los artículos acusados del Decreto legislativo número 2323 de 1965, violan los derechos adquiridos por todos los contribuyentes afectados a virtud de los derechos otorgados por los artículos 111 y 112 del Decreto legislativo número 01651 de 1960 (sic), así como por las disposiciones de los artículos 17 y 19 de la Ley 81 de 1931 y que son desconocidos y suprimidos al entrar en vigencia la legislación nueva, materia de esta demanda de inexequibilidad"
Concepto del Procurador General
El concepto del señor Procurador General de la Nación hace la reseña de las normas acusadas y de los argumentos en que se funda la acusación y acomete luego la refutación de esas alegaciones.
Observa en primer término que debe descartarse la acusación relacionada con el artículo 4º del Decreto 2323 de 1965, "por la razón muy simple de que esa norma no está vigente, operándose, por tanto, el fenómeno de sustracción de materia que inhibe a la honorable Corte Suprema para hacer pronunciamiento alguno. En efecto, el referido artículo 4º fue sustituido por el artículo 1° del Decreto legislativo número 2424 de 1965 (septiembre 10)". A este respecto dice también que, "por lo demás, la suscripción de Bonos de Deuda Pública Interna, que inicialmente ordenó el artículo 4º del Decreto legislativo número 2323 y luego, al sustituirlo, el artículo 1º del Decreto legislativo número 2424 de 1965, sólo debe hacerse en el año de 1966, como lo dispone el Decreto reglamentario número 17 del presente año, por lo cual en ninguna forma podría haber entorpecido la expedición de certificados de paz y salvo hasta el 31 de diciembre de 1965, toda vez que el plazo para la suscripción de los bonos se extendió hasta el 11 de febrero de 1966".
En segundo lugar expresa el señor Procurador que el Decreto legislativo número 2323 se dictó en ejercicio de las facultades que al Presidente de la República confiere el artículo 121 de la Constitución y que además el artículo 43 ibídem le permite al Gobierno Nacional establecer contribuciones en tiempo de turbación del orden público y de estado de sitio en el territorio nacional. Aunque parece que el demandante da a entender que el impuesto creado por dicho Decreto constituye un aumento considerable a la tarifa vigente, lo cierto es que no se trata de un aumento a los impuestos causados por el año gravable de 1964, sino un gravamen nuevo, diferente del de renta y patrimonio, como se desprende con toda claridad de los términos del artículo 1º del mismo Decreto 2323.
Anota que, por el aspecto de la cuantía del impuesto, no puede admitirse que las normas acusadas violen la Constitución, porque ésta, al autorizar el establecimiento de contribuciones, no da reglas sobre su cuantía ni sobre la base de la imposición, mientras ellas no comporten una confiscación. Agrega luego:
"Lo que la Constitución prohíbe (artículo 30) es la retroactividad de la ley, no su retrospectividad; y lo más que pudiera admitirse, en vía de discusión, es que el Decreto legislativo 2323 de 1965 es retrospectivo cuando, al establecer el nuevo impuesto, señaló la base para su liquidación: el 15% del total del impuesto de renta, complementarios y recargos que le corresponda pagar al contribuyente por el año gravable de 1964. Alguna base tenía que adoptarse, y necesariamente había de ser integrada por factores cumplidos con anterioridad a la fecha en que se causara el nuevo gravamen; y como éste, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 1º del Decreto reglamentario 2646 de 1965 'se causó al entrar en vigencia' la disposición que lo creó (o sea el 12 de septiembre, día de su expedición), obligadamente la base de la liquidación debía ser anterior a esa fecha; y sin desconocer principio alguno constitucional, que al respecto no existe, válidamente se indicó que el 15 por ciento se liquidaría sobre el total de los impuestos de renta y complementarios que correspondía pagar al contribuyente por el año gravable de 1964"
Refiriéndose al argumento del actor de que el Decreto 2323 desconoció el derecho del contribuyente a que se le expidiera el certificado de paz y salvo al cubrir las cuotas periódicas o el total del impuesto de renta y patrimonio liquidado por el año de 1964, dice en tercer lugar el Procurador que el Decreto aludido no habla de aquel certificado ni prohibió su expedición por el hecho de no pagarse el impuesto creado por él. Además, como el Decreto 1651 de 1961 es el que regula la expedición de los certificados de paz y salvo relativos al impuesto de renta y complementarios y como el expresado Decreto 2323 establece un gravamen nuevo y "distinto del que rige sobre la renta y por ningún motivo igual o asimilable a éste, nada tiene que ver con los certificados de paz y salvo previstos por el Decreto 1651 de 1961, y por consiguiente no puede afirmarse que toque con las normas de este Decreto ni vulnere derechos adquiridos, si realmente alguien pudiere alegar tenerlos con respecto a esta clase de certificados".
Continúa el señor Procurador diciendo que, de acuerdo con lo expuesto, carece de fundamento la acusación de que el Decreto 2323 vulnera derechos adquiridos sobre la expedición de los certificados de paz y salvo relativos al impuesto de renta y complementarios, porque dicho Decreto nada tiene que ver con tal impuesto, porque establece un gravamen nuevo y distinto de aquél y porque no prohíbe que se expidan esos certificados.
"Todo lo que antecede -expresa el Procurador- sería válido aún si realmente pudiera hablarse de derechos adquiridos en el caso planteado por el actor. Pero en entender de la Procuraduría, el pretendido derecho de los contribuyentes a que se les expida certificados de paz y salvo no está protegido por el artículo 30 de la Constitución ni encaja en el principio allí contenido, puesto que no se trataría de un derecho derivado de las leyes civiles, sino administrativas ni sería de aquellos ' que se han consolidado con la persona y forman parte integrante de su patrimonio como entiende la honorable Corte que deben ser los derechos adquiridos".
Expresa por último el Procurador que, como no puede prosperar la acusación contra los artículos 1º y 3º del Decreto 2323, en razón de que el establecimiento y recaudo del nuevo impuesto se ajustan a la Constitución, tampoco es viable respecto del artículo 5º ibídem, porque apenas resulta obvio que se haya ordenado incorporar en el Presupuesto Nacional los ingresos correspondientes al mismo gravamen.
Con respaldo en estas consideraciones el señor Procurador concluye diciendo que en su concepto son exequibles los artículos 1º, 3º y 5º del Decreto 2323 de 1965 y que sobre el artículo 4º debe la Corte declarar que no es el caso de hacer pronunciamiento alguno por no estar vigente dicha norma.
Consideraciones de la Corte
I En el campo del derecho positivo priva la regla de que, en principio, toda ley nueva se aplica aún a las situaciones y relaciones jurídicas constituidas desde antes de su promulgación, a menos que con ello se lesionen derechos adquiridos. Esta regla sobre el efecto inmediato de la ley nueva se funda en el principio de la unidad de legislación, principio que consiste en que, dentro de un país, las situaciones jurídicas de la misma naturaleza no pueden estar regidas simultáneamente por leyes diferentes Como ese efecto inmediato de la ley nueva puede producir la modificación o extinción de las situaciones y relaciones jurídicas preestablecidas y suscitar así un conflicto con la ley antigua, se ha consagrado una excepción a la regla dicha, consistente la excepción en que la ley nueva no puede tener efecto retroactivo, es decir, que no puede vulnerar aquellas situaciones ni los efectos jurídicos producidos por ellas o que están en vía de producirse. En esta materia, el efecto inmediato de la ley nueva constituye, pues, la regla general, y la excepción está formada por el respeto a los derechos adquiridos.
A la noción de derecho adquirido se ha opuesto tradicionalmente la de la mera expectativa y se ha establecido que, así como el primero no puede ser desconocido ni vulnerado por la ley posterior, la segunda no constituye derecho contra la ley que la anule o cercene. (Ley 153 de 1887, artículo 17).
Por derecho adquirido se ha considerado el bien, la ventaja o el beneficio que se ha incorporado legalmente en el patrimonio de una persona, que hace parte de ese patrimonio y que no puede ser lesionado por la ley posterior. La Corte lo ha entendido como el derecho que se ha consolidado con la persona y que forma parte integrante de su patrimonio (LXIV-2062, 349).
Hallando imprecisa la noción tradicional de derecho adquirido e insuficiente para dirimir los conflictos de las leyes en el tiempo, la doctrina contemporánea la ha abandonado y se ha encaminado a elaborar una concepción más concreta y objetiva que sirva de criterio para apreciar y resolver satisfactoriamente dichos conflictos. Considerando sobre todo los hechos y actos que concurren a constituir las situaciones jurídicas y la manera, instantánea o sucesiva, como éstas producen sus efectos, ha sustituido la noción de derecho adquirido por la de situación jurídica y sustentado que la prohibición del efecto retroactivo de la ley nueva significa que ésta no puede ser aplicada a aquellas situaciones jurídicas que se han constituido o extinguido con anterioridad a su vigencia ni a los efectos producidos por ellas o que están en vía de producirse. Tales situaciones y efectos quedan sometidos a la regulación de la ley antigua.
El principio de la irretroactividad de la ley nueva se halla consagrado entre nosotros como canon constitucional por el artículo 30 de la Carta en estos términos: "Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores". La consagración de este principio como precepto constitucional significa que él es de orden público, que obliga al propio legislador y que tiene aplicación tanto en el derecho privado como en el derecho público. (Ley 167 de 1941, artículo 67).
II. El Decreto legislativo número 2323 de 1965 fue dictado por el Gobierno en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional y como medida encaminada a "conjurar la difícil situación económica y fiscal que afecta en forma significativa el orden público de la Nación".
El inciso primero del artículo 1° de este Decreto dispone: "Establécese por el año de 1965 un impuesto extraordinario que se pagará dentro de los términos que fije el Gobierno Nacional". El inciso segundo de la misma disposición prescribe que la cuantía del impuesto "será equivalente al 15% del total del impuesto de renta, complementarios y recargos que le corresponda pagar al contribuyente por el año gravable de 1964".
El texto de esta norma permite ver que el impuesto creado por ella lo fue por el año de 1965 y no por el año de 1964. Lo cual significa que el contribuyente gravado no fue el de 1964, sino el de 1965. Además, los mismos términos del precepto demuestran que la contribución establecida, no era un simple aumento al impuesto de renta liquidado por el año de 1964, sino un gravamen nuevo pagadero por el contribuyente de 1965. Cuando se dictó el aludido Decreto 2323 de 1965 (septiembre 2) no había aún expirado, sino que apenas estaba en curso el período por el cual se estableció el impuesto, de modo que el contribuyente gravado con éste no tenía todavía liquidada, y definida su situación tributaria correspondiente al mismo período y no podía, en consecuencia, alegar con razón que se le hubiera desconocido una situación ya constituida o vulnerado un derecho adquirido.
El inciso segundo del mismo artículo 1° fija la cuantía del nuevo gravamen en el 15% del total del impuesto de renta, complementarios y recargos que le corresponda pagar al contribuyente por el año gravable de 1964. Esta remisión al impuesto de renta de 1964 para determinar la cuantía del nuevo tributo, es lo que parece darle a éste la calidad de un simple aumento a aquel impuesto e imprimirle a su establecimiento un efecto retroactivo. Pero, bien entendido el alcance de la norma, se observa que la nueva contribución sólo grava al contribuyente de 1965 y que la referencia al impuesto de renta de 1964 no tiene otra finalidad que señalar la base para liquidar el monto de dicho nuevo tributo. Así como se tomó como tal base el impuesto de 1964, también pudo el Decreto adoptar la del mismo impuesto correspondiente a 1963 o 1962, sin que por ello pudieran entenderse gravados de nuevo los contribuyentes de esos años ni que dicho Decreto tuviera efecto retroactivo. La alusión a un hecho pretérito no es por sí sola suficiente para darle efecto retroactivo a una ley nueva; este efecto sólo se produce cuando la ley nueva suprime o altera los efectos de una situación jurídica preconstituida.
El Decreto 2323 de 1965 no contiene ninguna referencia al certificado de paz y salvo y, como, según lo expuesto, tampoco grava al contribuyente de 1964, no se le puede imputar el alcance de prohibir la expedición de aquel certificado a dicho contribuyente cuando ha atendido en forma puntual al pago del impuesto de renta correspondiente a ese año gravable de 1964. De modo que el Decreto aludido no le desconoce ni vulnera ningún derecho al mismo contribuyente de 1964 ni tiene por este otro aspecto el efecto retroactivo que le atribuye el demandante de su presunta inexequibilidad.
El artículo 3º del mismo Decreto 2323 prescribe que el impuesto establecido por el artículo lº debe ser pagado por quienes son contribuyentes de impuesto sobre la renta, conforme a lo dispuesto por el artículo 3° de la Ley 81 de 1960; que aquel gravamen no es deducible del de la renta y complementarios, y que está sujeto a las normas comunes sobre intereses, recaudos, recursos y sanciones correspondientes. El artículo 3° de la citada Ley 81 preceptúa que "están sometidos al impuesto sobre la renta las personas naturales y jurídicas, las sociedades de hecho y las ordinarias de minas, las sucesiones, las comunidades ordinarias organizadas y las asignaciones y donaciones modales".
Como se ve,dicho artículo 3° del Decreto 2323 asimila el impuesto nuevo al de renta y complementarios, y al establecer esta similitud no se alcanza cómo ni por qué pueda ese precepto lesionar un derecho adquirido y quebrantar por ello el artículo 30 de la Constitución Nacional. El nuevo tributo es también un impuesto sobre la renta y complementarios, y al someterlo aquella norma del decreto a las disposiciones reguladoras de este último gravamen, no se desconoció ningún derecho adquirido, es decir, no se extinguió ni modificó ninguna situación jurídica preestablecida.
El artículo 4° del Decreto 2323 dispone que los contribuyentes gravados con el nuevo impuesto estarán obligados además a suscribir Bonos de Deuda Pública Interna. Esta misma obligación fue establecida por el artículo 1º del Decreto legislativo número 2424 de 10 de septiembre de 1965. El inciso tercero de esta disposición prescribe: "Este artículo sustituye los artículos 4° del Decreto legislativo número 2323 de septiembre 2 de 1965 y 7° del Decreto legislativo número 2324 de septiembre 2 de 1965". Según esto, el referido artículo 4º del Decreto 2323 perdió su vigencia desde cuando fue sustituido por el primero del Decreto 2424 de 1965 y en consecuencia la Corte no puede hacer ningún pronunciamiento sobre dicha norma.
El artículo 5° del Decreto 2323 establece que "el Gobierno incorporará en el Presupuesto Nacional de 1965 los ingresos correspondientes y hará las apropiaciones de gastos a que dé lugar la aplicación de este Decreto, previo concepto favorable del Consejo de Ministros y revisión del Consejo de Estado". De acuerdo con lo preceptuado por el artículo 206 de la Constitución Nacional, en tiempo de paz no se puede exigir el pago de ninguna contribución o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogación alguna que no se halle incluida en el de Gastos. El expresado artículo 5º del Decreto 2323, al disponer incorporar en el Presupuesto Nacional los ingresos correspondientes al nuevo gravamen y hacer las apropiaciones de gastos, no tuvo otra finalidad que dar aplicación, aun en tiempo de trastorno del orden público, al artículo 206 de la Carta, y es obvio que, al ordenar incluir aquellos ingresos y erogaciones en el Presupuesto, no desconoció la norma ningún derecho adquirido ni violó la Constitución, sino que, por el contrario, se ajustó a sus preceptos.
En resumen, el impuesto extraordinario creado por el Decreto 2323 de 1965 gravó al contribuyente de 1965 y no al de 1964; la situación tributaria de aquel contribuyente no se hallaba aún constituida cuando se dictó ese Decreto, sino que apenas estaba en curso de ser liquidada y de constituirse, porque no había expirado todavía el año gravable; en tales circunstancias, la imposición del tributo no le desconoció ni vulneró ningún derecho adquirido al mismo contribuyente. De lo cual se concluye que los artículos primero, tercero y quinto del citado Decreto 2323 no violan el artículo 30 ni ninguna otra norma de la Constitución Nacional.
En razón de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
Declara
Primero. Son exequibles los artículos 1°, 3° y 5° del Decreto legislativo número 2323 de 1965, por el cual se establece un impuesto extraordinario y se dictan otras disposiciones.
Segundo. No hay lugar a hacer pronunciamiento alguno sobre el artículo 4º del mismo Decreto 2323 de 1965, por no hallarse vigente dicha norma
Cópiese, publíquese, notifíquese y archívese el negocio.
Luis Fernando Paredes, Ramiro Araújo Grau, Adán Arriaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L.
Secretario