Norma demandada: Inexequibilidad de la Ley 120 de 1963 "por la cual.se conceden ciertas autorizaciones a la Asamblea Departamental de Antioquia".
AUTORIZACIONES A LAS ASAMBLEAS PARA LA CREACION DE MUNICIPIOS
Inexequibilidad de la Ley 120 de 1963 "por la cual.se conceden ciertas autorizaciones a la Asamblea Departamental de Antioquia".
1.-Leyes comunes y leyes orgánicas o normativas.
2.-Facultad del Congreso para derogar una ley normativa.
En otros términos; aunque el constituyente colombiano no hizo distinción alguna en la categoría de las leyes, la doctrina ha admitido la existencia de las leyes comunes en las que el legislador ejerce sus atribuciones ordinarias, y de las orgánicas o normativas, en virtud de las cuales se ejecuta un principio constitucional, "que son como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables, que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución". La ley que desarrolla la norma contenida en el numeral 5º del artículo 76 de la Carta, sería de esta última categoría, pues sin ella tal principio no tendría eficacia real.
El legislador, en obedecimiento a la atribución 5º del artículo 76 del estatuto constitucional, dictó la Ley 49 de 1931, reformada en cuanto al numeral 1º del artículo 1º por la Ley 38 de 1942, y en ella fijó concretamente las "bases y condiciones para la creación de municipios".
El artículo 1º de la mencionada Ley 49 dispone que "en lo sucesivo, para que una porción de territorio pueda ser erigida en Municipio, se necesita que concurran las siguientes condiciones": que el nuevo municipio tenga un determinado número de habitantes, como también el Distrito del cual se segrega; que haya contribuido, con sumas precisas, a la renta de éste; que tenga capacidad fiscal; que exista en la población no menos de ciento cincuenta (150) familias y personas aptas para servir los cargos públicos; que tenga locales escolares, casa municipal, cárcel y hospital; que la creación sea solicitada "por más de la mitad de los ciudadanos vecinos y que residan dentro de los límites que se pidan para el nuevo municipio"; y que "cada uno de los Distritos que sufren la segregación quede, cuando menos con las dos terceras partes de su territorio".
Las normas citadas obligan, mientras subsistan, al Congreso, o como lo indicó la Corte, en caso similar, "el Congreso tiene que someterse a ellas", pues se trata de disposiciones cuyo objeto es la ejecución del principio constitucional contenido en la atribución 5º del artículo 76 de la Carta.
De la misma suerte, tales disposiciones obligan a las Asambleas Departamentales, las que, como queda dicho, están facultadas para crear municipios, fijar sus límites, segregar los términos municipales, pero "llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley", o sea, no pueden las asambleas erigir en Distrito Municipal un territorio que no reúna las condiciones antedichas, en el artículo 1º de la Ley 49 de 1931.
No se afirma aquí que el Congreso no tenga facultades para derogar la ley normativa. Puede hacerlo, claro está, pero para que, en tal caso, la disposición constitucional, que atribuye a las asambleas la potestad de erigir nuevos municipios, produzca efectos, en la práctica, es necesario que el Congreso dicte la ley que venga a reemplazar la derogada. Derogada la ley normativa y no dictada la que deba sustituirla, se haría imposible la creación de nuevos Distritos Municipales.
Al disponer lo segundo, violó también el numeral 4º del artículo 187 de la Ley de Leyes, pues no corresponde al legislador disponer la creación de municipios, ya que tal atribución fue dada a las asambleas departamentales por la misma Constitución, la que las facultó, también, para segregar o agregar los términos municipales y fijar los límites entre los distritos. O sea: el Congreso invadió el campo que pertenece a las asambleas.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., veinte de octubre de mil novecientos sesenta y seis.
(Magistrado ponente: doctor Samuel Barrientos Restrepo).
En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional, el doctor José Luis Aramburo, solicita a la Corte, declare, previa audiencia del señor Procurador General de la Nación, la inexequibilidad de la Ley 120 de 1963, cuyo texto es el siguiente:
"Ley 120 de 1963 (Diciembre 31).
"Por la cual se conceden ciertas autorizaciones a la Asamblea Departamental de Antioquia.
"EL CONGRESO DE COLOMBIA"
"DECRETA"
"Artículo 1º-Autorízase a la Asamblea Departamental de Antioquia para crear los municipios de Guadalupe, hoy corregimiento del municipio de Carolina, en ese Departamento, y de San José que actualmente lo es del municipio de San Andrés, Antioquia, aunque no reúnan la totalidad de los requisitos que exigen las leyes.
"Parágrafo.-El municipio de San José será creado dentro de los límites territoriales del actual corregimiento del mismo nombre, sin segregar en ningún caso territorios de los municipios de Santa Rosa de Osos, Yarumal, Belmira, San Andrés y demás municipios circunvecinos.
"Artículo 2º-Esta ley regirá desde su sanción".
LA ACUSACION
Estima el demandante que la ley copiada viola los artículos 76, atribución 5ª y 187, numeral 4º de la Constitución Nacional.
LAS RAZONES DE LA DEMANDA
El demandante sustenta la censura, así:
"1". La Ley 120 de 1963 no hace otra cosa que suspender, para el caso particular de la erección de dos nuevos municipios, las leyes existentes que reglamentan la creación de los mismos, con el propósito de que la Asamblea de Antioquia pueda eregir los de Guadalupe y San José en aquel departamento.
"2". La Constitución establece que los nuevos municipios deberán crearse por las asambleas con estricta sujeción a "los requisitos que establezca la ley"; y la atribución 5º del artículo 76 de la Carta apenas autoriza al legislador para "fijar las bases y condiciones para la creación de municipios".
"3". Por medio de la Ley 120 de 1963, no se fijan las bases y condiciones para la creación de nuevas entidades municipales sino que, al contrario, se autoriza a la Asamblea de Antioquia para tener como no existentes o como no obligatorias, en un caso especial, es decir ad-hoc, las bases y condiciones vigentes, y la Asamblea de Antioquia, si crea los municipios de Guadalupe y San José de conformidad con la ley mencionada, no lo haría "llenando estrictamente" los requisitos legales sino, al contrario, prescindiendo de ellos o de algunos de ellos.
"4". Por consiguiente el legislador no se limita a cumplir la función constitucional de señalar bases y condiciones para la erección de municipios, en lo cual es soberano, sino a una función contraria: a dejar sin valor en un caso determinado por vía de excepción particular, las normas generales vigentes; y autorizando a la Asamblea Departamental para que, en un caso determinado y por vía de excepción particular, no cumpla con los requisitos legales".
Anota, además, que para la creación de nuevos municipios, se requiere la intervención del legislador, el que debe, de acuerdo con las normas constitucionales, señalar las bases y las condiciones que han de reunir los mismos, y también, de la Asamblea Departamental respectiva, a cuyo cargo está decidir sobre la creación y supresión de los municipios la segregación o agregación de términos municipales, y fijación de los límites entre los Distritos, todo lo cual hará "llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley".
Bien es cierto, dice, que, "por regla general, el legislador puede reformar y derogar las leyes y, con ciertas Limitaciones, suspender transitoriamente los efectos de disposiciones vigentes".
"Por regla general, porque algunas leyes no pueden ser simplemente derogadas sino sustituidas por otras normas. Las leyes que desarrollan normas de la Constitución no pueden desaparecer en absoluto sin que nuevas disposiciones las sustituyan.
"En este orden de ideas, tampoco puede el legislador quitar a unas leyes su efecto transitoriamente y ad-hoc. En el caso concreto de las leyes normativas de la creación de municipios, el suspender los efectos de la ley equivale a suspender para un caso determinado el precepto constitucional.
"La Constitución quiere y ordena que los nuevos distritos municipales se establezcan de acuerdo con el sistema de bases y condiciones, que el legislador puede variar de cuando en cuando para atender a las exigencias del tiempo y las circunstancias del país. Si pudieran los nuevos municipios crearse por el legislador al margen del sistema, el constituyente no habría limitado las funciones del Congreso; le habría dado una atribución más amplia y general.
"Porque la atribución del Congreso en este campo es, evidentemente, limitada, restrictiva. El Congreso no puede crear municipios y, por consiguiente, no puede autorizar a las asambleas para que los creen y las asambleas no pueden crearlos por autorización del legislador sino porque a este efecto están autorizados por el constituyente, en forma condicionada; ciñéndose al sistema establecido por la ley, no violando ese sistema; o, en otros términos, el Congreso en este caso no puede autorizar a las asambleas para violar las normas generales y permanentes de la ley que desarrolla el precepto constitucional".
Y agrega:
"No habiendo el constituyente aceptado una categoría especial de leyes normativas, tal como se proponía en el proyecto de 1945, sigue siendo verdad que las leyes por medio de las cuales se desarrolla un principio constitucional, o se dictan normas por orden del constituyente, son mandatos legales que difieren de las leyes comunes y corrientes en un aspecto sustancial: no pueden desaparecer simplemente. ¿Por qué Porque su desaparición conlleva la suspensión del imperio del precepto constitucional. Derogando estas leyes el Congreso podría desarmar la estructura institucional, desbaratar los mecanismos del Estado y destruírlos.
"El presente es un caso en que el Congreso tiene el poder de dictar normas y condiciones de carácter general para que, de acuerdo con ellas, las asambleas establezcan nuevos municipios. Por la ley acusada, el Congreso suspende, no modifica, sus propias normas, a fin de que una asamblea departamental, para la creación de unos determinados municipios, no obedezca las normas vigentes, establecidas por él, siendo que la Constitución la obliga a ceñirse rigurosamente a las normas legales vigentes".
CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
Para el señor Procurador General de la Nación la ley 120 de 1963, que ha sido acusada, es inexequible en su totalidad, pues viola los artículos 76, ordinal 5º y 187, numeral 4º de la Carta, "por cuanto autoriza la creación de municipios, sin que se llenen estrictamente los requisitos legales y por cuanto arrebata a la asamblea la función de crear municipios y señalarles su territorio".
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.-Desde la Constitución de 1886 hasta la reforma de 1945, la facultad de crear municipios fue atribuida a las Asambleas Departamentales, si bien con algunas limitaciones. En el momento actual, es el numeral 4º del artículo 187 de la Carta, la disposición que otorga tal función a las asambleas, las que podrán hacer uso de ella, pero "llenando estrictamente los requisitos fijados por la ley". Dicha disposición reza así: "Corresponde a las Asambleas... 4º-Crear y suprimir municipios, segregar o agregar términos municipales y fijar límites entre los distritos, llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley".
2.-Corresponde al Congreso hacer las leyes. El numeral 5º del artículo 76 de la Constitución atribuye específicamente al legislador la facultad de "modificar la división general del territorio, con arreglo al artículo 5º de esta Constitución; establecer y reformar cuando convenga, las otras divisiones territoriales de que trata el artículo 7º; y fijar las bases y condiciones para la creación de municipios".
3.-Esta atribución requiere, desde luego, para su debido cumplimiento, en lo que toca con la fijación de bases y condiciones para la creación de municipios, de un estatuto o norma de carácter legal general. Tal ley no será de aquellas "en que el legislador se contrae a ejercer sus atribuciones ordinarias, con apoyo en la Constitución", sino de "las que tienen por objeto ejecutar un principio constitucional que por sí mismo no puede cumplirse,..." "…Tanto las unas como las otras pueden ser derogadas o reformadas, pero mientras subsisten las segundas, el Congreso tiene que someterse a ellas".
En otros términos: aunque el constituyente colombiano no hizo distinción alguna en la categoría de las leyes, la doctrina ha admitido la existencia de las leyes comunes, en las que el legislador ejerce sus atribuciones ordinarias, y de las orgánicas o normativas, en virtud de las cuales se ejecuta un principio constitucional, "que son como una prolongación de la Constitución, que organizan la República, que dan normas estables que no debieran cambiarse caprichosamente, como no se cambia la Constitución. La ley que desarrolla la norma contenida en el numeral 5º del artículo 76 de la Carta, sería de esta última categoría, pues sin ella tal principio no tendría eficacia real.
4.-El legislador, en obedecimiento a la atribución 5ª del artículo 76 del estatuto constitucional, dictó la Ley 49 de 1931, reformada en cuanto al numeral 1º del artículo 1º por la Ley 38 de 1942, y en ella fijó concretamente las "bases y condiciones para la creación de municipios".
El artículo 1º de la mencionada Ley 49 dispone que "en lo sucesivo, para que una porción de territorio pueda ser erigida en Municipio, se necesita que concurran las siguientes condiciones: que el nuevo municipio tenga un determinado número de habitantes, como también el Distrito del cual se segrega; que haya contribuido, con sumas precisas, a la renta de éste; que tenga capacidad fiscal; que exista en la población no menos de ciento cincuenta (150) familias y personas aptas para servir los cargos públicos; que tenga locales escolares, casa municipal, cárcel y hospital; que la creación sea solicitada "por más de la mitad de los ciudadanos vecinos y que residan dentro de los límites que se pidan para el nuevo municipio"; y que "cada uno de los distritos que sufren la segregación quede, cuando menos con las dos terceras partes de su territorio".
5.-Las normas citadas obligan, mientras subsistan, al Congreso, o como lo indicó la Corte, en caso similar, "el Congreso tiene que someterse a ellas", pues se trata de disposiciones cuyo objeto es la ejecución del principio constitucional contenido en la atribución 5ª del artículo 76 de la Carta.
De la misma suerte, tales disposiciones obligan a las asambleas departamentales, las que, como queda dicho, están facultadas para crear municipios, fijar sus límites, segregar los términos municipales, pero "llenando estrictamente los requisitos que establezca la ley", o sea, no pueden las asambleas erigir en distrito municipal un territorio que no reúna las condiciones antedichas, en el artículo 1º de la Ley 49 de 1931.
6.-Por Ley 120 de 1963, el legislador autorizó expresamente a la Asamblea Departamental de Antioquia para crear dos nuevos municipios, "aunque no reúnan la totalidad de los requisitos que exigen las leyes", y dispuso, además, en el "parágrafo" del artículo 1º que "el municipio de San José será creado dentro de los límites territoriales del actual corregimiento del mismo nombre, sin segregar, en ningún caso, territorio" de otros municipios. Con lo cual, de una parte, se permitió la erección de nuevos distritos municipales, con desconocimiento de las normas legales que fijan los requisitos y condiciones exigidas para ello, y de otro lado, se ordenó a la Asamblea de Antioquia crear el municipio de San José, al que se señalaron de antemano, sus límites territoriales.
7.-Al hacer lo primero, violó el legislador, indirectamente, el artículo 76, atribución 5ª de la Constitución, pues al autorizar a la Asamblea Departamental de Antioquia para crear dos nuevos municipios, sin llenar "estrictamente los requisitos que establezca la ley", consideró inexistentes o no obligatorias, en este caso es-pedal, las bases y condiciones fijadas por el mismo legislador para tal fin es la Ley 49 de 1931, sin que, de otra parte, hubiera señalado las nuevas bases o condiciones para hacerlo.
No se afirma aquí que el Congreso no tenga facultades para derogar la ley normativa. Puede hacerlo, claro está, pero para que, en tal caso, la disposición constitucional, que atribuye a las asambleas la potestad de erigir nuevos municipios, produzca efectos, en la práctica, es necesario que el Congreso dicte la ley que venga a reemplazar la derogada. Derogada la ley normativa y no dictada la que deba sustituirla, se haría imposible la creación de nuevos distritos municipales.
Al disponer lo segundo, violó también el numeral 4º del artículo 187 de la Ley de Leyes, pues no corresponde al legislador disponer la creación de municipios, ya que tal atribución fue dada a las asambleas departamentales por la misma Constitución, la que las facultó, también para segregar o agregar los términos municipales y fijar los límites entre los distritos. O sea: el Congreso invadió campo que pertenece a las asambleas.
"Todo indica -dice el señor Procurador- que el ejercicio por las asambleas departamentales de su facultad constitucional de crear municipios requiere la previa adopción por el Congreso, en uso de la atribución que la Carta le confiere en el ordinal 5º del artículo 76, de la ley general que fije las bases y condiciones para la creación de esas entidades municipales, pues esa es la única forma de que las asambleas dispongan la erección llenando estrictamente los requisitos que establezcan la ley. En consecuencia, las normas legales de carácter general que señalen las bases y condiciones para la creación no pueden dejar de dictarse ni, dictadas, pueden desatenderse como lo pretende el artículo 1º de la ley acusada; puesto que cualquiera erección de municipios que no reúna los requisitos exigidos por la ley preexistente se haría sin sujeción estricta de las condiciones señaladas por el legislador; y si éste autoriza para casos determinados que se desatienda la norma general, estaría propiciando la infracción del artículo 187 de la Carta".
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional,
DECLARA:
Son inexequibles las disposiciones de la Ley 120 de 1963, "por la cual se conceden ciertas autorizaciones a la Asamblea Departamental de Antioquia".
Cópiese, notifíquese, publíquese en la Gaceta Judicial y comuníquese a quien corresponda.
Luis Femando Paredes Ramiro Araújo Grau, Adán Amaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez Posse, Crótatas Londoño, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Luis Carlos Zambrano, Enrique López de la Pava; Enrique Arrázola Arrázola, Conjuez.
Ricardo Ramírez L. Secretario.