Norma demandada: demanda de inconstitucionalidad del artículo 8.º de la Ley 187 de 1936
FECHA PARA LA ELECCION PRESIDENCIAL
La Corte declara exequible el artículo 8.º de la Ley 187 de 1936.
1. No niega la demandante que el señalamiento de la fecha en que deba realizarse la elección del Presidente de la República está atribuído a la ley por el artículo 114 de la Carta, ni tampoco pretende que en algún momento, con posterioridad a la expedición de la ley acusada, el Constituyente haya revocado dicha atribución o reasumido la potestad originaria para fijar directamente la oportunidad de la mencionada elección.
La tesis fundamental del ataque es otra: por cuanto el precepto citado hace parte del Acto Legislativo número 1 de 1945, solamente una ley posterior a ese Acto puede señalar la fecha de los comicios en que el pueblo escoja al Presidente. De donde su fijación por el legislador de 1936, resulta en la actualidad inexequible.
Para indagar el alcance de la aludida enmienda constitucional de 1945 conviene recordar que la Constitución de 1886 en su artículo 114 dijo: "El Presidente de la República será elegido por las Asambleas Electorales en un mismo día, y en la forma que determine la ley, para un período de seis años".
El Acto Legislativo número 3 de 1910 sustituyó ese ordenamiento por el que reza: "Artículo 25. El Presidente de la República será elegido en un mismo día por el voto directo de los ciudadanos que tienen derecho a sufragar para Representantes, y para un período de cuatro años, en la forma que determine la ley".
Y en 1936 el Acto Legislativo número 1 dispuso: "Artículo 33. Todos los ciudadanos eligen directamente Concejeros Municipales, Representantes al Congreso Nacional y Presidente de la República".
Bajo el imperio de estas normas se expidió la Ley 187 de 1936 (que fija el primer domingo de mayo del año respectivo como fecha de la elección presidencial), objeto de la demanda en estudio.
Según los textos transcritos, tales normas reglaban la nominación del Primer Mandatario por cinco aspectos distintos: 1.º El carácter electivo y temporal del cargo; 2.º La elección "en un mismo día"; 3.° El sistema de sufragio pertinente; 4.º La duración del mandato, y 5.º La forma de la votación, deferida a la Ley.
Los dos primeros se han venido repitiendo, sin alteración ninguna, desde 1886. El tercero cambió: del voto indirecto primitivo se pasó en 1910 al directo restringido, (pues los electores de los Representantes, a que alude la reforma de ese año, eran solamente "los ciudadanos que sepan leer y escribir o tengan una renta anual de trescientos pesos", conforme al artículo 14 de la misma), hasta llegar en 1936 al sufragio universal directo. También el período, inicialmente de seis años, se redujo a cuatro desde 1910. Y en cuanto al último aspecto, la "forma" de la votación, la enmienda de 1936 nada dijo y la de 1910 reprodujo literalmente la atribución que para determinarla confirió el Constituyente de 1886 al legislador.
¿Esta situación constitucional de 1936 habrá sido afectada, como lo pretende la demandante, por el Acto Legislativo número 1 de 1945 Véase lo que tal acto expresó: "Artículo 26. El Presidente de la República será elegido en un mismo día por el voto directo de los ciudadanos para un período de cuatro años, en la forma que determine la ley".
Basta confrontar las disposiciones preexistentes sobre la materia (o sean los artículos 25 del A. L. N.° 3 de 1910 y 33 del A. L. N.º 1 de 1933) con la que se acaba de copiar, para observar que esta última se limitó a reproducir aquéllas, coordinándolas y reduciéndolas a un solo precepto. Ni el carácter electivo y temporal de la investidura presidencial, ni la elección en un mismo día, ni el sufragio universal directo, ni el período cuatrienal tuvieron en 1945 la más leve modificación. Y la frase final ("en la forma que determine la ley"), recibida del texto de 1910 tal como éste la tomó de la Carta de 1886, lejos de traslucir un propósito innovador evidencia el de mantener y reiterar la tradicional atribución a la ley de la facultad de fijar la fecha y demás pormenores secundarios de la votación. La misma frase, por lo demás, no significa, como alega el impugnante, que el señalamiento de la fecha electoral debe hacerse con posterioridad al año de 1945, pues el modo y tiempo verbales allí utilizados no son el futuro de indicativo ("determinará") sino el presente de subjuntivo ("determine"), que se emplea, precisamente para indicar coexistencia y prolongación de un hecho en el tiempo. Al adoptarse la reforma de 1945 había una ley, coexistente con ella, coexistencia que todavía se prolonga. No aparece, pues, la pretendida contradicción o incompatibilidad entre el ordenamiento legal acusado y la referida enmienda constitucional.
Y aunque la demanda no se refiere a las reformas posteriores de 1945, conviene agregar que tampoco en relación con ellas se advierte contradicción ninguna.
2. La consecuencia inhibitoria que deduce la Procuraduría no es la adecuada, porque la Constitución, para los efectos de la acción de inexequibilidad, debe tomarse como un todo armónico, congruente, unitario, intemporal y estable, y no como la yuxtaposición de reformas sucesivas. Nada importa que una ley se haya confrontado en la época de su expedición con la norma suprema entonces vigente; si, demandada "por cualquier ciudadano" la declaración de su inexequibilidad, se la encuentra en pugna con la Carta en razón de enmiendas posteriores, tal declaración sería ineludible, precisamente porque a la Corte le está confiada "la guarda de la integridad" de la Ley de Leyes (Art. 214).
Este entendimiento no es inconciliable con el artículo 9.º de la Ley 153 de 1987, según el cual "la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente; toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu se desechará como insubsistente". Ni menos con el artículo 215 de la propia Carta: "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la Ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales". Pues la apreciación del orden jerárquico de las normas en pugna, para desechar la inferior e imponer la superior, de oficio o por vía de defensa procesal, está atribuida exclusivamente a los funcionarios que deban aplicarlas en cada caso, sin necesidad de previa declaración de inexequibilidad. Los particulares, en cambio, sometidos a las leyes, aún a las que reputen inconstitucionales, solo tienen expedita la acción de inexequibilidad, cuya culminación ha de ser por lo mismo positiva, en uno u otro sentido, pero no inhibitoria.
Y si la reiterada jurisprudencia de la Corte declara improcedente el fallo cuando la derogación expresa o tácita de la disposición acusada ha sustraído de su poder decisorio la materia del pleito, siempre se ha referido a la derogación resultante de otro acto de la misma jerarquía (un nuevo Decreto extraordinario o una nueva ley) pero nunca la pugna entre la Constitución y la Ley.
En atención a la mencionada jurisprudencia, cabe advertir, finalmente, que aunque las Leyes 89 de 1948 y 16 de 1949 y el Decreto legislativo 148 de 1957 señalaron ciertas fechas distintas del primer domingo de mayo para las elecciones de 1950 y 1958, la precisa delimitación de su ámbito temporal impide tomarlas como derogatorias de la regla general establecida por el artículo 8.º de la Ley 187 de 1936, que sigue rigiendo los futuros comicios presidenciales mientras otro ordenamiento de igual naturaleza no determine una oportunidad distinta.
Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., diez y seis de diciembre de mil novecientos sesenta y cinco.
(Magistrado Ponente: Doctor Adán Arriaga Andrade).
La doctora BeatrizCárdenasAcosta, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución, demanda la declaración de inexequibilidad del artículo 8.º de la Ley 187 de 1936.
La norma acusada ordena:
"La elección de Presidente de la República se hará cada cuatro años, el primer domingo de mayo, a partir de 1938".
La demandante estima que tal disposición viola el artículo 114 de la Carta y para sustentar su impugnación arguye:
(...) "El artículo 114 de la Constitución, vigente desde 1945, ordena que la fecha de la elección presidencial, que es una de las formas de tiempo de hacer esa elección, debe señalarse por la ley posterior a la vigencia de la reforma constitucional de 1945, y en consecuencia no podría aplicarse la norma acusada para las futuras elecciones presidenciales, por no haber sido expedida dentro de la vigencia de la reforma constitucional de 1945.
"Ahora bien, si se aplica la Ley 187 de 1936, tal como lo preceptúa el texto de ella, que señala el primer domingo de mayo para las futuras elecciones presidenciales, se estaría ante una fecha que no es la constitucionalmente autorizada, porque la única posible es aquélla que se determine dentro de la vigencia de la reforma constitucional.
"Además, el canon constitucional ya citado, al no haber sido desarrollado por el legislador para las futuras elecciones presidenciales, en lo concerniente a la fecha del certamen respectivo en mi concepto se ha violado por omisión del legislador en cumplir con el mandato imperativo que se desprende del texto constitucional.
"Es además necesario tener en cuenta que el artículo 26 del Acto Legislativo número 1 de 1945, está redactado en futuro, no en pretérito, y la fijación del modo, lugar y fecha de las elecciones presidenciales debe hacerse, para satisfacer el canon constitucional indicado, al menos en el presente, es decir, dentro de la vigencia de la reforma constitucional de 1945.
"La Reforma Constitucional Plebiscitaria de 1957 dispone que la Constitución Política de Colombia, es la de 1886 con las reformas de carácter permanente introducidas hasta el Acto Legislativo número 1 de 1947, y de ahí que el mandato del artículo 114 de la Carta (Art. 26 del Acto Legislativo Nº 1 de 1945), fue ratificado por el constituyente plebiscitario y es ineludible llevar a cabo las futuras elecciones presidenciales bajo los mandatos perentorios de esa norma, entre las cuales está, como ya se ha explicado, el de que el legislador, con posterioridad a la reforma constitucional de 1945, está obligado a señalar la fecha de las elecciones futuras.
"Para las próximas elecciones presidenciales, la Ley 187 de 1936, no puede servir; esta ley fijó el primer domingo de mayo para su realización y tal fecha no es un desarrollo del artículo 114 de la Constitución Nacional que comenzó a regir en 1945.
"Es a la Honorable Corte Suprema de Justicia que le corresponde resolver sobre la oportunidad en que el legislador debe fijar la fecha de las elecciones presidenciales futuras, y como considero que la Ley 187 de 1936 no reúne el requisito de la oportunidad exigida por el artículo 26 del Acto Legislativo número 1 de 1945, es inconstitucional, puesto que se pretende aplicar para situaciones futuras, tal como lo señala su artículo. 8.º, que ordena hacerlas el primer domingo de mayo".
El Procurador General de la Nación, al descorrer el traslado de la demanda, reproduce un concepto suyo sobre otra acusación similar contra la misma norma, en el que empieza por destacar la conformidad del precepto legal de 1936 con los ordenamientos constitucionales que regían cuando fue expedido. Dice luego que la Ley de 1936 "no pudo haber atacado, desconocido o vulnerado una disposición constitucional que no existía para entonces y que solo se dictó nueve años después", y plantea el siguiente dilema:
"O el artículo 8.º de la Ley 187 de 1936 es compatible con el artículo 26 del Acto Legislativo número 1 de 1945, o dicha norma legal es incompatible con el mencionado principio constitucional.
"En el primer extremo del dilema, la acusación de inconstitucionalidad no podría prosperar; en el segundo, tampoco por cuanto el fenómeno no sería el de inconstitucionalidad declarable por la Honorable Corte Suprema de Justicia en su misión de guarda de la Constitución que le asigna el artículo 214 de la Carta, sino el de sustracción de materia por cuanto el referido artículo 8.º habría quedado derogado.
"En efecto, de conformidad con el artículo 9.º de la Ley 153 de 1887, 'La Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente. Toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como insubsistente'.
"Si fuere cierto -y sobre ello nada opina la Procuraduría, por no ser pertinente- que el artículo 8.° de la Ley 187 de 1936 resultare contrario a la letra o al espíritu del posterior artículo 26 del Acto Legislativo número 1 de 1945, se tendría que, de conformidad con el artículo 9.º de la Ley 153 de 1887, la nueva norma constitucional habría derogado la citada disposición legal preexistente, y habría que desecharla por insubsistente. Si todo ello fuere así -y repito que no es del caso que la Procuraduría opine sobre este punto- la norma legal no sería demandable por estar derogada.
"Y no compete a la H. Corte Suprema de Justicia, en su misión de guarda de la Carta Fundamental que esta misma le asigna en su artículo 214, decidir sobre la vigencia o insubsistencia de las normas legales.
"En consecuencia, en ninguno de los dos extremos del dilema podría prosperar la demanda: en el primero, por cuanto el artículo 8.º de la Ley 187 no sería contrario a la Constitución; en el segundo, por cuanto el referido artículo 8.ºestaría derogado".
Concluyendo así:
"En mi opinión, no puede darse el caso de que la H. Corte Suprema de Justicia, dentro de un juicio de esta naturaleza, se pronuncie en el sentido de que una disposición legal vino a ser inexequible por incompatibilidad con una norma constitucional adoptada después de dictada y sancionada aquélla. La ley es constitucional o no lo es; pero no puede convertirse en inconstitucional por la vigencia de un nuevo principio de la Carta Fundamental, por cuanto si es incompatible con él automáticamente queda derogada por la Constitución que es 'ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente' (Ley 153 de 1887, artículo 9.°)".
Se considera
No niega la demandante que el señalamiento de la fecha en que deba realizarse la elección del Presidente de la República está atribuido a la ley por el artículo 114 de la Carta, ni tampoco pretende que en algún momento, con posterioridad a la expedición de la ley acusada, el Constituyente haya revocado dicha atribución o reasumido la potestad originaria para fijar directamente la oportunidad de la mencionada elección.
La tesis fundamental del ataque es otra: Por cuanto el precepto citado hace parte del Acto Legislativo número 1 de 1945, solamente una ley posterior a ese Acto puede señalar la fecha de los comicios en que el pueblo escoja al Presidente; de donde su fijación por el legislador de 1936, resulta en la actualidad inexequible.
Para indagar el alcance de la aludida enmienda constitucional de 1945 conviene recordar que la Constitución de 1886 en su artículo 114 dijo:
"El Presidente de la República será elegido por las Asambleas Electorales, en un mismo día, y en la forma que determine la ley, para un período de seis años".
El Acto Legislativo número 3 de 1910 sustituyó ese ordenamiento por el que reza:
"Artículo 25. El Presidente de la República será elegido en un mismo día por el voto directo de los ciudadanos que tienen derecho a sufragar para Representantes, y para un período de cuatro años, en la forma que determine la ley".
Y en 1936, el Acto Legislativo número 1 dispuso:
"Artículo 33. Todos los ciudadanos eligen directamente Concejeros Municipales, Representantes al Congreso Nacional y Presidente de la República".
Bajo el imperio de estas normas se expidió la Ley 187 de 1936 (que fija el primer domingo de mayo del año respectivo como fecha de la elección presidencial), objeto de la demanda en estudio.
Según los textos transcritos, tales normas reglaban la nominación del Primer Mandatario por cinco aspectos distintos: 1.º El carácter electivo y temporal del cargo; 2.º La elección "en un mismo día"; 3.º El sistema de sufragio pertinente; 4.º La duración del mandato, y 5.º La forma de la votación, deferida a la Ley.
Los dos primeros se han venido repitiendo, sin alteración ninguna, desde 1886. El tercero cambió: del voto indirecto primitivo se pasó en 1910 al directo restringido (pues los electores de los Representantes, a que alude la reforma de ese año, eran solamente "los ciudadanos que sepan leer y escribir o tengan una renta anual de trescientos pesos", conforme al artículo 14 de la misma), hasta llegar en 1936 al sufragio universal directo. También el período, inicialmente de seis años, se redujo a cuatro desde 1910. Y en cuanto al último aspecto, la "forma" de la votación, la enmienda de 1936 nada dijo, y la de 1910 reprodujo literalmente la atribución que para determinarla confirió el Constituyente de 1886 al legislador.
Esta situación constitucional de 1936 habrá sido afectada, como lo pretende la demandante, por el Acto Legislativo número 1 de 1945 Véase lo que tal Acto expresó:
"Artículo 26. El Presidente de la República será elegido en un mismo día por el voto directo de los ciudadanos y para un período de cuatro años, en la forma que determine la ley".
Basta confrontar las disposiciones preexistentes sobre la materia (o sean los artículos 25 del A. L. número 3 de 1910 y 33 del A. L. número 1 de 1936) con la que se acaba de copiar, para observar que esta última se limitó a reproducir aquéllas, coordinándolas y reduciéndolas a un solo precepto. Ni el carácter electivo y temporal de la investidura presidencial, ni la elección en un mismo día, ni el sufragio universal directo, ni el período cuatrienal tuvieron en 1945 la más leve modificación. Y la frase final ("en la forma que determine la ley"), recibida del texto de 1910 tal como éste la tomó de la Carta de 1886, lejos de traslucir un propósito innovador evidencia el de mantener y reiterar la tradicional atribución a la ley de la facultad de fijar la fecha y demás pormenores secundarios de la votación. La misma frase, por lo demás, no significa, como alega el impugnante, que el señalamiento de la fecha electoral deba hacerse con posterioridad al año de 1945, pues el modo y tiempo verbales allí utilizados no son el futuro de indicativo ("determinará") sino el presente de subjuntivo ("determine"), que se emplea, precisamente para indicar coexistencia y prolongación de un hecho en el tiempo. Al adoptarse la reforma de 1945 había una ley, coexistente con ella, coexistencia que todavía se prolonga. No aparece, pues, la pretendida contradicción o incompatibilidad entre el ordenamiento legal acusado y la referida enmienda, constitucional. Y aunque la demanda no se refiere a las reformas posteriores a 1945, conviene agregar que tampoco en relación con éllas se advierte contradicción ninguna.
Resulta así acreditado el primer extremo del dilema que plantea en su importante concepto la Procuraduría. Pero la consecuencia inhibitoria que ésta deduce no es la adecuada, porque la Constitución, para los efectos de la acción de inexequibilidad, debe tomarse como un todo armónico, congruente, unitario, intemporal y estable, y no como la yuxtaposición de reformas sucesivas. Nada importa que una ley se haya conformado en la época de su expedición con la norma suprema entonces vidente; si, demandada "por cualquier ciudadano" la declaración de su inexequibilidad, se la encuentra en pugna con la Carta en razón de enmiendas posteriores, tal declaración sería ineludible, precisamente porque a la Corte le está confiada "la guarda de la integridad" de la Ley de Leyes (Art. 214).
Este entendimiento no es inconciliable con el artículo 9.° de la Ley 153 de 1887, según el cual "la Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente; toda disposición legal anterior a la Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu se desechará como insubsistente". Ni menos con el artículo 215 de la propia Carta: "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán de preferencia las disposiciones constitucionales". Pues la apreciación del orden jerárquico de las normas en pugna, para desechar la inferior e imponer la superior, de oficio o por vía de defensa procesal, está atribuida exclusivamente a los funcionarios que deban aplicarlas en cada caso, sin necesidad de previa declaración de inexequibilidad. Los particulares, en cambio, sometidos a las leyes, aún a las que reputen inconstitucionales, solo tienen expedita la acción de inexequibilidad, cuya culminación ha de ser por lo mismo positiva, en uno u otro sentido, pero no inhibitoria.
Y si la reiterada jurisprudencia de la Corte declara improcedente el fallo cuando la derogación expresa o tácita de la disposición acusada ha sustraído de su poder decisorio la materia del pleito, siempre se ha referido a la derogación resultante de otro acto de la misma jerarquía (un nuevo decreto extraordinario o una nueva ley) pero nunca a la pugna entre la Constitución y la ley.
En atención a la mencionada jurisprudencia, cabe advertir, finalmente, que aunque las Leyes 89 de 1948 y 16 de 1949 y el Decreto Legislativo 148 de 1957 señalaron ciertas fechas distintas del primer domingo de mayo para las elecciones de 1950 y 1958, la precisa delimitación de su ámbito temporal impide tomarlas como derogatorias de la regla general establecida por el artículo 8.° de la Ley 187 de 1936, que sigue rigiendo los futuros comicios presidenciales mientras otro ordenamiento de igual naturaleza no determine una oportunidad distinta.
A mérito de las consideraciones que anteceden, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, en ejercicio de la jurisdicción constitucional que le confiere el artículo 214 de la Carta y oído el concepto del Procurador General de la Nación, declara EXEQUIBLE el artículo 8º de la Ley 187 de 1936.
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la GacetaJudicial, archívese y dése cuenta al Presidente de la República, al Congreso y al Ministro de Gobierno.
Luis Carlos Zambrano, Ramiro Araujo Grau, Adán Arriaga Andrade, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos R., Luis Alberto Bravo, Flavio Cabrera Dussán, Aníbal Cardoso Gaitán, Gustavo Fajardo Pinzón, Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez Posse, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes A., Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Víctor G. Ricardo, Julio Roncallo Acosta, Primitivo Vergara Crespo.
Ricardo Ramírez L., Secretario.