INEXEQUIBILIDAD DEL ARTICULO PRIMERO DEL PROYECTO DE LEY "POR EL CUAL SE NACIONALIZA UNA NORMAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES", OBJETADO POR EL SEÑOR PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN MENSAJE DE 13 DE DICIEMBRE DE 1963.
La Corte reafirma su doctrina respecto de la inexequibilidad de proyectos presentados al Congreso sin los requisitos previstos y exigidos por la Ley 71 de 1946. - Orden de precedencia de leyes que la Constitución Nacional exige para legislar en materia de obras públicas. - Reglamentación previa y general que impuso la Reforma Constitucional de 1945 para el fomento de empresas útiles y benéficas dignas de estímulo y apoyo. - Transformación de un instituto de instrucción privada en oficial. - Acto contractual que debe perfeccionarse con el lleno de las formalidades legales. - Violación del numeral 20 del artículo 76 de la Carta.
1. La Corte, constantemente, ha declarado la inexequibilidad de los proyectos que se han presentado al Congreso sin llenar los requisitos previstos y exigidos por la Ley 71 de 1946 que reglamentó, para hacerlo operante, el numeral 20 del artículo 76 de la Carta: porque al no cumplir con tales formalidades, el legislador viola indirectamente tal norma constitucional, que limitó el poder discrecional del Congreso en cuanto concierne al fomento de empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, "con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes"; es decir que por mandato del Constituyente, el legislador, en forma previa y de modo general, debe determinar y prefijar los planes y programas para hacer viables los auxilios que se decreten para "fomentar las empresas útiles o benéficas".
2. En las exposiciones de las comisiones que estudiaron el pliego de objeciones, se observa que la Ley 71 de 1946 fue expresamente derogada por el Decreto-Ley 1675 de 1964; sin embargo, en el caso de que se considerara válidamente derogada la dicha norma, significaría que el Congreso no podría hacer uso de la facultad que le confiere el numeral 20 del artículo 26 de la Carta por falta de una adecuada reglamentación, como así lo dijo ya la Corte en sentencia de fecha 14 de diciembre de 1945 (G. J. Tomo LIX, Pág. 645).
3. En el informe de la Comisión del Senado se invoca el Decreto número 559 de 1940, para poner de manifiesto que los requisitos o formalidades allí exigidos, deben cumplirse en el momento de hacer efectivo el auxilio; sin embargo, debe anotarse que tal decreto quedó tácitamente derogado, por incompatibilidad, no por la Ley 71 de 1946, sino por el numeral 20 del artículo 76 de la Carta, que sustituyó el antiguo sistema de las formalidades a posteriori, por la reglamentación previa y general que impuso la reforma constitucional de 1945, al introducir tal modificación al mencionado artículo 76 mediante el artículo 7° del A. L. N° 1 de 1945.
4. Si se pretende como en este caso, convertir o transformar un instituto de instrucción privada en oficial, ya no se trataría de un acto unilateral sino de uno contractual que debe perfeccionarse con el lleno de las formalidades necesarias, como la correspondiente autorización del Congreso al Ejecutivo según el ordinal 11 del artículo 76 de la Carta, mas no en forma de un auxilio o de una cesión sin el previo acuerdo de voluntades para determinar el posterior régimen del plantel educativo.
5. Si se aceptaran que la nacionalización implica, no un auxilio, sino una cesión aceptada por el presunto interesado, se llegaría al resultado de pretermitir, en la práctica y de un modo por demás expedido, las exigencias del numeral 20 del citado artículo 76, cuya finalidad las expresó claramente el constituyente del año de 1945, como así se dijo en la sentencia de 14 de diciembre de ese año.
6. En el supuesto de que en estos procesos sobre exequibilidad de un proyecto de ley fuera procedente y aceptable la presentación de pruebas, resultaría que las exhibidas son del todo deficientes o incompletas, porque no se conocen los estatutos de la fundación, ni cuales son las facultades dispositivas que tiene el Rector, ni cuál sería el posterior régimen á que quedaría sujeta la Normal Piloto en sus actividades administrativas y docentes.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -Bogotá, 2 de agosto de 1965.
(Magistrado Ponente: Doctor Efrén Osejo Peña).
Con oficio de fecha 27 de noviembre de 1963 (Fls. 33), el Senado remitió al señor Presidente de la República, para la correspondiente sanción ejecutiva, después de haber sido discutido y aprobado en todos los debates constitucionales, el siguiente proyecto de ley:
"Artículo 1° Nacionalízase la Normal Piloto Móvil de Alfabetización y Catequesis que funciona en el Municipio de Copacabana, Departamento de Antioquia, la que seguirá funcionando por cuenta del Tesoro Nacional, bajo la inspección y vigilancia del Ministerio de Educación.
"Artículo 2° El Ministerio de Educación sostendrá, con cargo a su presupuesto, por lo menos cincuenta (50) becas anuales permanentes, destinadas a estudiantes del establecimiento educativo a que se refiere el artículo anterior.
"Artículo 3° La partida indispensable para dar cumplimiento a la presente ley será incluida en el Presupuesto del Ministerio de Educación anualmente, a partir de la próxima vigencia presupuestal y en caso de no incluirse queda el Gobierno facultado para hacer los traslados o abrir los créditos indispensables para tal fin.
"Artículo 4° Esta Ley regirá desde su sanción". (Fls. 34).
1° El 13 de diciembre de 1963, mediante oficio número 47365, el Presidente de la República devolvió el aludido proyecto de ley, por considerar que el artículo primero violaba el numeral 20 del artículo 76 de la Constitución, y al efecto expuso:
"En providencia de fecha 21 de enero de 1961. la H: Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, en relación con el proyecto de ley 'por la cual se nacionalizan las Normales de Ituango y Anorí', dijo lo siguiente:
" 'Por tanto, no pudiendo remitirse a dudas que las Normales de Ituango y Anorí son establecimientos, como todos los de su índole, destinados a la formación de profesionales de la educación, es claro que quedan comprendidos dentro de la enumeración legal transcrita, (artículo 1° Ley 71) y, quedando comprendidos en ella, resulta evidente que el proyecto objetado es inconstitucional, por cuanto no se sometió, para su validez, a los planes y programas correspondientes'." (Fls. 31).
El mensaje de objeciones termina así:
"Las observaciones anteriores obligan al Gobierno Nacional a objetar, muy respetuosamente, por inconstitucionalidad el artículo 1° del proyecto de ley a que se contrae este mensaje, y por inconveniencia su conjunto".
Tanto el Senado como la Cámara declararon infundadas las objeciones propuestas; y al efecto, en el informe de la Comisión de la Cámara que estudió el pliego de objeciones, se lee:
"Todo indica en consecuencia, que las objeciones formuladas por el Gobierno Nacional, por Ejecutivo, carecen de fundamento, mucho más si se tiene en cuenta que en lo pertinente la Ley 71 de 1946, que sirve de base a las objeciones planteadas, ha sido recientemente derogada por el artículo 138 del Decreto extraordinario número 1675 de julio 14 de 1964 dictado por el mismo Gobierno Nacional. No alcanzamos a comprender cómo es posible que se formulen objeciones a un proyecto que encama justicia y progreso con base en normas que ya no existen. Por lo menos ello constituye un descuido imperdonable". (Fls. 26).
Finalmente, la Presidencia de la República, con fundamento en el artículo 90 de la Carta, remitió el expediente a la Corte para que decidiera sobre la inconstitucionalidad del artículo 1° del proyecto de ley copiado al principio.
2° En cumplimiento de las normas constitucionales, se ordenó oír al Procurador General, quien conceptúa que el precepto acusado es inexequible por violar el numeral 20 del artículo 76 de la Carta, porque cuando se presentó y se objetó estaba vigente la Ley 71 de 1946; y si se considera que ahora está derogado, significaría, como lo ha dicho la Corte en varias ocasiones, que el Congreso no podría hacer uso de la facultad a que se refiere la citada disposición constitucional.
Agrega, además, el Procurador:
"Si la proyectada nacionalización de la Normal Piloto Móvil de Alfabetización y Catequesis se encaminara a que dicho establecimiento educativo pasara a ser de propiedad nacional, violaría el artículo 30 de la Constitución, toda vez que siendo dicha Normal, como todo indica que es, de propiedad particular, se vulneraría ese derecho de dominio al quitárselo a su titular y trasladarlo al Estado. Entiendo que no es ese el sentido de la palabra 'nacionalizar' en esta clase de medidas legislativas, sino que con ella se indica que la Nación asume y toma a su cargo el costo de funcionamiento del plantel: Así considerada la cuestión, no hay duda de que se está en presencia de un auxilio permanente con fondos nacionales". (Fls. 69).
Como en el informe de la Comisión de la Cámara se invocara el artículo l9 del Decreto 559 de 1940, el Procurador anota:
"En cuanto a lo primero, debo observar que si es verdad que en el artículo 1° del Decreto 559 de 1940 se lee que los requisitos que enumera deben llenarse para que un establecimiento o entidad docente pueda empezar a recibir el auxilio que se hubiera decretado en su favor, también lo es que el artículo 3° de la Ley 71 de 1946 fue claro al exigir que los documentos a que se refiere el citado Decreto 559 deberán acompañarse al proyecto de ley de auxilio, cuando se presente: de donde parece recto deducir que el mencionado Decreto 559 fue modificado por la Ley 71 de 1946, en el sentido de que la presentación de los documentos debía ser hecha en el momento de proponerse la iniciativa parlamentaria y no a tiempo de cobrar el auxilio ya decretado como lo disponía el Decreto 559". (Fls. 71 a 72).
3° Agotado el procedimiento señalado para esta clase de procesos, se considera:
a) La Corte, constantemente, ha declarado la inexequibilidad de los proyectos que se han presentado al Congreso sin llenar los requisitos previstos y exigidos por la Ley 71 de 1946, que reglamentó, para hacerlo operante, el numeral 20 del artículo 76 de la Carta; porque al no cumplir con tales formalidades, el legislador viola indirectamente tal norma constitucional, que limitó el poder discrecional del Congreso en cuanto concierne al fomento de empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, "con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes"; es decir que por mandato del constituyente, el legislador, en forma previa y de modo general, debe determinar y prefijar los planes y programas, para hacer viables los auxilios que se decreten para "fomentar las empresas útiles o benéficas".
b) En las exposiciones de las Comisiones que estudiaron el pliego de objeciones, se observa que la Ley 71 de 1946 fue expresamente derogada por el Decreto-Ley 1675 de 1964; sin embargo, en el caso de que se considerara válidamente derogada la dicha norma, significaría que el Congreso no podría hacer "uso de la facultad que le confiere el numeral 20 del artículo 76 de la Carta por falta de una adecuada reglamentación, como así lo dijo ya la Corte en sentencia de fecha 14 de diciembre de 1945:
"Aunque no prosperó la innovación sobre leyes de diversa jerarquía, de ahí no se deduce que por no poderse llamar orgánica o normativa la ley de planeamiento y programación que exige el numeral 4°, la iniciativa en materia de gastos para obras públicas sea tan libre y omnímoda como antes, porque siendo comunes ambas leyes, la que adopta el plan general y la que dispone y prevé a la ejecución de una obra de las comprendidas en el planeamiento legislativo, es incuestionable que están sometidas ineludiblemente a un orden de precedencia. No hay por qué entender que la primera sea jerárquicamente superior o más imperativa que la segunda. Lo qué hay es que por mandato de la Constitución la segunda no puede operar sin la primera que es su condición de validez y su garantía de eficacia. En el orden inalterable que la Constitución Nacional exige para legislar en materia de obras públicas. No obstante la diferencia de sus términos y la diversa naturaleza de la actividad estatal que contempla, tampoco es dudoso que la reforma aditiva que se hizo al numeral 20 del citado artículo 76 de la Carta obedeció al mismo propósito que impulsó la enmienda que sin ninguna ambigüedad quedó consignada respecto de obras públicas en los numerales 4° y 19 de allí. Quiso el Congreso, en función de contribuyente, poner fin al sistema o política de los auxilios desordenados e incontrolados, de que hace amargo recuerdo en las exposiciones gubernamentales preparatorias a la reforma, para someterlos, como en el caso de las obras públicas, a un criterio de racionalización y de conveniencia nacional previamente adoptado también en planes y programas". (G. J. Tomo LIX, Pág. 645).
c) En el informe de la Comisión del Senado se invoca el Decreto número 559 de 1940 (Fls. 17), para poner de manifiesto que los requisitos o formalidades allí exigidos, deben cumplirse en el momento de hacer efectivo el auxilio; sin embargo, debe anotarse que tal decreto quedó tácitamente derogado, por incompatibilidad, no por la Ley 71 de 1946, sino por el numeral 20 del artículo 76 de la Carta, que sustituyó el antiguo sistema de las formalidades a posteriori, por la reglamentación previa y general que impuso la reforma constitucional de 1945, al introducir tal modificación al mencionado artículo 76 mediante el artículo 7° del A. L. N° 1° de 1945.
4° Cuando el proceso se hallaba tramitándose ante la Corte, el Presbítero Bernardo Montoya G. en su condición de Rector Fundador de la Normal Piloto, en el memorial de 14 de abril de este año manifestó:
"En el proyecto de ley número 410, originario de la H. Cámara y por la cual se nacionaliza la Normal Piloto de Alfabetización y Catequesis de Copacabana, no se trata de un auxilio sino de hacer cesión del plantel al Gobierno dentro de los estatutos de dicho plantel, para que así pueda alcanzar los fines extraordinariamente benéficos y urgentes que se propone".
Con el expresado escrito adjuntó un certificado expedido por el Secretario de la Arquidiócesis de Medellín, en el cual se deja testimonio de que el Presbítero Montoya G. "es el actual Rector de la Normal Piloto de Alfabetización y Catequesis en Copacabana"; y además, otro de la Gobernación de Antioquia sobre reconocimiento de personería jurídica de la institución, cuya representación tiene el Presbítero Montoya G. en su calidad de Presidente.
Con la solicitud precedente y los documentos citados, el Rector de la Normal Piloto pretende salvar la inconstitucionalidad del proyecto tanto en lo que atañe al numeral 20 del artículo 76, como en relación a los artículos 30 y 41, todos de la Carta; sin embargo no puede aceptarse tal pretensión por las siguientes razones:
a) Si se pretende como en este caso, convertir o transformar un instituto de instrucción privado en oficial, ya no se trataría de un acto unilateral sino de uno contractual que debe perfeccionarse con el lleno de las formalidades necesarias, como la correspondiente autorización del Congreso al Ejecutivo según el ordinal 11 del artículo 76 de la Carta, mas no en forma de un auxilio o de una cesión sin el previo acuerdo de voluntades para determinar el posterior régimen del plantel educativo;
b) Si se aceptara que la nacionalización implica, no un auxilio, sino una cesión aceptada por el presunto interesado, se llegaría al resultado de pretermitir, en la práctica y de un modo por demás expedido, las exigencias del numeral 20 del citado artículo 76, cuya finalidad las expresó claramente el constituyente del año de 1945, como así se dijo en la sentencia de 14 de diciembre de este año en el aparte antes copiado.
c) En el supuesto de que en estos procesos sobre exequibilidad de un proyecto de ley fuera procedente y aceptable la presentación de pruebas, resultaría que las exhibidas son del todo deficientes o incompletas, porque no se conocen los estatutos de la fundación, ni cuáles son las facultades dispositivas que tiene el Rector, ni cuál sería el posterior régimen a que quedaría sujeta la Normal Piloto en sus actividades administrativas y docentes.
Por los motivos expuestos, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena y en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional, DECLARA INEXEQUIBLE el artículo primero del proyecto de ley "por el cual se nacionaliza una normal y se dictan otras disposiciones", objetado por el señor Presidente en mensaje número 47365 de fecha 13 de diciembre de 1963.
Notifíquese, cópiese, insértese en la Gaceta Judicial y devuélvase el expediente a la Presidencia de la República para los fines legales consiguientes.
José Hernández Arbeláez, Ramiro Araujo Grau, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Luis Alberto Bravo, Pedro Castillo Pineda, Conjuez, Gustavo Fajardo Pinzón, Eduardo Fernández Botero, Ignacio Gómez Posse, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes A., Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, José J. Rodríguez, Julio Roncallo Acosta, Enrique Coral Ve-lasco, Primitivo Vergara Crespo, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L., Secretario.