Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 24 de la ley 90 de 1948
INTERVENCIONISMO DEL ESTADO. PRIVILEGIOS Y MONOPOLIOS. SE DECLARA EXEQUIBLE EL .ARTICULO 24 DE LA LEY 90 DE 1948, POR EL CUAL SE AUTORIZA AL GOBIERNO PARA FIJAR PRECIOS SUFICIENTEMENTE REMUNERÁDORES A PRODUCTOS AGRICOLAS Y MATERIAS PRIMAS.
El precepto acusado encuentra claro apoyo en el artículo 32 de la Carta. Su propósito evidente es el de fomentar la industria nacional, en lo que concierne a la producción agrícola y de materias primas utilizables en el país. La racionalización a que se refiere el artículo 32 de la Carta no puede constreñirse al simple aspecto técnico de la producción, distribución y consumo de las riquezas, sino que su alcance mira, principalmente, al incremento de la economía nacional. De otra parte, el carácter general de la disposición acusada, contraría el alcance de exclusividad que concierne a todo monopolio. Las gracias o prerrogativas que consagra una ley con miras a fomentar las empresas útiles o benéficas, si se cumplen ciertos y determinados requisitos, son permitidas.
El artículo 24 de la Ley 90 de 16 de diciembre de 1948 faculta al Gobierno "para fijar precios suficientemente remuneradores para productos agrícolas y materias primas de producción nacional, utilizables por la industria colombiana, a fin de fomentar la producción hasta llenar las necesidades del consumo nacional, y en forma que permita establecer un nivel equitativo de salarios para los trabajadores. Para lograr este fomento. .agrega la norma acusada, "el Gobierno podrá fijar cuotas de absorción obligatoria de las materias primas de producción nacional y condicionar el otorgamiento de licencias de importación, a la celebración de convenios con los interesados, referentes a la compra de tales materias primas".
El fin económico social del precepto aludido es indiscutible. El encuentra claro apoyo en el artículo 32 de la Carta, como que en éste se autoriza al Estado para "intervenir por mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas o privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho".
Su propósito evidente es el de fomentar la industria nacional, en lo concerniente a la producción agrícola y de materias primas utilizables en el país. Con ello, lógicamente, se racionaliza su producción y consumo y se busca para el trabajador la justa protección a que tiene derecho.
Naturalmente, dentro del desarrollo de estos fines de incremento de la producción agrícola y de materias primas utilizables en el país, bien podía el legislador, como así lo hizo, dentro del ámbito del precepto constitucional antes citado, facultar al Gobierno para condicionar el otorgamiento de licencias de importación de los mismos productos a determinados' actos, como la celebración de convenios sobre compra de materias primas nacionales.
La racionalización a que se refiere el artículo 32 de la Carta no puede constreñirse al simple aspecto técnico de la producción, distribución y consumo de las riquezas, sino que su alcance mira, principalmente, al incremento de la economía nacional.
Es cierto, como lo anota el demandante, que la Conferencia Económica Mundial, que organizó la Sociedad de las Naciones en Ginebra, en el año de 1927, definió así la racionalización: "Aquellos métodos técnicos y de organización que son destinados a limitar a un mínimum el desgaste del trabajo y de materiales. Pertenecen a esto la organización científica del trabajo, la estandarización del material y de los productos, la simplificación de los procesos de producción y el mejoramiento de los transportes y ventas". Pero, con el tiempo y con las necesidades crecientes de la industria, del comercio, de la distribución y del consumo, y particularmente por el deber del Estado de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho, el concepto de racionalización ha ido ampliándose, en forma que hoy no puede sometérsele al estrecho cauce que primeramente le señaló el "taylorismo", o al que luego indicó la citada Conferencia Económica Mundial.
La Corte, en sentencia de 4 de septiembre de 1939 (Sala Plena, Gaceta Judicial, XLVIII, 610 ss.), dice lo siguiente:
"El progreso creciente de las industrias y la urgencia de fomentarlas, de metodizarlas y de defenderlas, ha impuesto la necesidad de la intervención del Estado en esta rama de la actividad humana. La intervención estatal es hoy aceptada en todos los países y sólo varían los métodos empleados para practicarla... La Constitución de Colombia, al autorizar en su artículo 28" (hoy 32) "la intervención del Estado para racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, abarcó en su totalidad el problema y no se refirió solamente a la racionalización técnica sino también a la comercial y a la económica. Interpretar en otra forma esa disposición sería mutilar el pensamientos del constituyente y darle a esa reforma trascendental un sentido demasiado limitado que haría ineficaz la intervención".
De otra parte, el carácter general de la disposición acusada, como que se refiere a todos los "productos agrícolas y materias primas de producción nacional utilizables por la industria colombiana", contraría el alcance de exclusividad que concierne a todo monopolio.
Al respecto, también la Corte, en sentencia de 14 de marzo de 1951, citada por el señor Procurador General de la Nación (Gaceta Judicial, LXIX, 316), expresa que "lo que es prohibido de acuerdo con el artículo 31 de la Constitución Nacional, es la concesión de privilegios a objetos distintos de los inventos útiles y de las vías de comunicación, pero las gracias o prerrogativas que consagra una ley con miras a fomentar las empresas útiles o benéficas, si se cumplen ciertos y determinados requisitos, son permitidas y caen bajo la reglamentación consagrada por el ordinal 20 del artículo 76 del Estatuto Fundamental".
De las consideraciones hechas, se desprende que la norma acusada no es inexequible.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, agosto veintinueve de mil novecientos sesenta y dos.
(Magistrado ponente, Humberto, Barrera Domínguez).
El doctor Néstor Vergara Támara, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, solicita que se declare inexequible el artículo 24 de la Ley 90 de 1948, cuyo texto es el siguiente:
El Gobierno podrá, cuando lo juzgue necesario, fijar precios suficientemente remuneradores para productos agrícolas y materias primas de producción nacional, utilizables por la industria colombiana, a fin de fomentar la producción hasta llenar las necesidades del consumo nacional, y en forma que permita establecer un nivel equitativo de salarios para los trabajadores. Para lograr este fomento, el Gobierno podrá fijar cuotas de absorción obligatoria de las materias primas de producción nacional y condicionar el otorgamiento de licencias de importación, a la celebración de convenios con los interesados, referentes a la compra de tales materias primas".
Estima el demandante que la norma transcrita viola los siguientes preceptos de la Carta:
a) El inciso 2 del artículo 31, según el cual "sólo podrán concederse privilegios que se refieran a inventos útiles y a vías de comunicación", y
b) El artículo 32, el cual dispone que "el Estado puede intervenir por mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas y privadas con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho.
"Esta función no podrá ejercerse en uso de las facultades del artículo 76, ordinal 12, de la Constitución".
Apoya lo solicitado en las siguientes consideraciones:
"El artículo 24 de la Ley 90 de 1948 es inconstitucional, porque las prescripciones que hizo el legislador ordinario de la intervención estatal en las industrias, para racionalizar la producción, constituyen, un falseamiento al texto de la norma constitucional (art. 32 de la Constitución Nacional), pues dicho artículo 24 confunde la racionalización de la producción de las industrias, definido por la Conferencia Económica Internacional de la Sociedad de Naciones 'como el conjunto de métodos, de técnica y de organización, destinados a asegurar el mínimo de pérdidas en esfuerzo material', con el 'acto de imperium' de fijar precios, e imponer cuotas de absorción obligatoria de materias primas nacionales a las industrias, que es remedio contrario, a la racionalización de la producción.
"Fuera del falseamiento al texto constitucional, por entender como racionalización la fijación de precios y cuotas de absorción obligatoria, de materias primas nacionales que debe absorber la industria transformadora por prescripción imperativa de la norma, que no admite recurso, se viola ostensiblemente una de las libertades primarias, el 'jus commercium', que es una de las libertades individuales, anterior a las constituciones escritas, y en la cual se fundamentan el orden y la legalidad constitucional, según el pensamiento del tratadista Hauriou. Dicho artículo viola el principio superior de derecho, que forma parte de la legalidad constitucional, de la igualdad ante la ley, pues establece un privilegio aberrante, injurídico, antitécnico, en favor de la clase productora de materia prima nacional, que, por imperio de la norma acusada, tiene asegurado, antes de comenzar la labor, un precio monopolístico para ésta, y una compra total de la producción, lo que hace que ese fomento de ella no sea bajo la inspiración de las reglas de la racionalización, sino bajo la egida de un privilegio estatal, que incide en la letra y en el espíritu del inciso 2° del artículo 31 de la Constitución Nacional".
Anota, además:
"Según el tratadista, Tascón, la producción se puede racionalizar mediante el aumento del rendimiento con menor costo, con la mejora de las condiciones de trabajo, para darle el máximo de eficacia, con el mínimo de esfuerzo.
"El diccionario de Economía de 'College "Outline Series" la define, asi: 'tal como se aplica a la industria, nuevos métodos de naturaleza administrativa que aumentan su eficacia. El honorable Senado de la República, al discutir el Acto legislativo número 1 de 1936, que guarda mucha similitud con el artículo 32 de la Constitución actual, dejó constancia que entendía por racionalización, la definición que dio de tal fenómeno la Conferencia Económica de la Sociedad de Naciones".
Dice luego el demandante que, como fundamento de orden económico, se tiene lo siguiente:
"Lo que prescribe el artículo 24 citado, contraría la racionalización de la producción; por mandato de la ley, la industria está obligada a absorber a precios monopolísticos la producción íntegra de la materia prima nacional. Esta absorción obligatoria, origina que la persona, natural o jurídica, dedicada a la industria de extracción de grasas, tiene que producir necesariamente a £ costo creciente', modalidad esta que contraría la esencia de la racionalización, que es el aumento de la producción con el menor costo, con la mejora en las condiciones de trabajo, para darle el máximo de eficacia con el mínimo esfuerzo, según las definiciones de que se ha hecho mérito.
"El modo operandi para fomentar la producción estatuido por el legislador es equívoco, en la práctica se falsea el principio constitucional de la intervención estatal en las industrias, pues la Constitución sí la permite, pero con un fin, para racionalizar la producción, distribución y consumo de la riqueza; corno un medio para aumentar su eficacia, como un remedio para redistribuir la riqueza, o para dar protección al trabajador; más, de la pureza literal del texto, ni de su espíritu, ni de ningún principio superior de derecho, se desprende que ese artículo vaya a servir de fundamento para establecer el odioso privilegio que prohija el artículo 24 de la Ley 90, que garantiza a los productores de materia prima nacional la venta íntegra de su producción, a precios monopolísticos.
. "El eminente profesor Paul Samuelson, en su Curso de Economía Moderna, página 40, dice cuál debe ser la directriz del Estado en relación con la empresa privada: 'Evidentemente, el Estado debe emplear todas sus facultades fiscales y monetarias en capacitar la empresa privada para mantener un estable y elevado nivel de empleo y para lograr una productividad creciente, y entonces serán varios los principios clásicos de la economía sobre los mercados y los precios \ Entre nosotros se fomenta la productividad', el pleno empleo, con la tesis monopolística que prohija el artículo 24 citado, que contribuye a que en virtud de los precios monopolísticos las fábricas de grasas operen su producción a precios crecientes".
Como conclusiones, señala el doctor Vergara Támara las que pasan a transcribirse:
"Primera. El artículo 24 de la Ley 90 de 1948, viola el jus commercium, que es una libertad primaria, el orden individualista, que forma parte de la legalidad constitucional.
"Segunda. El mismo texto citado prohija un privilegio en favor de los productores de materias primas nacionales y en contra de la industria transformadora de grasas, pues dichos productores tienen asegurada la venta de toda la producción a un precio monopolístico, que hiere la estructura del sistema de precios en que se basa la libre empresa.
"Tercera. También el artículo 24 falsea el principio constitucional de la intervención del Estado, pues en la práctica confunde el fenómeno económico de la racionalización con una intervención estatal que conculca el principio superior de derecho de igualdad ante la ley, pues, por el solo hecho de ser fabricante de grasas, la persona natural o jurídica que se dedique a esta actividad, tiene limitada su facultad de importar materias primas oleaginosas, para su industria, si no absorbe la materia prima de producción nacional; en cambio, cualquier 'otro industriar puede importar lo que necesite con las solas limitaciones de la lista de prohibida importación".
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador General de la Nación, luego de un amplio y fundamentado examen del asunto, considera que el artículo 24 de la Ley 90 de 1948 no es inexequible, y solicita, en consecuencia , que así lo declare la Corte.
Sobre el particular, anota lo siguiente:
a) Si "por monopolio ha de entenderse, como lo define el Diccionario, el 'aprovechamiento exclusivo de alguna industria o comercio, bien provenga de un privilegio, bien de otra causa cualquiera7, no se ve cómo puede afirmarse que la norma materia de acusación consagra un monopolio. Aun cuando el demandante pretende dar la sensación de que los únicos productores beneficiados con la medida son los de materias oleaginosas, y que las únicas industrias perjudicadas con ella son las de grasas, el texto del artículo no autoriza esa arbitraria restricción; lo cierto es que la medida es general, concepto éste contrario al de exclusividad propia del monopolio.
"De este modo, en opinión de la Procuraduría, el artículo acusado no viola el inciso segundo del artículo 31 de la Constitución Nacional".
b) "No se trata... agrega.. "De un privilegio de aquellos que prohíbe expresamente la Constitución en el artículo 31, sino de una legítima intervención estatal, de aquellas contempladas en el artículo 32 de la Carta.
''La intervención estatal, por mandato de una ley, es procedente en la explotación de industrias públicas y privadas, con el fin de racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho". Y la disposición acusada cabe en el precepto constitucional de que se hace referencia, el cual comprende "la facultad de fijar precios suficientemente remuneradores y, al efecto, determinar cuotas de absorción obligatoria de materias primas de producción nacional, así como condicionar el otorgamiento de licencias de importación a la celebración de convenios con los interesados, referentes a la compra de tales materias primas".
Anota más adelante que "el problema se reduce a saber si la fijación de precios suficientemente remuneradores puede entenderse como 'racionalización7 de la producción, distribución y consumo de las riquezas. La Procuraduría se pronuncia por la afirmativa, no sólo por las razones atrás expuestas,-sino porque, desde un punto de vista general de las necesidades y conveniencias del país, es forzoso entender como racionalización las medidas que, como la fijación de precios, fortalecen las industrias y empresas nacionales y las capacitan para abastecer e'1 mercado interno de la nación, mejoran la situación de los trabajadores y elevan sus malarios y limitan las importaciones de materias primas que el país produce. De aceptarse la extrema tesis del demandante, habría que considerar como inconstitucionales todas aquellas normas, hoy vigentes, que facultan al Gobierno -muy especialmente al Ministerio de Fomento- para fijar precios y tarifas en numerosas ramas de la industria. Tal consecuencia -evidentemente errada- muestra la invalidez jurídica de las tesis contenidas en la demanda.
"Por otra parte, dentro de un régimen jurídico que permite el establecimiento de listas de 'prohibida importación parece claro que el Gobierno, en virtud de facultad conferida expresamente por la Ley, puede condicionar el otorgamiento de licencias de importación a determinados actos, tales como la celebración de convenios sobre compra de materias primas, en la forma hecha por el artículo acusado. Si quien puede lo más puede lo menos, el legislador que puede facultar al Gobierno para establecer listas de prohibida importación, puede evidentemente facultarlo para que condicione el otorgamiento de licencias a la celebración de determinados convenios".
c) Observa, por último, el señor Procurador que "la norma acusada tiende a fomentar y estimular la industria nacional, de manera que, lejos de violar el artículo 31 (inc. 29) de la Constitución, parece caber dentro de la disposición contenida en el numeral 20 del artículo 76 de la Carta. Lo que se consagra.. . repite "es una prerrogativa a favor de la industria nacional, con el fin de estimular la producción y de establecer un nivel equitativo de salarios para los trabajadores".
PARA RESOLVER LA SALA CONSIDERA
El artículo 24 de la Ley 90 de 16 de diciembre de 1948 faculta al Gobierno "para fijar precios suficientemente remuneradores para productos agrícolas y materias primas de producción nacional, utilizables por -la industria colombiana, a fin de fomentar la producción hasta llenar las necesidades del consumo nacional, y en forma que permita establecer un nivel equitativo de salarios para los trabajadores. Para lograr este fomento. Agrega la norma acusada, "el Gobierno podrá fijar cuotas de absorción obligatoria de las materias primas de producción nacional y condicionar el otorgamiento de licencias de importación, a la celebración de convenios con los interesados, referentes a la compra de tales materias primas".
El fin económico social del precepto aludido es indiscutible. El encuentra claro apoyo en el artículo 32 de la Carta, como que en éste se autoriza al Estado para "intervenir por mandato de la ley en la explotación de industrias o empresas públicas o privadas, con el fin de racionalizar la producción, 'distribución y consumo de las riquezas, o de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho".
Su propósito evidente es el de fomentar la industria nacional, en lo concerniente a la producción agrícola y de materias primas utilizables en el país. Con ello, lógicamente, se racionaliza su producción y consumo y se busca para el trabajador la justa protección a que tiene derecho.
Naturalmente, dentro del desarrolló de estos .fines de incremento de la producción agrícola y de materias primas utilizables en el país, bien podía el legislador, como así lo hizo, dentro del ámbito del precepto constitucional antes citado, facultar al Gobierno para condicionar el otorgamiento de licencias de importación de los mismos productos, a determinados actos, como la celebración de convenios sobre compra de materias primas nacionales.
La racionalización a que se refiere el artículo 32 de la Carta no puede constreñirse al simple aspecto técnico de la producción, distribución y consumo de las riquezas, sino que su alcance mira, principalmente, al incremento de la economía nacional.
Es cierto, como lo anota el demandante, que la Conferencia Económica Mundial, que organizó la Sociedad de las Naciones en Ginebra, en el año de 1927, definió así la racionalización: "Aquellos métodos técnicos y de organización que son destinados a limitar a un mínimum el desgaste del trabajo y de materiales. Pertenecen a esto la organización científica del trabajo, la estandarización del material y de los productos, la simplificación de los procesos de producción y el mejoramiento de los transportes y ventas". Pero, con el tiempo y con las necesidades crecientes de la industria, del comercio, de la distribución y del consumo, y particularmente por el deber del Estado de dar al trabajador la justa protección a que tiene derecho, el concepto de racionalización ha ido ampliándose, en forma que hoy no puede sometérsele al estrecho cauce que primeramente le señaló el "taylorismo", o al que Juego indicó la citada Conferencia Económica Mundial.
La Corte, en sentencia de 4 de septiembre de 1939, (Sala Plena. G. J., t. XLVIII, p. 610 a 634), dice lo siguiente:
"El progreso creciente de las industrias y la urgencia de fomentarlas, de metodizarlas y de defenderlas, ha impuesto la necesidad de la intervención del Estado en esta rama de la actividad humana. La intervención estatal es hoy aceptada en todos los países y sólo varían los métodos empleados para practicarla... La Constitución de Colombia, al autorizar en su artículo 28", (hoy 32) "la intervención del Estado para racionalizar la producción, distribución y consumo de las riquezas, abarcó en su totalidad el problema y no se refirió solamente a la racionalización técnica sino también a la comercial y a la económica. Interpretar en otra forma esa disposición sería mutilar el pensamiento del constituyente y darle a esa reforma trascendental un sentido demasiado limitado que haría ineficaz la intervención".
De otra parte, el carácter general de la disposición acusada, como que se refiere a todos los "productos agrícolas y materias primas de producción nacional utilizables por la industria colombiana", contraría el alcance de exclusividad que concierne a todo monopolio.
Al respecto, también la Corte, en sentencia de 14 de marzo de 1951, citada por el señor Procurador General de la Nación (G. J., t. LXIX, 316), expresa que "lo que es prohibido de acuerdo con la disposición primeramente citada." (Se refiere al art. 31 de la Constitución Nacional)..., "es la concesión de privilegios a objetos distintos de los inventos útiles y de las vías de comunicación, pero las gracias o prerrogativas que consagra una ley con miras a fomentar las empresas útiles o benéficas, si se cumplen ciertos y determinados requisitos, son permitidas y caen bajo la reglamentación consagrada por el mencionado ordinal 20 del artículo 76 del Estatuto Fundamentar1.
De las consideraciones hechas, se desprende que la norma acusada no es inexequible.
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de la jurisdicción constitucional que le confiere el artículo 214 de la Carta, de acuerdo con el concepto de la Procuraduría General de la Nación, declara exequible el artículo 24 de la Ley 90 de 16 de diciembre de 1948.
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese previa comunicación a quien corresponda.
José Joaquín Rodríguez, Ramiro Araújo Grau, Humberto Barrera Domínguez, Luis Alberto Bravo, Enrique Coral Velasco, Roberto de Zubiría, Gustavo Fajardo Pinzón, José J. Gómez R., José Hernández Arbeláez, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes, Carlos Peláez Trujillo, Arturo C. Posada, Gustavo Rendón Gaviria, Julio Roncallo Acosta Angel Martín Vásquez Abad,, Primitivo Vergara Crespo, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L., Secretario.