Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra los artículos 58, 77 y 98 del decreto 1715 de 1960
INEXEQUIBILIDAD DE LOS ARTICULOS 58, 77 Y 98 DEL DECRETO-LEY 1715 DE 18 DE JULIO DE 1960, POR EL CUAL SE ORGANIZA LA DIVISION DE IMPUESTOS NACIONALES Y SE DETERMINAN SUS FUNCIONES.
En relación con estas disposiciones acusadas el Ejecutivo extralimitó las facultades que recibió del Congreso.
El Decreto 1715 de 1960, del que hacen parte los artículos 58, 77 y 98 objeto de la presente acusación, fue dictado con invocación de las facultades extraordinarias que confirió al Presidente de la República la Ley 19 de 1958. Esta ley en su artículo 26 estableció:
"Con el preciso y exclusivo objeto de que pueda dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Ley, en cuanto a ello exceda el ejercicio de la potestad reglamentaria, invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, hasta el día 20 de julio de 1960. Los decretos que se dicten en uso de estas facultades, serán sometidos previamente a la aprobación del Consejo de Ministros".
Y en su artículo 18 había dispuesto:
"El Gobierno, con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica independiente, y hará entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades conforme al inciso segundo del artículo 132 de la Constitución Nacional".
Es indudable, pues, que el Gobierno recibió autorizaciones extraordinarias con relación a los Ministerios y otros organismos administrativos, pero no fueron ellas generales o indeterminadas, sino circunscritas a la precisa materia de su reorganización, con las miras especificadas en el artículo 18 de la Ley 19 de 1958, que, por lo demás, apenas menciona las finalidades racionales de cualquier reorganización administrativa.
Ahora bien: reorganizar, o lo que es lo mismo, volver a organizar, implica, en la acepción corriente del vocablo y en la que trae el diccionario de la Academia (organizar: "establecer, o reformar una cosa, sujetando a reglas el número, orden, armonía y dependencia de las partes que la componen o han de componerla"), la idea de una actividad que se desarrolla en el interior de la cosa objeto de la reorganización. De manera que si bien el Gobierno podía modificar hasta el máximo la estructura de los Ministerios, y concretamente, la de las dependencias del Ministerio de Hacienda que tienen a su cargo todo lo relacionado con el recaudo de los impuestos, no podía en manera alguna tomar medidas que, so pretexto de una tal reestructuración, tuvieran incidencia directa sobre los derechos de los contribuyentes como tales.
Así las cosas, resulta por demás evidente que no son medidas reorgánicas las tomadas por el Ejecutivo en los artículos 58, 77 y 98 del Decreto 1715 de 1960. El primero de los mencionados preceptos faculta al Jefe de la División de Impuestos Nacionales para determinar "dentro de qué cuantía y condiciones deben estar sometidas al grado de consulta ante su despacho las providencias que dicten cada una de las secciones regionales de recursos tributarios en materia de impuestos sobre la renta, sus complementarios y adicionales, de sucesiones y donaciones e indirectos"; esto es, estatuye directamente respecto a los contribuyentes, cuyos reclamos podrían verse sometidos a las dilaciones inherentes al grado de consulta que el Jefe de la División de Impuestos Nacionales tuviera a bien establecer con relación a las providencias de sus subalternos. Contiene, pues, una medida de carácter procedimental y nada provee respecto a la estructura interna He la aludida División de Impuestos.
En cuanto a los artículos 77 y 98, que autorizan al Jefe de la División de Impuestos Nacionales para que directamente o por intermedio de sus delegados pueda revisar de manera oficiosa las liquidaciones de los impuestos sobre la renta y complementarios y adicionales y de sucesiones y donaciones hasta dos años después de sus notificaciones, es igualmente evidente que no contienen medidas reorgánicas, que por definición deben limitarse en sus efectos a la esfera interna del Ministerio. Estos artículos afectan directamente los intereses de los contribuyentes en su derecho a tener certeza en algún momento determinado sobre el monto de las sumas que les corresponde pagar según liquidaciones de los competentes funcionarios estatales.
Si, pues, los artículos 58, 77 y 98 del Decreto acusado nada establecen respecto a la reorganización del Ministerio de Hacienda, es obvio que en ellos el Ejecutivo extralimitó las facultades que recibió del Congreso en los artículos 18 y 26 de la Ley 19 de 1958, y que, por ende, indebidamente ejercitó funciones legislativas, razón por la cual quebrantó el artículo 76 de la Constitución, que adscribe en principio al Congreso el ejercicio de tales funciones.
Las facultades que recibió el Gobierno no fueron para que estatuyera sobre cualquiera materia objeto de las actividades de los Ministerios, Departamentos Administrativos e Institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica, sino exclusivamente para reorganizar esos organismos oficiales, lo que las circunscribe apreciablemente, y con ello el legislador apenas obedeció a la exigencia sobre precisión de las facultades que contiene el mencionado ordinal 12 del artículo 76 de la Carta. Por consiguiente no hay para qué averiguar si en los artículos acusados el Gobierno tomó medidas sobre materias de la competencia de los Ministerios, para determinar su conformidad o inconformidad con la Constitución, sino que basta para concluir en el segundo sentido, comprobar que no contienen medidas reorgánicas para la sola adopción de las cuales había sido autorizado.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, diciembre catorce de mil novecientos sesenta y uno.
(Magistrado ponente, doctor Ramiro Araújo Grau).
En ejercicio de la acción pública consagrada por el artículo 214 de la Codificación Constitucional, el doctor Luis Eduardo Cartagena pidió a la Corte que declare "que son inexequibles los artículos 58,-77 y 98 del Decreto número 1715 dictado el 18 de julio de 1960 por el señor Presidente de la República y su Ministro de Hacienda y Crédito Público, por medio del cual la rama ejecutiva organiza la División de Impuestos Nacionales y se determinan sus funciones, todo ello en uso de las facultades constitucionales y legales, y de las extraordinarias que le confiere la Ley 19 de 1958"
Los textos acusados son del siguiente tenor:
"Artículo 58. El Jefe de la División de Impuestos Nacionales determinará dentro de qué cuantía y condiciones deben estar sometidas al GRADO DE CONSULTA ante su Despacho las providencias que dicten cada una de las Secciones .Regionales de Recursos Tributarios en materia de impuestos sobre la renta, sus complementarios y adicionales, de sucesiones y donaciones e indirectos".
"Artículo 77. El Jefe de la División de Impuestos Nacionales directamente o por intermedio de sus delegados, podrá revisar oficiosamente hasta dos años después de la notificación de la liquidación oficial, las liquidaciones del impuesto sobre la renta, sus complementarios y adicionales, que hayan sido practicadas por las Oficinas Regionales de Liquidación".
"La notificación de las providencias dictadas en uso de la facultad de revisión, se hará personalmente dentro de los 60 días siguientes a su fecha, o por edicto después de este término cuando no se haya logrado efectuar la notificación personal".
"Artículo 98. El Jefe de la División de Impuestos Nacionales directamente o por intermedio de sus delegados, podrá revisar oficiosamente hasta dos años después de la notificación, las liquidaciones del impuesto de sucesiones y donaciones que hayan sido practicadas por las oficinas autorizadas para ello"
El demandante sustenta su acusación de la siguiente manera:
"Un detenido estudio de los 28 artículos que integran las disposiciones de la mencionada Ley 19 de 1958, lleva a la conclusión incontrovertible de que ella persigue la Reorganización de la Administración Pública; la estabilidad y preparación técnica de los funcionarios y empleados; y el ordenamiento racional de los servicios públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales ; etc. etc. (véase artículo 1° de la Ley 19-1958) ".
"Las precisas facultades extraordinarias de que fue investido el Presidente de la República por el artículo 26 de la Ley 19 de 1958, están taxativamente enumeradas y contenidas en la misma, razón por la cual el Decreto 1715 de 1960 viola expresamente el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, pues el artículo 58 y siguientes del mismo Decreto 1715 mencionan el GRADO DE CONSULTA, además de otras materias no enunciadas en el texto de la Ley 19, como acontece' con el contenido de los artículos 77 y 98 del citado Decreto que autoriza al Jefe de la División de Impuestos Nacionales para revisar oficiosamente hasta dos años después de la notificación de la liquidación oficial, las liquidaciones del impuesto sobre la renta, sus complementarios y adicionales y de sucesión, que hayan sido' practicados por las Oficinas Regionales de liquidación (Subrayo)"
"Conviene observar que la Jefatura de Rentas e Impuestos Nacionales, llamada hoy División de Impuestos Nacionales, por, mandato expreso del artículo 11 del Decreto-ley 270 de 1953, ha ejercitado siempre la facultad de REVISION de la declaración de renta y patrimonio de los contribuyentes, pero dentro del término que prescribe el 20 de diciembre del año siguiente al de su presentación. (Véase el citado artículo 11 del Decreto 270 de 1953) "
"Una confrontación textual del artículo 11 del Decreto 270 de 1953 con el artículo 77 del Decreto 1715 de 1960, permite deducir que el plazo para revisar la declaración de renta y liquidación del impuesto fue prolongado muchísimo más allá del veinte de diciembre del año siguiente al de la presentación de la declaración, porque el plazo de dos años de que habla el artículo 77 del Decreto 1715 de 1960 empieza a contarse no desde la presentación de la declaración de renta, sino desde la fecha de la notificación del impuesto, fecha que es diferente a la fijada por el artículo 15 de la Ley 81 de 1931 y el 11 del Decreto 270 de 1953".
Y precisamente es el artículo 77 del Decreto 1715 de 1960 el que más nos demuestra su IN-EXEQUIBILIDAD, pues la Ley 19 de 1958 no autoriza al Presidente de la República para modificar y prolongar los plazos para REVISAR la declaración de renta y el impuesto liquidado a los contribuyentes, ni para reglamentar esta materia que se relaciona esencialmente con las normas de Procedimiento Tributario, normas que sólo puede modificar el legislador. De todo lo anterior se concluye que el Decreto 1715 de 1960 se excedió de las precisas FACULTADES EXTRAORDINARIAS de que fue investido el Presidente de la República, por medio de la Ley 19 de 1958, ya que el Legislador lo facultó para REORGANIZAR LA ADMINISTRACION y no para variar y prolongar el plazo de REVISION de las declaraciones y liquidaciones del impuesto sobre la renta y sucesiones, modalidad ésta que comprueba la inconstitucionalidad del Decreto 1715 y su ilegalidad".
"En el orden práctico el artículo 77 del Decreto 1715 de 1960 instituye un plazo diferencial para revisarle a cada contribuyente su liquidación del impuesto, por cuanto la liquidación la efectúan los funcionarios tomando por referencia el orden alfabético del apellido del contribuyente, y no desde una fecha precisa, quedando al arbitrio de los liquidadores hacer tal liquidación oportuna o extemporáneamente".
En su vista de fondo el señor Procurador General de la Nación conceptúa que no debe accederse a las peticiones del libelo. Afirma que "entre las disposiciones de la; Ley 19 de 1958, que señalan las materias sobre las cuales podían ejercerse las facultades extraordinarias que confirió al Presidente de la República se encuentran las relativas al "ordenamiento racional de los servicios públicos", que forman su capítulo III, la primera de las cuales, correspondiente al artículo 18, dice de esta manera:
"El Gobierno, con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada, y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica independiente, y hará, entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades, conforme al inciso segundo del artículo 132 de la Constitución Nacional"
"Así, pues, -continúa- para dar cumplimiento a los fines expresados en tal artículo las facultades extraordinarias del Gobierno, en esos asuntos concretos, comprendían estas materias:
a) "La relativa a la dirección de las mencionadas dependencias estatales;
b) "La referente al eficaz y económico funcionamiento de ellas; y
c) "La tocante a la distribución de los negocios, conforme a lo instituido por el artículo 132 de la Carta". ,
"¿Qué debe entenderse por eficaz y económico funcionamiento de Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales y semioficiales Sin duda, y ateniéndonos al significado de cada uno de esos vocablos, el activo ejercicio de las atribuciones de tales organismos con el menor costo posible"
"Desde antes de la expedición del Decreto-ley 1715 de 1960, el hoy Jefe de la División de Impuestos Nacionales ha tenido la atribución de revisar las liquidaciones de los impuestos sobre la renta y sus complementarios y de los de sucesiones y donaciones, así como de conocer, a virtud de apelación o consulta, de los actos administrativos emanados sobre esas materias de las antiguamente denominadas Administraciones de Hacienda Nacional y ahora Oficinas Regionales de Liquidación, para confirmarlos, modificarlos o revocarlos".
"Si tales han sido y son hoy las atribuciones del Jefe de la División de Impuestos Nacionales, el Presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias a que se hizo referencia atrás, tenía competencia para pronunciarse, a través de normas legales, sobre ellas, pues, como se dejó dicho, el funcionamiento de un organismo estatal está en relación directa con sus atribuciones. En los dominios del Derecho, el ejercicio de una función supone la competencia. Es, pues, ostensible entonces que las materias tratadas por los artículos 58, 77 y 98 del Decreto-ley 1715 de 1960, objetos de acusación, en cuanto regulan el ejercicio (funcionamiento) de una atribución (competencia) del Jefe de la División de Impuestos Nacionales, no pueden ser extrañas a las facultades extraordinarias de que la Ley 19 de 1958 revistió al Presidente de la República para expedir normas con fuerza legal sobre las materias tratadas por dicha Ley 19, entre las cuales, se repite, se encuentra la referente al 'eficaz funcionamiento' de los Ministerios"
"El hecho de que este estatuto no mencione expresamente lo que se contiene en las disposiciones acusadas, no es argumento válido para inferir la inconstitucionalidad de ellas, con fundamento en la extralimitación de las atribuciones del Ejecutivo, porque lo que no resulta expresamente tratado por una ley puede obedecer, como en el caso que nos ocupa, a que sea evidente su deducción a través de un simple análisis del contenido de los conceptos".
Consideraciones de la Corte.
El Decreto 1715 de 1960, del que hacen parte los artículos 58, 77 y 98 objeto de la presente acusación, fue dictado con invocación de las facultades extraordinarias que confirió al Presidente de la República la Ley 19 de 1958. Esta Ley en su artículo 26 estableció:
"Con el preciso y exclusivo objeto de que pueda dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Ley, en cuanto a ello exceda el ejercicio de la potestad reglamentaria, invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias, de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, hasta el día 20 de julio de 1960. Los decretos que se dicten en uso de estas facultades, serán sometidos previamente a la aprobación del Consejo de Ministros".
Y en su artículo 18 había dispuesto:
"El Gobierno, con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada, y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica independiente, y hará entere ellos la distribución de los negocios según sus afinidades conforme al inciso segundo del artículo 132 de la Constitución Nacional".
Es indudable, pues, que el Gobierno recibió autorizaciones extraordinarias con relación a los Ministerios y otros organismos administrativos, pero no fueron ellas generales o indeterminadas, sino circunscritas a la precisa materia de su reorganización, con las miras especificadas en el artículo 18 de la Ley 19 de 1958, que, por lo demás, apenas menciona las finalidades racionales de cualquier reorganización administrativa.
Ahora bien: reorganizar, o lo que es lo mismo volver a organizar, implica, en la acepción corriente del vocablo y en la que trae el diccionario de la Academia (organizar: "establecer o reformar una cosa, sujetando a reglas el número, orden, armonía y dependencia de las partes que la componen o han de componerla"), la idea de una actividad que se desarrolla en el interior de la cosa objeto de la reorganización. De manera que si bien el Gobierno podía modificar hasta el máximo la estructura interna de los Ministerios, y concretamente, la de las dependencias del Ministerio de Hacienda que tienen a su cargo todo lo relacionado con el recaudo de los impuestos, no podía, en manera alguna tomar medidas que, so pretexto de una tal reestructuración, tuvieran incidencia directa sobre los derechos de los contribuyentes como tales.
Así las cosas, resulta por lo demás evidente que no son medidas reorgánicas las tomadas por el Ejecutivo en los artículos 58, 77 y 98 del Decreto 1715 de 1960, ya transcritos. El primero de los mencionados preceptos faculta al Jefe de la División de Impuestos Nacionales para determinar "dentro de que cuantía y condiciones deben estar sometidas al grado de consulta ante su despacho las providencias que dicten cada una de las secciones regionales de recursos tributarios en materia de impuestos sobre la renta, sus complementarios y adicionales, de sucesiones y donaciones e indirectos"; esto es, estatuye directamente respecto a los contribuyentes, cuyos reclamos podrían verse sometidos a las dilaciones inherentes al grado de consulta que el Jefe de la División de Impuestos Nacionales tuviera a bien establecer con relación a las providencias de sus subalternos. Contiene, pues, una medida de carácter procedimental y nada provee respecto a la estructuración interna de la aludida División de Impuestos.
En cuanto a los artículos 77 y 98, que autorizan al Jefe de la División de Impuestos Nacionales para que directamente o por intermedio de sus delegados pueda revisar de manera oficiosa las liquidaciones de los impuestos sobre la renta y complementarios y adicionales y de sucesiones y donaciones hasta dos años después de sus notificaciones, es igualmente evidente que no contienen medidas reorgánicas, que por definición deben limitarse en sus efectos a la esfera interna del Ministerio. Estos artículos afectan directamente los intereses de los contribuyentes en su derecho a tener certeza en algún momento determinado sobre el monto de las sumas que les corresponde pagar según liquidaciones de los competentes funcionarios estatales.
Si, pues, los artículos 58, 77 y 98 del decreto acusado nada establecen respecto a la reorganización del Ministerio de Hacienda, es obvio que en ellos el Ejecutivo extralimitó las facultades que recibió del Congreso en los artículos 18 y 26 de la Ley 19 de 1958, y que, por ende, indebidamente ejercitó funciones legislativas, razón por la cual quebrantó el artículo 76 de la Constitución, que adscribe en principio al Congreso el ejercicio de tales funciones.
Las facultades que recibió el Gobierno no fueron para que estatuyera sobre cualquiera materia objeto de las actividades de los Ministerios, Departamentos Administrativos e Institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica, como parece entender el señor Procurador, sino exclusivamente para reorganizar esos organismos oficiales, lo que las circunscribe apreciablemente, y. con ello el legislador apenas obedeció a la exigencia sobre precisión de las facultades que contiene el mencionado ordinal 12 del artículo 76 de la Carta. Por consiguiente no hay para qué averiguar si en los artículos acusados el Gobierno tomó medidas sobre materias de la competencia de los Ministerios, para determinar su conformidad o inconformidad con la Constitución, sino que basta para concluir en el segundo sentido, comprobar que no contienen medidas reorgánicas para la sola adopción de las cuales había sido autorizado.
No está de más anotar que en la reseña que del Decreto 1715 se hace en el número 24 (agosto, de 1960) del "Boletín de Impuestos Nacionales", publicación del Ministerio de Hacienda, los redactores de aquél aceptan expresamente la tesis sostenida en este fallo al comentar con relación al capítulo sexto, sobre "Recursos Tributarios por Vía Administrativa", lo siguiente:
"Aun cuando la reglamentación de los recursos admitidos por la Ley contra las liquidaciones de impuestos, no cabría estrictamente dentro de un decreto reorgánico de la estructura administrativa, se consideró muy importante dictar esas normas, como un complemento indispensable de los cambios operados en la organización".
En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, obrando en ejercicio de la atribución que le confiere el .artículo 214 de la Constitución Nacional,
RESUELVE
Son inexequibles los artículos 58, 77 y 98 del Decreto-ley 1715 de 1960.
Cópiese, publíquese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el negocio.
Carlos Peláez Trujillo, Ramiro Araújo Grau, Humberto Barrera Domínguez, Luis Alberto Bravo, Enrique Coral Velasco, Roberto de Zubiría C., Gustavo Fajardo Pinzón, José J. Gómez R., José Hernández Arbeláez, Enrique López de la Pava, Simón Montero Torres, Efrén Osejo Peña, Luis Fernando Paredes A., Arturo C. Posada, Gustavo Rendón Gaviria, José Joaquín Rodríguez, Julio Roncallo Acosta, Angel Martín Vásquez, Primitivo Vergara Crespo, Luis Carlos Zambrano.
Ricardo Ramírez L., Secretario.