INSISTE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, FRENTE AL CONSEJO DE ESTADO, EN QUE LE CORRESPONDE CONOCER DE UNA DEMANDA DE INEXEQUIBILIDAD PROMOVIDA CONTRA EL DECRETO 2.807 DE 1960, "POR EL CUAL SE CONVOCA AL CONGRESO NACIONAL A SESIONES EXTRAORDINARIAS"
1.-Mediante el artículo 41 del Acto Legislativo número 1° de 1945 (artículo 216 de la Constitución Nacional), a la regla general de competencia de la Corte en materia de exequibilidad, se le introdujo una excepción, como quiera que adscribió a lo Contencioso Administrativo el conocimiento de algunos decretos dictados por el Gobierno; pero para diferenciar estos actos, no tomó como, norma o criterio que se tratara de decretos administrativos o legislativos, sino la facultad invocada para dictarlos. Por tanto, corresponde conocer a la Corte de la acusación contra los decretos dictados con base o en ejercicio de las facultades o atribuciones conferidas al Gobierno por los ordinales 11 y 12 del artículo 76 y del artículo 121 de la Constitución, cualquiera que sea su naturaleza, porque no se puede establecer una limitación no prevista en la disposición comentada, cuya claridad y precisión no permite desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu (artículo 27 del C. Civil).
2.-El decreto por medio del cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o una parte de ella, no tiene la calidad de simple acto administrativo, ni casa con las atribuciones ordinarias adscritas al Presidente de la República en el artículo 120 de la Constitución Nacional.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - SALA PLENA - Bogotá, marzo veinticinco de mil novecientos sesenta y uno.
(Magistrado Ponente: Dr. Luis Carlos Zambrano)
El Consejo de Estado, en providencia de fecha diez (10) del pasado mes, ha resuelto el incidente de colisión de competencia positiva provocada por la Corte, así:
"1° - Afirmarla competencia del Consejo de Estado para conocer de las demandas formuladas por los doctores Guillermo Hernández Rodríguez y César Castro Perdomo ante esta Corporación y ante la H. Corte Suprema de Justicia, contra los decretos números 2.807 y 2.880 de 10 y 17 de diciembre de 1960, expedidos por el Gobierno Nacional ;
"2°-En consecuencia, niégase la declaratoria de inhibición y solicítase a la H. Corte Suprema de Justicia la manifestación de insistencia o desistimiento correspondiente".
Con el fin de dar cabal fundamento a la insistencia de la Corte, para conocer privativamente de las dos demandas, se procede a hacer las siguientes consideraciones, comenzando por transcribir las principales disposiciones constitucionales de ineludible aplicación en este incidente.
I.-Disposiciones constitucionales.
"Articulo 118.-Corresponde al Presidente de la República, en relación con el Congreso:
"8°-Dictar, en los casos y con las formalidades prescritas en el artículo 121, decretos que tengan fuerza legislativa, que dejarán de regir al restablecerse el orden público". (Artículo 27 A. L. número 1° de 1945).
"Artículo 121.-En caso de guerra exterior o de conmoción interior podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros, declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá además de las facultades legales, las que conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes rigen para la guerra entre naciones.
"Los decretos que dentro de estos límites dicte el Presidente tendrán carácter obligatorio, siempre que lleven la firma de todos los Ministros.
"El Gobierno no puede derogar las leyes por medio de los expresados decretos. Sus facultades se limitan a la suspensión de las que sean, incompatibles con el estado de sitio.
"El Gobierno declarará restablecido el orden público tan pronto como haya cesado la guerra exterior o se haya reprimido el alzamiento; y dejarán de regir los decretos de carácter extraordinario que haya dictado.
"Artículo 1° A. L. número 1° de 1960.-El Presidente de la República no podrá ejercer las facultades de que trata el artículo 121 sino previa convocación del Congreso en el mismo decreto en que declare turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, ya sea por causa de guerra exterior o de conmoción interna. Esta convocación se hará para dentro de los diez días siguientes a la expedición de tal decreto. Si el Presidente no lo convocare, el Congreso se reunirá por derecho propio. En todo caso permanecerá reunido mientras dure el estado de sitio.
"El Congreso por medio de proposición aprobada por mayoría absoluta de una y otra Cámara, podrá decidir que cualquiera de los decretos que dicte el Gobierno en ejercicicio de las facultades extraordinarias del estado de sitio, pase a la Corte Suprema de Justicia para que decida sobre su constitucionalidad. La Corte fallará dentro del término de seis días, y si así no lo hiciere, el decreto quedará suspendido. La demora de los Magistrados en pronunciar el fallo es causal de mala conducta.
"Artículo 122. - En los casos de que trata el artículo 28 de la Constitución y el 33 del Acto Legislativo número 3 de 1910 (artículo 121 de esta Codificación), el Gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado para dictar las providencias de que tratan los dichos artículos (artículo 7° del Acto Legislativo de 1914).
"Artículo 214.-A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confiere ésta y las leyes, tendrá la siguiente:
"Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y el artículo 121 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.
"En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación (artículo 53 del Acto Legislativo número 1 de 1945).
"Artículo 216.-Corresponde a la jurisdicción de lo Contencioso-administrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los Decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 76, y el artículo 121 de esta Constitución. (Artículo 41 del Acto Legislativo número 1 de 1945)'
II.-Las demandas.
El doctor César Castro Perdomo, con fundamento en el artículo 214 de la Constitución demandó ante la Corte la declaración de inexequibilidad de los artículos 1° y 2° del Decreto número 2.807 de 10 de diciembre de 1960, en cuanto calificó "de extraordinarias las sesiones del Congreso a partir del 17 de diciembre de este año (1960) en forma indeterminada y en cuanto restringe las funciones constitucionales del Parlamento por un lapso indefinido".
Considera el actor violados los artículos 2, 55, 68, 76, 96, 102, ordinal 8° del artículo 118, 121 de la C. N., además del artículo 19 del A. L. número 19 de 1960.
Al mismo tiempo, el doctor Guillermo Hernández Rodríguez ejercitó, ante el Consejo de Estado, "la acción de nulidad consagrada en' el artículo 66 del Código de lo Contencioso Administrativo, en relación con el decreto ejecutivo nacional número 2.807 de 10 de diciembre de 1960, sobre convocatoria del Congreso a sesiones extraordinarias basadas en la reforma del artículo 121 de la Constitución y con el decreto de la misma naturaleza y origen número 2.880 de 17 de diciembre de 1960, por el cual se determinan los negocios de que debe ocuparse el Congreso Nacional en dichas sesiones extraordinarias.
"No me mueve al presentar esta demanda interés distinto del de facilitar a la jurisdicción competente la posibilidad de dirimir las discrepancias que se han presentado acerca de las atribuciones del Congreso cuando se reúne por derecho propio en estado de sitio. Con elevado y ecuánime criterio el señor Presidente de la República, ha sugerido públicamente las conveniencias de un tal pronunciamiento jurisdiccional".
"Las solicitudes que formulo para que sean resueltas dentro del contencioso de nulidad y por los trámites ordinarios, son las siguientes:
"Primera.-Que es nulo, y por lo tanto no tiene fuerza jurídica el artículo 2° del Decreto número 2.807 de 10 de diciembre de 1960 por medio del cual el Gobierno Nacional convocó al Congreso a sesiones extraordinarias a partir del 17 de diciembre de 1960, artículo que es del siguiente tenor:
"Artículo 2°-Además de ejercer las facultades que le confiere el artículo lo del Acto Legislativo número 1 de 1960, el Congreso se ocupará durante las sesiones a que se refiere el artículo anterior y de acuerdo con lo establecido en el último inciso del artículo 68 de la Constitución, exclusivamente en los negocios que el Gobierno someta a su consideración.
"Segunda.-Que es nulo y por lo tanto no tiene fuerza jurídica el parágrafo del artículo 2° del mismo Decreto que es del siguiente tenor:
"Parágrafo.-Una vez iniciada la legislatura extraordinaria, el Gobierno indicará los negocios en que deba ocuparse el Congreso y presentará los proyectos de ley a que se refiere este artículo.
"Tercera.-Que es nulo y por lo tanto no tiene fuerza jurídica el Decreto del Ejecutivo Nacional número 2.880 de 17 de diciembre de 1960, por el cual se determinaron los negocios de que debe ocuparse exclusivamente el Congreso Nacional en sus sesiones extraordinarias convocadas por Decreto número 2.807 de 1960".
Con el fin de obtener la declaración de nulidad demandada, citó los artículos 2°, 55, 56, 68, 70, 71, 72, 73, 74, 75, 76, 79, 80, 118, 119, 120 y 121 de la C. Nal.
En cuanto al procedimiento o competencia, dijo: "a) Desde el punto de vista de la competencia externa invoco el ordinal 3° del artículo 141 de la Constitución y el artículo 216 de la misma Carta. Desde el punto de vista de 'a competencia interna señalo el ordinal 10° del artículo 34 del Código de lo Contencioso Administrativo en función del artículo 11 del Decreto Extraordinario número 4.120 de 1949. La acción ejercitada toma su fuerza en los artículos 66 y 62 del Código citado.
"b) Desde el punto de vista de la tramitación de la demanda invoco el artículo 136 en función de los artículos 125 y 132 del Código de lo Contencioso Administrativo".
En resumen, las dos demandas presentadas, la una ante la Corte y ante el Consejo de Estado, la otra, persiguen la misma finalidad/ porque ejercitan acciones paralelas, bajo las denominaciones dé inexequibilidad y de nulidad, pero que en el fondo producen los mismos resultados prácticos; de ahí que se imponga, con el fin de evitar sentencias contradictorias, se resuelvan o decidan por un mismo juzgador y en una misma sentencia.
III.-Competencia de la Corte.
En la providencia de fecha 20 de enero de este año, mediante la cual provocó competencia positiva al Consejo de Estado, la Corte afirmó que le correspondía el conocimiento privativo de las dos demandas, con base en los artículos 214 y 216 de la C. N., en consideración a que el decreto principal acusado se dictó en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 121, y reformado por el artículo 1° del A. L. número 19 de 1960.
En la citada providencia, en lo sustancial, expuso la Corte:
"En primer término, el Acto Legislativo número 1° de 1960 necesariamente debe considerarse corno una norma que integra o hace parte del artículo 121 de la Constitución, al cual modifica y adiciona en forma sustancial, una vez que "el Presidente de la República no podra ejercer las. facultades de que trata el artículo 121, sin la previa convocatoria del Congreso en el mismo decreto en que declare turbado el orden público..."; de manera, pues, que todas las facultades del Presidente de la República conferidas por el memorado artículo 121, quedaron condicionadas, para su válido ejercicio al decreto por el cual se convoque a sesiones al Congreso, con el fin de que pueda ejercer la facultad que le confiere el segundo inciso del artículo 1° del Acto Legislativo número 1 de 1960; en consecuencia, fluye la necesaria conclusión de que tal acto del Presidente, la convocatoria del Congreso a sesiones, tiene su fundamento en el artículo 121, porque la declaración de que se halla turbado el orden público conlleva la del estado de sitio, a la vez que la convocación del Congreso a sesiones, se deriva de tales declaraciones, en fuerza del artículo 1° del Acto Legislativo número 1 de 1960, que impone este nuevo y esencial requisito para el ejercicicio de las facultades extraordinarias conferidas por el mencionado artículo 121".
Así, pues, la Corte, sin definir el contenido de los decretos acusados, consideró de su conocimiento privativo las dos demandas porque, en forma incuestionable, tienen asidero en las mencionadas disposiciones constitucionales; por tanto, como los artículos 214 y 216 no establecen ninguna limitación o condición, ni hacen distinción alguna respecto de la naturaleza de los actos acusados, dedujo lógicamente que la competencia le está atribuida privativamente, frente al Consejo de Estado.
IV.-Posición del Consejo de Estado.
Por el contrario, el Consejo de Estado, sin poner en tela de juicio que los decretos acusados se dictaron "en ejercicio de las atribuciones" de que trata el artículo 121 en armonía con el artículo 1° del A. L. número 1° de 1960, considera que la Corte solamente podrá decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los decretos dictados por el Gobierno cuando tengan la calidad de "legislativos"; pero como este atributo no puede predicarse del que declara "turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella", deduce que se trata de un simple decreto administrativo, según las normas consagradas en el artículo 120, numeral 6 y 7 de la C. N.; en consecuencia, dice que le compete conocer de las demandas de nulidad conforme al numeral 109 del artículo 34 de la Ley 167'de 1941; porque - agrega-: "Disponer de la fuerza pública, conservar y restablecer el orden, proveer, a la seguridad interior y exterior de la Nación y declarar el estado de sitio para efectos de garantizar la estabilidad de las instituciones y la tutela de los intereses colectivos, constituyen funciones privativas y excluyentes del Presidente de la República que ejercita en virtud de las facultades ordinarias que le confiere el estatuto fundamental. Los decretos que expida para poner en movimiento esas potestades normales y corrientes, no pueden tener el carácter jurídico de ordenamientos extraordinarios. Ciertamente que tienen calidad de excepcional desde el punto de vista de su gran trascendencia para toda la Nación, pero precisamente por esa circunstancia se le confía al Presidente de la República la facultad de dictarlos. La valoración de los fenómenos y de los conceptos jurídicos debe hacerse en razón del contenido específico que les dan la Constitución y las Leyes, y no en función de apreciaciones simplistas que puedan tener especial significación en el lenguaje común, pero que carecen de trascendencia jurídica. Un decreto no es extraordinario en razón de la gravedad del suceso que lo ocasiona, sino en razón de la facultad que se ejercita y de su contenido de derecho".
-En síntesis, pues, para el Consejo de Estado, el decreto por el cual se declara turbado, el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, tiene la misma significación, el mismo contenido jurídico y la misma naturaleza de cualquier otro decreto administrativo, como el nombramiento de un empleado, un gobernador, por ejemplo, etc., etc., a la vez que pretende conciliar términos antagónicos, como "potestades normales y corrientes", pero "que tienen calidad de excepcional", mas "no pueden tener el carácter jurídico de ordenamientos extraordinarios".
Refiriéndose a la tesis de la Corte, en cuanto al fundamento de los decretos acusados, como a. la interpretación de los artículos 214 y 216, dice:
"Es posible que las apreciaciones anteriores estén ceñidas a la letra de los artículos 214 y 216, pero no.se ajustan exactamente a la estructura de nuestro sistema institucional, al espíritu de las reformas constitucionales de 1945 y 1960, ni al contenido jurídico del texto 121 de la Carta Política. Se parte del supuesto básico de que esta norma regula materias y facultades absolutamente homogéneas, idénticas en sus orígenes, naturaleza y objetivos, y se extraen las consecuencias lógicas que surgen en tales premisas. Pero si se analiza, esta regla constitucional, se observa que en ella se contemplan hipótesis distintas, se establecen categorías jurídicas diferenciadas, y tipos heterogéneos de decisiones gubernativas, cuya índole incide directamente de la interpretación de las reglas de competencia.
"Los artículos 214 y 216 de la Carta señalan las respectivas esferas de competencia de la Corte Suprema de Justicia y de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de las acciones de inconstitucionalidad. En esa delimitación de potestades se utilizaron los dos sistemas ordinariamente aplicados en la técnica legislativa: el de la cláusula general, y el de la enumeración de materias. En la primera de esas normas se sentó el principio de que corresponde a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la Constitución, pero se limitó el alcance de esa regla general a los casos taxativamente relacionados: proyectos de ley objetados, leyes acusadas, y decretos-leyes (úsase este nombre en forma genérica e indiscriminada) autorizados por los artículos 76 -numerales 11 y 12- y.l2Í. Con idéntico criterio, en la segunda norma se consagró la cláusula general de que la jurisdicción contencioso administrativa decidiría de las acusaciones de inconstitucionalidad dirigidas contra todos los decretos dictados por el Gobierno, con exclusión de aquellos cuyo conocimiento se había asignado a la Corte".
Después de estudiar la estructura del acto legislativo, la formación 'de las leyes según los artículos 76, 77, 79 de la C. N., de referirse a la definición de ley contenida en el artículo 49 del C. C., de mencionar la facultad concedida al Congreso en los numerales 11 y 12 del artículo 76 de la C. N. y de estudiar la modificación del artículo 41 del A. L. número 3° de 1910, expone estos conceptos:
"De acuerdo con ese propósito inicial, se distribuyó la competencia sobre las siguientes bases: a) la ley, los proyectos de ley y todos aquellos actos que sólo excepcionalmente expide el ejecutivo pero que en realidad corresponden a funcionarios normales del, Congreso, es decir, todos los decretos que en una u otra forma participen de la naturaleza jurídica de la ley, se sometieron al control jurisdiccional de la Corte Suprema; y b) todos los decretos que en razón de sus facultades privativas dicte el Gobierno y en los cuales no asuma funciones propias del Congreso, se adscribieron al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. Las dos disposiciones constitucionales, en todos los elementos que las integran, apuntan hacia ese objetivo concreto. De esta manera, la línea divisoria de la competencia se desenvuelve en torno a la noción de acto legislativo".
El Consejo de Estado, después de aludir al artículo 122 de la C. N., según el cual, el Gobierno debe oírlo previamente para hacer las declaraciones autorizadas por el artículo 121 ibídem, reitera y recalca su tesis así:
"Si a la Corte Suprema de Justicia sólo se le na otorgado competencia para conocer sobre la x exequibilidad de los proyectos de ley, de las leyes y de los decretos-leyes, y si la decisión que declara turbado el orden público y que convoca al Congreso a sesiones no pertenece a ninguna de esas categorías jurídicas, sino que, por el contrario, formal y materialmente, cae en la órbita constitucional de los poderes administrativos del Presidente de la República, es forzoso aceptar que aquella alta corporación jurisdiccional no está investida de las potestades necesarias para juzgar la exequibilidad de tal acto. Es este el sentido del artículo 214".
Expuesto el pensamiento del Consejo de Estado en la forma más completa posible, se procede a exponer los argumentos con los cuales se demuestra la competencia exclusiva de la Corte, para conocer de las demandas contra los decretos acusados.
V.-Interpretación de los artículos 214 y 216 de la C. N.
1°-El inciso 2° del artículo 149 de la codificación anterior, disponía: "Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación" (artículo 41 A. L. número 3° de 1910).
Como esta disposición no establecía limitación alguna respecto de los decretos, administrativos o legislativos, la Corte declaró inexequible el artículo 62 del C. C. A., en su primer inciso, en cuanto podían ser acusados ante lo contencioso administrativo por motivos de inconstitucionalidad de manera que la naturaleza de dichos actos no tenía influencia en la determinación de la competencia, pues bastaba que se 'los acusara como violatorios de la Constitución, para que el conocimiento le correspondiera privativamente a la Corte.
Mediante el artículo 41 del A. L. número 1° de 1945 (artículo 216), a la regla general de competencia de la Corte, se le introdujo una excepción, como quiera que adscribió a lo Contencioso Administrativo el conocimiento de algunos decretos dictados por el Gobierno; pero para diferenciar estos actos, no tomó como norma o criterio que se tratara de decretos administrativos o legislativos, sino la facultad invocada para dictarlos; por tanto, corresponde conocer a la Corte de la acusación contra los decretos dictados con base o en ejercicio de las facultades o atribuciones conferidas al Gobierno por los "ordinales 11 y 12 del artículo 76 y del artículo 121 de la Constitución, cualquiera que sea su naturaleza, porque no se puede establecer una limitación no prevista en la disposición comentada, cuya claridad y precisión no permite desatender su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu (artículo 27 C. C.).
Por consiguiente, no puede introducirse limitación ni especificación alguna a lo dispuesto en los artículos 214 y 216 de la C. N., porque, como bien lo anota el Consejo de Estado en su providencia, ''nuestro derecho es de tipo legislado y no pretoriano, y la doctrina y la jurisprudencia tienen que acatar necesariamente el precepto escrito".
Ahora, como el decreto 2.807 se dictó en ejercicio de las facultades conferidas al Gobierno en el artículo 121 de la C., en armonía con la reforma introducida por el artículo 1° del A. L. número 1° de 1060, síguese en sana lógica que la competencia para conocer de las dos demandas le corresponde a la Corte, de acuerdo con los citados artículos 214 y 216.
2°-Además, no obstante su importancia institucional, le está vedada por la Carta al Consejo de Estado cualquiera ingerencia en la esfera regida por el artículo 121, si no es en cuanto al deber del Gobierno de oírle previamente a la declaración del estado de sitio (122); sin que por lo demás, su dictamen posea en tal caso carácter obligatorio de ningún género (2°, 1°, 144).
Es, en efecto, por voluntad clara y terminante del Constituyente como a la Corte Suprema de Justicia está confiada la guarda de la integridad de la Constitución, por competencia privativa, general y subordinante; no a prevención ni por vía excepcional y subordinada (214). Y si a la jurisdicción de lo contencioso administrativo corresponde conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno "cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los ordinales 11 y 12 del art. 76 y el artículo 121 de la Constitución", esta circunscrita y excepcional competencia del Consejo de Estado, le prohíbe, por lo evidente de sus términos, inmiscuirse en la órbita del artículo 121. Mucho menos hoy, ante el A. L. número 1 de 1960, cuya modificación aditiva del artículo 121 corrobora por modo clarísimo la privativa competencia, de la Corte Suprema de Justicia, sin referirse para nada al Consejo de Estado, en la jurisdicción constitucional sobre la materia.
3°-Se interpretan las normas cuando por oscuridad o vacíos del texto, como se dijo antes, es necesario determinar su verdadera significación y alcance. Nunca -en el estado de derecho- cuando el imperativo es claro y terminante.
Y así como no sería de recibo que la Corte abdicara de la jurisdicción constitucional que le incumbe no por prerrogativa sino por deber indeclinable, tampoco puede admitir como valedera ninguna interpretación por respetable que ella sea, conducente a privarla en todo o en parte, por vía directa o indirecta, de aquella misma jurisdicción constitucional, evidente y expresa, para atribuirla a otro cuerpo, de alto rango sin duda, pero no contemplado a ese fin por el Constituyente, cuando confía a la Corte Suprema de Justicia la guarda de la integridad de la Constitución, como cabeza de una de las tres ramas iguales del Poder Público en la realización de los fines del Estado. (55).
4°-No considera la Corte que en modo alguno el Consejo de Estado haya pretendido ejercer jurisdicción sin tenerla legalmente. Pero estima que incumpliría la Corte al mismo tiempo con el más alto y el más elemental de sus deberes si no insistiera, como insiste en definitiva, al reafirmar su competencia para el conocimiento de la demanda .propuesta ante el Consejo por el ciudadano doctor Guillermo Hernández Rodríguez.
VI. -Naturaleza del decreto que declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella.
Según lo expuesto por el Conseja de Estado, el decreto por medio del cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o parte de ella, tiene la calidad o naturaleza de un simple acto administrativo, que está dentro de las ordinarias y corrientes facultades del ejecutivo según el artículo 120; sin embargo, no comparte la Corte este criterio por las siguientes razones:
a) En la parte comentada, el artículo establece un juicio de relación, porque, supuesta la realización de un hecho, establece o reconoce una, norma o "status", una vez que el acto del Gobierno según el artículo 121, no se reduce a reconocer turbado el orden público, sino que a la par declara "en estado de sitio toda la República o parte de ella", lo cual implica consecuencias jurídicas de trascendencia, objetivas e impersonales, como que inviste al Gobierno, ipso jure, de facultades legislativas en cuanto sean necesarias para el restablecimiento del orden público; de tal manera que esta declaración, a modci de acto condición, le confiere potestad legislativa de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8° del artículo 118 de la C. N.
Atribuir a la declaración de estado de sitio la condición de un simple decreto administrativo, no se compadece con los preceptos de la lógica, según los cuales el efecto no puede ser superior a la causa; y así ocurriría con la tesis del Consejo de. Estado que reconoce, en el Gobierno, la facultad de dictar decretos legislativos con posterioridad a la declaración de estado de sitio en toda la República o parte de ella, y sin embargo a este acto sólo le concede o reconoce una calidad puramente administrativa, como si la facultad de legislar, conferida por el hecho de tal declaración, fuese una atribución ordinaria del ejecutivo comprendida dentro de la enumeración del artículo 120 de la C. N.
b) La declaración de estado de sitio en toda la República o en parte de ella, no solamente inviste al Gobierno ' de facultades legislativas,- como acto condición, sino que toca numerosas disposiciones constitucionales, las cuales por lo menos en potencia, resultan afectadas, para pasar al acto en el momento mismo en que el Gobierno resuelva ejercer las facultades de que se halla investido como necesaria consecuencia del decreto expedido según el artículo 121. Con ello no se quiere significar -como lo ha dicho la Corte- "que los preceptos de la Carta puedan ser suspendidos, como las leyes, por el Presidente de la República, sino que aquellos que no son de obligatorio imperio en época de anormalidad, ceden automáticamente frente al cumplimiento de las disposiciones concretas que el Gobierno adopta, dentro de las facultades del artículo 121, para la guarda o el restablecimiento del, orden". (T. LXXXIII, pág. 37).
Además, como consecuencia del decreto sobre declaración del estado de sitio, el Gobierno adquiere facultades, atribuciones o poderes, que ni el mismo Congreso tiene en circunstancias normales, como sucede con lo dispuesto en los artículos 204, 205, 206 sobe atribuciones, que el Gobierno puede modificar sin las limitaciones previstas en los dichos artículos para el Congreso.
Por tanto, el decreto sobre declaración de estado de sitio que confiere tales facultades y tiene tales consecuencias, no puede reputarse como un simple acto administrativo o de mera administración.
En la sentencia de fecha 19 de abril de 1955 de la Sala Plena de la Corte, se lee:
"Las facultades extraordinarias en estado de sitio pueden llegar a afectar los derechos individuales y sociales en forma más sensible que si lo hiciera el Congreso. Hay sin embargo preceptos constitucionales de obligatorio imperio en todo tiempo, a cuyo cumplimiento no puede sustraerse el Presidente cuando expide decretos de carácter legislativo". (G. J. Tomo LXXX, pág. 4).
c) Las especiales formalidades y requisitos que exige el artículo 121, para la expedición del respectivo decreto, como la de oír el concepto del Consejo de Estado en pleno, demuestra en forma por demás elocuente que no se trata de un simple decreto administrativo cuyo conocimiento estuviera atribuido al Consejo de Estado en el artículo 216 de la C. N., sino de un acto excepcional o extraordinario, porque entre estos dos conceptos no existe una diferencia específica, sino que ambos tienen el común denominador de "apartarse de la regla común", según las siguientes definiciones del diccionario:
"Excepcional. Que forma excepción de la regla común; que se aparta de lo ordinario o que ocurre rara vez.
"Excepción. Acción y efecto de exceptuar. Cosa que se aparta de la regla o condición general de las demás de su especie.
"Extraordinario. Fuera del orden o regla natural o común".
VII.-Materias extrañas a la actual colisión de competencia.
Como las dos demandas fueron propuestas en ejercicio de la acción popular o pública, por dos ciudadanos, resulta del todo inoportuno anticipar concepto sobre la facultad del Congreso para acusar el decreto, con fundamento en el Acto Legislativo número 1 de 1960, fuera de que esta materia nada tiene qué ver con la colisión de competencia que aquí se resuelve.
Expresa el Consejo de Estado, en otra parte de la providencia comentada: "en vista de esas circunstancias especiales, la doctrina y la jurisprudencia colombiana se han orientado en el sentido de que la declaración de estado de sitio, en cuanto se refiere a la oportunidad de formularla, vale decir, a la apreciación de si realmente se han presentado los hechos constitutivos de guerra exterior o de conmoción interna, está excluida de la censura jurisdiccional".
Esta materia como la que atañe a ''los aspectos formales de esa declaración", tampoco puede ser objeto de actual pronunciamiento, porque se relaciona con una cuestión de fondo, como la viabilidad y procedencia de la acción, que no puede decidirse sino en la sentencia definitiva.
El hecho de que en el decreto acusado, además del artículo 121 y del A. L. número 1° de 1960, se hubiese invocado el artículo 68 de la C. N., no permite llegar a la conclusión de que se ha modificado la competencia de la Corte, porque si así fuera, sería tanto como dejarla a merced del Gobierno con el simple recurso de citar como concurrente cualquiera norma de la Constitución; y definir o resolver si las dos normas, vale decir, el artículo 121 con la reforma del A. L. de 1960 y el citado artículo 68 son compatibles, constituye la materia de fondo en la acusación, sobre la cual no puede emitirse concepto ahora, porque implicaría un prejuzgamiento, como tampoco puede anticiparse nada respecto de si el decreto permite un desdoblamiento de su contenido, para atribuir el conocimiento a distintas jurisdicciones, cuando quiera quesea acusado como violatorio de las normas constitucionales invocadas en el mismo.
En resumen, estima la Corte, primero, que los artículos 214 y 216 de la C. N. no exigen la calidad de decretos legislativos para que le competa conocer de 3 as respectivas demandas, sino que basta se hayan dictado en ejercicio de las atribuciones conferidas en los ordinales 11 y 12 del artículo 76 o en el artículo 121; y segundo, el decreto por medio del cual se declara turbado el orden público y en estado de sitio toda la República o una parte de ella, no tiene la calidad de simple acto administrativo, ni casa con las atribuciones ordinarias adscritas al Presidente en el artículo 120 de la C. N.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, con fundamento en el artículo 38 del C. Judicial, insiste en que le corresponde conocer de la demanda promovida por el doctor Guillermo Hernández' Rodríguez, contra el Decreto número 2.807; y en consecuencia, ordena la remisión del respectivo expediente, previa citación de las partes.
Notifíquese.
Ramiro Araújo Grau. - Humberto Barrera Domínguez. - Luis Alberto Bravo. - Enrique Coral Velasco - Roberto De Zubiría C.-Gustavo Fajardo Pinzón. - José J. Gómez R. - José Hernández Arbeláez. - Simón Montero Torres.- Enrique López de la Pava. - Efrén Osejo Peña.- Luis Fernando Paredes. - Carlos Peláez Trujillo. - Arturo C. Posada. - Gustavo Rendón. Gaviria. - José Joaquín Rodríguez. - Julio Roncallo Acosta.-Angel Martin Vásquez A. - Primitivo Vergara Crespo. - Luis Carlos Zambrano-Ricardo Ramírez L., Secretario.