Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra los artículos 1, 2 y parágrafo, 15, 18 y parágrafo, 20, 23 de las disposiciones generales y letras b ,c, y d de las disposiciones transitorias del decreto 3346 de 28 de diciembre de 1959
INEXEQUIBILIDAS DE LOS ARTICULOS 15 Y 23 DEL DECRETO NUMERO 3.346 DE 1959 SOBRE NOTARIADO Y REGISTRO, ASI COMO TAMBIEN DEL LITERAL C) DE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS, DEL MISMO DECRETO
1.-Según el cuitarlo de la Corte, expuesto en sentencia anterior, la Ley 19 de 1958 no autorizó al Ejecutivo Nacional para proveer a la reorganización del servicio público, de Notariado y Registro, atribución que, por lo demás, reserva expresamente el artículo 188 de la Constitución Nacional a la ley. Ahora bien, el artículo 15 del Decreto 3.346 de 1959 pretende reformar los preceptos legales que establecían las condiciones para poder desempernar los cargos de Notarios y ¡Registradores, a saber, el artículo 3° de la Ley 40 de 1932 y el 5° de la Ley 168 de 1948. Así, pues, el artículo 15 del Decreto citado debe ser declarado inexequible. En consecuencia, las disposiciones legales que pretendieron reformarse, y que ya se citaron, continúan vigentes.
2.-Mabiendo resuelto la Corte en anterior oportunidad que el Ejecutivo no recibió autorización expresa, de la Ley 19 de 1958, para disponer sobre los rendimientos de las Notarías .y Oficinas de Registro; como tampoco la obtuvo para derogar el aporte y distribución establecidos en el Decreto número 0048 de 1957, en favor del Fondo Rotatorio Judicial, y proveniente aquél de las Oficinas de Registro, lógico es concluir que el artículo 23 del Decreto 3.346 de 1959 que se respalda en aquella Ley para suprimir dicho aporte, contraría el numeral 12 del artículo 76 de la Carta y, consecuencialmente, debe ser declarada inexequible. Igual suerte debe seguir el artículo C. del mismo decreto en vista ele su estrecha vinculación con el 23 que se acaba de examinar, ya que modifica la destinación original del referido aporte. Por lo mismo, siguen vigentes los artículos 7° y 8° del Decreto numero 0048 de 1957.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - SALA PLENA - Bogotá, D. E., marzo veinticuatro de mil novecientos sesenta y uno.
(Magistrado Ponente: Dr. Roberto de Zubiría C.)
El doctor Luis Galvis Madero, mayor y de este vecindario, poseedor de la cédula de ciudadanía número 1.116.222 expedida en Bogotá, en ejercicio de la acción popular consagrada en el artículo 214 de la Constitución Nacional solicita se declare la inexequibilidad de los artículos 1° y 2° y parágrafo correspondiente, 15, 18 y parágrafo correspondiente, 20, 23 de las disposiciones generales, y letras B, C y D de las disposiciones transitorias del Decreto número 3.346 de 28 de diciembre de 1959, dictado por el Gobierno Nacional, "por ser violatorios de los artículos 43, 55, 76, 120, ordinal 3°, 188, 206, 207, 210, 218 de la Constitución Nacional, del artículo 13° del Decreto Legislativo número 247 de 1957 e inciso 4° del artículo 12° del texto indivisible de que trata el Decreto Legislativo número 251 de 9 de octubre de 1957".
Corrido el traslado de rigor al señor Procurador General de la Nación, éste emitió concepto solicitando no se accediera a la declaración de inexequibilidad impetrada por el demandante.
Considera la Corte:
Los artículos 1° y 2° del Decreto número 3.346 de 1959 ya han sido objeto de acusación ante esta Corporación y acerca de ellos, ha recaído decisión de exequibilidad que ahora se reitera. Las razones para tal pronunciamiento se transcribirán más adelante.
En relación con los artículos 18 y 20 del Decreto acusado cabe decir lo mismo que se ha expresado sobre los preceptos anteriormente mencionados, esto es, que han sido materia de acusación y que la Corte se ha pronunciado ya sobre su exequibilidad. Al respecto manifestó la Corporación:
"Antes que todo conviene anotar que la Ley 19 de 1958 no contiene ninguna mención expresa sobre el servicio de Notariado y Registro. Alude sí en forma genérica a los servicios públicos para estos efectos: a) para pretender su ordenamiento racional (artículos 1° y 18); b) para autorizar que se reglamente la celebración de contratos con los Departamentos a fin de descentralizar algunos de esos servicios (artículo 20); c) para señalar, en desarrollo del artículo 198 de la Carta, los servicios públicos que deben quedar a cargo de los Municipios. Hace también referencia a "los servicios públicos nacionales" para autorizar la reforma del C. Político y Municipal con el objeto de organizar en ellos las jefaturas dé personal y determinar los funcionarios que han de ser incluidos dentro del Servicio Civil y la Carrera Administrativa (artículos 7° y 11).
"El artículo 1° de la Ley 19 prescribe que la reorganización de la Administración Pública que el mismo estatuto regula, tiene varias finalidades, entre ellas la del "ordenamiento racional de los servicios públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales". El capítulo tercero de la misma Ley se refiere a ese ordenamiento racional de los servicios públicos y comprende los artículos 18 y 19, de los 1 cuales atrás se transcribió el primero, que es el pertinente".
"Entendido, como debe serlo, en esta forma armónica el artículo 18 de la Ley 19 y teniendo en cuenta que al Congreso corresponde regular el servicio público, crear los empleos que éste demanda y fijar sus remuneraciones, según los artículos 76 y 132 de la Constitución, fácil es deducir que el Gobierno, con base en las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 26 de la Ley citada, podía crear y reglamentar, como lo hizo por el Decreto número 3.346 de 1959, la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro como sección u organismo independiente del Ministerio de Justicia encargado de la función específica de vigilar la marcha del servicio público que prestan los gotarios y Registradores. Esto no se remite a duda. Los artículos 10 de la Ley 40 de 1932 y 2° del Decreto número 3.694 de 1954 (Leyes 2ª de 1958 y 105 de 1959) le asignan al Ministerio de Justicia la atribución administrativa de controlar y vigilar a los Notarios y Registradores, y es obvio que, al reorganizar ese Ministerio en desarrollo del artículo 18 de la Ley 19, le era posible al Gobierno crear la Superintendencia nombrada como dependencia señalada para desempeñar aquella función de vigilancia".
"Como el artículo 18 no menciona de manera expresa y concreta el servicio de Notariado y Registro y como tal servicio no puede considerarse incluido, por su naturaleza especial, dentro de aquellos otros servicios públicos a que se refiere la misma disposición, conclúyese que por este aspecto la reorganización autorizada por esa norma no podía extenderse al referido servicio de Notariado y Registro".
"Este estatuto legal (Ley 19 de 1959) no menciona de manera expresa y concreta el servicio público de Notariado y Registro para ningún efecto relacionado con su reorganización o su reforma, ni él se halla comprendido dentro de aquellos otros servicios públicos de carácter administrativo a que se refiere el artículo 18 de la misma Ley. Los artículos 7° y 11 hablan en general de los "servicios públicos nacionales" para efectos concernientes a la Carrera Administrativa y el Servicio Civil, pero esta referencia genérica a todos esos servicios no permite concluir con certeza que dentro de ellos esté incluido el de Notariado y. Registro, o por lo menos siembra una duda acerca de esta inclusión.
"Estos razonamientos conducen a la conclusión final de que las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la Ley 19 de 1958, no comprenden la de introducir reformas en el ordenamiento del servicio público de Notariado y Registro. Y aún en el supuesto de que esta conclusión ofreciera alguna duda relativa a la imprecisión de aquellas facultades, por causa de las referencias que en la misma Ley 19 se hacen a los servicios públicos nacionales, tal duda habría que resolverla en el sentido de tener por inexequibles los preceptos acusados.
"9)-El artículo 18 del Decreto número 3.346, de 28 de diciembre de 1959, dispone distribuir los rendimientos líquidos de las Notarías y Oficinas de Registro entre la Superintendencia Nacional y los Notarios v Registradores. Mediante esta distribución se deduce de los rendimientos dichos un porcentaje determinado que corresponde a la Superintendencia. Esta deducción, como es obvio, introduce una modificación en la remuneración que por ley corresponde a los expresados Notarios y Registradores. Como, según lo expuesto, no resulta claro que el Gobierno recibiera autorizaciones para reorganizar o reformar el funcionamiento del servicio de Notariado y Registro, síguese que el citado artículo 18 viola, en cuanto modifica la retribución de los Notarios y Registradores, los artículos 76 y 188 de la Constitución Nacional, que confieren al Congreso la atribución de organizar y reglamentar el servicio expresado, fijando por lo mismo la remuneración mencionada. Esta circunstancia es suficiente a demostrar que dicho precepto es inexequible".
"El artículo 20 del Decreto en mención dispone que las sumas deducidas de los 'productos líquidos de las Notarías y Oficinas de Registro, serán manejadas dentro del Presupuesto Nacional con destino a sostener y desarrollar los fines generales contemplados en el mismo Decreto. Esta disposición crea en realidad una fuente de ingresos al Presupuesto Nacional y establece una inversión específica de los dineros respectivos, y ello sin estar consagrados por leyes anteriores ni encontrarse claramente comprendidas dentro de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1958. En consecuencia, dicho artículo 20 es asimismo inexequible por quebrantar los artículos 76, 207 y 210 de la Carta Constitucional, que atribuye al Congreso la facultad de establecer las rentas y fijar los gastos de la administración pública nacional". (Sentencia de 17 de marzo de 1961, en las demandas de inexequibilidad de los doctores Hernando Morales y Alfonso Isaza Moreno).
Artículo 15
Dice:
"Los Notarios y Registradores en las capitales de Departamento, cabeceras de Distrito Judicial y ciudades mayores de cincuenta mil habitantes, deberán ser abogados titulados, o haber ejercido el cargo por un período completo.
"Las calidades a que se refiere el inciso anterior deberán acreditarse ante el Tribunal del respectivo Distrito Judicial para efectos de la confirmación del nombramiento".
Sostiene el demandante que la disposición trascrita viene a reformar los artículos 5° de la Ley 168 de 1948 y 3° de la Ley 40 de 1932, infringiendo también el artículo 76 de la Carta, en su numeral 1° En apoyo de sus puntos de vista transcribe los artículos de las mencionadas leyes que dicen:
"En lo sucesivo, los Notarios en las capitales de Departamento, cabeceras de Distrito Judicial y ciudades mayores de cincuenta mil (50.000) habitantes, deberán ser abogados titulados o haber ejercido el cargo por un período completo". (Artículo 5° de la Ley 168/48).
"Para ser Registrador se requieren las mismas condiciones que para ejercer la profesión de abogado, o haber desempeñado aquel cargo durante diez años en la cabecera de un Distrito Judicial". (Artículo 3° de la Ley 40/32).
Y arguye el demandante:
"Bien claro se ve que por medio del artículo 15 se refundieron las dos disposiciones, que contienen condiciones distintas para los Notarios de las señaladas para los Registradores procedimiento que reforma las disposiciones dichas, ya por adición ora por supresión, excediendo el poder dado por la Ley 19 tomada como base para la reforma, toda vez que las facultades extraordinarias por ella delegadas son precisas en la materia y en el tiempo. Por esa ley no se le otorgó al Ejecutivo la facultad de derogar ni reformar las leyes precitadas, ni el legislador podía hacerlo, perqué es una de sus atribuciones privativas e indelegables".
Considera la Corte:
Como es fácil apreciar, las disposiciones que con anterioridad al Decreto 3.346 de 1959 establecían las condiciones para poder desempeñar los cargos de Notario y Registradores, se hallaban consagradas en las Leyes 40 de 1932 y 168 de 1948, es decir, normas expedidas por el Congreso Nacional . Y se ha visto que se ha pretendido reformar tales preceptos legales por medio del artículo 15 acusado. En primer lugar, incuyendo los dos artículos de dichas leyes en uno solo; y en segundo término, variando las condiciones necesarias para ser Registrador, ya que el artículo 3° de la Ley primeramente citada estatuye como una de ellas el "haber desempeñado aquel cargo durante diez años en la cabecera de un Distrito Judicial", y el artículo acusado modifica este ordenamiento disponiendo, en cambio, esto: "haber ejercido el cargo por un período completo". Salta a la vista, pues, lo sustancial de la reforma.
De otra parte, según el criterio de la Corte, antes expuesto, la Ley 19 de 1958 no autorizó al Ejecutivo Nacional para proveer a la reorganización del servicio público de Notariado y Registro. Por lo demás, tal atribución la reserva expresamente el artículo 188 de la Constitución Nacional a la Ley.
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el artículo 15 en examen debe ser declarado in-exequible, ya que infringe textos de la Carta Fundamental citados por el demandante. En consecuencia, continúan vigentes los artículos 3° de la Ley 40 de 1932 y 5° de la Ley 168 de 1948.
Artículo 23 y Disposiciones transitorias
Ataca también el demandante el artículo 23 del Decreto 3.346 de 1959, que dice:
"Deróganse los artículos 7° y 8° del Decreto 0048 de 1957, y demás disposiciones contrarias al presente Decreto".
Y, por último, se refiere la acusación a las letras B, C y D de las disposiciones transitorias, del mismo Decreto, que dicen:
"Artículo B. De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 8° del Decreto número 0048 de 1957, destínase el cincuenta por ciento (50%) de lo que tenga recaudado y no comprometido el Fondo Rotatorio Judicial, por concepto del veinte por por ciento (20%) de las entradas brutas de las Oficinas de Registro, para la instalación y primeros gastos de la Superintendencia de Notariado y Registro".
"Artículo C. Mientras.se inicia el recaudo de los porcentajes que se establecen en este Decreto, las Oficinas de Registro enviarán a la Superintendencia el 20% que venían consignando en el Fondo Rotatorio Judicial".
"Artículo D. El actual Departamento de Notariado y Registro del Ministerio de Justicia continuará funcionando hasta la iniciación de las labores de la Superintendencia"
Se sustenta la acusación en esta forma:
"El poder ejecutivo no tiene facultad por medio de la Ley 19 de 1958, para derogar ni revisar los decretos legislativos del gobierno dictados con abuso de facultades extraordinarias y aplicación del artículo 120 (sic) de la Constitución. Estos decretos debe revisarlos el congreso en virtud de su poder legislativo indelegable, tarea que ha venido adelantando en estas legislaturas.
Por ninguna parte de la Ley 19 de 1958 aparece de manera precisa delegado este poder, ni ello puede hacerse, pues la teoría que tal defienda y preconice va contra la constitución, que en ninguno de sus artículos autoriza la delegación de las propias atribuciones legislativas del congreso. (Subraya el acusador)".
En lo relativo a las disposiciones transitorias acusadas, dice el demandante:
"Para derogar disposiciones legislativas y disponer de las entradas al Fondo Rotatorio Judicial, no recibió autorizaciones el poder ejecutivo, porque entre otras razones allí no quedaron determinadas y esas facultades deben ser precisas, claras y pro tempore. La Ley 19 de 1958 precisó con claridad lo que se delegaba al ejecutivo. Allí no se hallan facultades para revisar ni derogar decretos legislativos. Falta la autorización para disponer de los dineros del Fondo Rotario Judicial. Con un decreto reglamentario no puede modificarse uno legislativo. Los artículos anteriores quebrantan la Constitución, pues infringen sus artículos 76 y 207, el útimo de los cuales dispone que no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el congreso, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto".
Considera la Corte:
Para la adecuada solución de estos nuevos aspectos de la demanda en examen, es conveniente dar a conocer el contenido de los artículos derogados por el 23 del Decreto número 3.346 de 1959. Ellos son del siguiente tenor:
"Artículo 7° - Las entradas brutas que mensualmente obtengan las Oficinas de Registro se distribuirán así: 80% para sueldos y sostenimiento de la respectiva oficina y 20% para aportar al 'FONDO ROTATORIO JUDICIAL' con destino a los fines del mismo, previstos en el Decreto 1.709 de 1954.
"Facúltase al Ministerio de Justicia para exonerar del aporte a que se refiere el inciso anterior a aquellas oficinas cuyas entradas brutas mensuales, según los datos del Departamento de Notariato y Registro sean inferiores a $ 600.00 mensuales.
"Artículo 8°-El aporte de que trata el artículo anterior se destinará, preferencialmente, a adquirir los elementos y contratar los servicios que el Ministerio de Justicia considere necesarios para facilitar la ulterior nacionalización de las Oficinas de Registro". (Decreto 0048 de marzo 16 de 1957, en uso de las facultades del artículo 121 de la Carta).
Se observa, pues, que el Decreto acusado deroga expresamente los artículos 7° y 8° del Decreto número 0048 de 1957, que establecen normas sobre aporte de las Oficinas de Registro al Fondo Rotatorio Judicial, exoneración del mismo y su destinación especial. Es decir, elimina el 20% que venía recibiendo el mencionado Fondo como participación de las entradas mensuales de las Oficinas de Registro.
En lo concerniente a los artículos B. y D. transcritos, puede decirse que constituyen por su denominación y contenido preceptos de carácter transitorio pues su simple lectura así claramente lo demuestran. De manera que, al haber agotado ellos toda su eficacia en el tiempo, no resta materia jurídica para pronunciamiento de fondo.
En relación con el artículo C., se aprecia que es una disposición íntimamente ligada con el artículo 23 acusado por razón de que éste deroga los artículos 7° y 8° a que antes se hizo alusión, que son los que crean el aporte del 20% para el Fondo Rotatorio Judicial.
De modo, pues, que habiendo resuelto ya la Corte que el Ejecutivo no recibió autorización expresa, de la Ley 19 de 1958, para disponer sobre los rendimientos de las Notarías y Oficinas de Registro; como tampoco la obtuvo para derogar el aporte y distribución establecidos en el Decreto número 0048 de 1957, en favor del Fondo Rotatorio Judicial, y proveniente aquél de las Oficinas de Registro, lógico es concluir que la disposición que se respalda en aquella Ley para suprimir dicho aporte contraría el numeral 12 del artículo 76 de la Carta y, consecuencialmente, debe ser declarada inexequible. Igual suerte debe seguir el artículo C. acusado en vista de su estrecha vinculación con el 23 que se acaba de examinar, ya que modifica la destinación original del referido aporte. Por lo mismo, siguen vigentes los artículos 7° y 8° del Decreto número 0048 de 1957.
En mérito de las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional,
RESUELVE:
1°-En cuanto se refiere a los artículos 1°, 2°, 18 y 20 del Decreto número 3.346 de 1959, estése a las decisiones de 17 de marzo de 1961 a que se alude en la parte motiva de esta providencia.
2°-Son inexequibles los artículos 15, 23 y C. del Decreto acusado.
3°-En lo relativo a los artículos B. y D., de las Disposiciones Transitorias del Decreto acusado, no hay lugar a pronunciamiento de fondo, de conformidad con lo expresado en la parte motiva de esta sentencia.
4°-Comuníquese está decisión al señor Ministro de Justicia para los efectos a que haya lugar.
Cópiese, publíquese, notifíquese, insértese en la GACETA JUDICIAL y archívese el expediente.
Carlos Peláez Trujillo. - Ramiro Araújo Grau.- Humberto Barrera Domínguez. - Roberto De Zubiría C. - Gustavo Fajardo Pinzón. - José J. Gómez R. - José Hernández Arbeláez. - Enrique López de la Pava. - Simón Montero Torres.- Salvo mi voto, Efrén Osejo Peña. - Luis Fernando Paredes A. -Arturo C. Posada. - Luis Alberto Bravo. - José Joaquín Rodriguez. - Gustavo Rendón Gaviria. - Enrique Coral Velasco.- Julio Roncallo Acosta.-Angel Martín Vásquez A. Primitivo Vergara Crespo. - Luis Carlos Zambrano. - Ricardo Ramírez L., Secretario.
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOCTOR EFREN OSEJO PEÑA
Como en los salvamentos redactados con ocasión de las sentencias de fecha 17 de marzo del año en curso, expuse los motivos o razones de mi voto disidente, en cuanto a las materias ya juzgadas, me remito a lo ya dicho o expuesto en ellos. Sobre la declaración de inexequibilidad del artículo 15 del Decreto, no comparto la opinión de que el Gobierno, en ejercicio de las facultades dadas conforme al numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, no pueda reformar, modificar o derogar las leyes preexistentes, en armonía con las precisas autorizaciones recibidas; porque estos decretos-leyes, a diferencia de los legislativos dictados con fundamento en el artículo 121, tienen la calidad de permanentes, como también la virtud de derogar y. modificar las leyes, mientras que éstos solamente pueden suspenderlas y dejan de regir en cuanto se levanta el estado de sitio.
Respecto de que la Ley 19 de 1958 no haya dado facultad al Gobierno Dara reorganizar el servicio de notariado y registro, según lo expresé en los otros salvamentos, no comprendo cómo sí tuvo competencia para reorganizar la antigua Sección de Notariato y Registro del Ministerio de Justicia, a fin de sustituirla con la Superintendencia de Notariado y Registro, no la tenga en relación con los notarios y registradores que hacen parte de ésta, o quizás mejor, constituyen la materia, el objeto mismo de la reorganización o la sustancia legislada, porque sin notarios y registradores, sobra la Superintendencia que sustituye a la antigua Sección del Ministerio citado.
Fecha ut supra.
Efrén Osejo Peña.