Norma demandada:  Demanda de inexequibilidad contra los artículos 18, 19 y 20 del decreto 3346 de 1959

INEXEQUIBILIBAD DE LOS ARTICULOS 18, 19 Y 20 DEL DECRETO-LEY NUMERO 3.346 DE 1959, RELACIONADO CON EL SERVICIO PUBLICO DE NOTARIADO Y REGISTRO

1.-Las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Gobierno conforme al ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, revisten a éste de potestad legislativa, en tal forma que le es dado dictar leyes y modificar, suspender o derogar las existentes, con dos condiciones primordiales, a saber: a) Que al obrar así se ciña a los preceptos de la Constitución, porque el legislador no puede conceder al Gobierno facultades de constituyente; b) Que también se ajuste a las materias precisas, determinadas y específicas que señala la ley de autorizaciones. El olvido de cualquiera de estos dos requisitos constjtuye un quebranto de Carta que vicia de inexequibilidad el respectivo acto del Gobierno.

2.-Correspondiendo de ordinario al Congreso la potestad de hacer las leyes, la investidura de facultades extraordinarias al Gobierno para que éste asuma esa potestad legislativa, entraña un régimen de excepción que no se explica, y justifica ante la Carta, sino en aquellos casos especiales y transitorios en que la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. De ahí que ese régimen deba ser tratado con criterio estricto y no de manera extensiva y elástica, porque de lo contrario se desquiciarían los fundamentos de la organización institucional de la Nación. Para evitar esa consecuencia funesta el texto constitucional exige que las facultades extraordinarias sean precisas y temporales y no vagas, generales ni permanentes.

3.-Las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la Ley 19 de 1958, no comprenden la de introducir reformas en el ordenamiento del servicio público de Notariado y Registro; y aun en el supuesto de que esta conclusión ofreciera alguna duda relativa a la imprecisión de aquellas facultades, por causa de las referencias que en la misma Ley 19 se hacen a los servicios públicos nacionales, tal duda habría que resolverla en el sentido de tener por inexequibles los preceptos acusados. Así, los artículos 18 y 19 del Decreto 3.346 de 1959 violan, en cuanto modifican la retribución de los Notarios y Registradores, los artículos 76 y 188 de la Constitución Nacional. El artículo 20 del mismo Decreto, que crea en realidad una fuente de ingresos al Presupuesto Nacional y establece su destinación, sin estar ello consagrado por leyes anteriores ni encontrarse claramente comprendido dentro de las facultades extraordinarias conferidas por la citada ley, es asimismo inexequible por quebrantar los artículos 76, 207 y 210 de la Carta Constitucional.

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - SALA PLENA - Bogotá, D. E., marzo diecisiete de mil novecientos sesenta y uno.

(Magistrado Ponente: Dr. Enrique López de la Pava)

En ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, el señor doctor -Hernando Morales, mayor y vecino de esta ciudad, ha demandado de la Corte la declaración de inexequibilidad de los artículos 18, 19 y 20 del Decreto-ley número 3.346, de 28 de diciembre de 1959, "por el cual se da una adecuada dirección y un ordenamiento racional al servicio público de Notariado y Registro".

Pasada la demanda en traslado al señor Procurador General de la Nación, este funcionario dio concepto favorable a la declaración de inexequibilidad.

Estando el negocio debidamente preparado, es la ocasión de proceder a decidirlo.

1)-Con la finalidad de asegurar mejor la coordinación y la continuidad de la acción oficial; la estabilidad y preparación de los funcionarios y empleados, el ordenamiento racional y la descentralización de los servicios públicos y de satisfacer otros objetivos, la Ley 19 de 1958, sobre reforma administrativa, creó el Consejo Nacional de Política Económica y Planeación y dispuso organizar el Servicio Civil y la Carrera Administrativa, reorganizar los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica independiente y autorizar la reglamentación de la celebración con los Departamentos de contratos encaminados a descentralizar ciertos servicios- públicos.

El artículo 18 de la misma Ley 19 dispone:

"El Gobierno, con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica independiente, y hará entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades, conforme al inciso segundo del artículo 132 de la Constitución Nacional.

"Igualmente fijará los empleos indispensables para la prestación de aquellos servicios, y señalará sus remuneraciones en armonía con lo previsto en la presente Ley.

"En desarrollo de lo dispuesto por el inciso primero de este artículo se tomarán en cuenta las medidas sobre descentralización de que trata el Capítulo 4° de la presente Ley".

Y el artículo 26 ibidem prescribe:

"Con el preciso y exclusivo objeto de que pueda dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Ley, en cuanto ello exceda el ejercicio de la potestad reglamentaria, invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias de acuerdo con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, hasta el día 20 de julio de 1960. Los decretos que se dicten en uso de estas facultades serán sometidos previamente a la aprobación del Consejo de Ministros".

2)-El Gobierno, diciendo obrar en uso de las facultades extraordinarias contenidas en la Ley 19 de 1958, dictó el Decreto número 3.346, de 28: de diciembre de 1959, por el cual se creó y organizó como dependencia del Ministerio de Justicia la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro y se tomaron otras medidas en relación con este servicio público.

Los artículos 18, 19 y 20 de este Decreto, que han sido ahora acusados, disponen:

"Artículo 18.- Los producidos líquidos de las Notarías y Oficinas de Registro se distribuirán en la siguiente forma:

"Cuando el producido líquido mensual de las Notarías sobrepase de mil pesos ($ 1.000.0), corresponderán a la Superintendencia los siguientes porcentajes:

"'Sobre los primeros trescientos pesos ($ 300.00) de exceso o fracción, el veinte por ciento (20%); sobre los segundos trescientos pesos ($ 300.00) de exceso o fracción, el treinta por ciento (30%); y así sucesivamente, de trescientos en trescientos pesos, hasta el setenta por ciento (70%). De ahí en adelante, el ochenta por ciento (80%), indefinidamente.

"Con respecto a las Oficinas de Registro, el porcentaje para la Superintendencia continuará la misma progresión indicada en el ordinal anterior, hasta el ochenta por ciento (80%), y de ahí en adelante el ochenta y cinco por ciento (85%), indefinidamente.

"El resto corresponderá al respectivo Notario o Registrador.

"Parágrafo.-Mientras el Congreso autoriza la revisión de las tarifas, los producidos líquidos de las Notarías y Oficinas de Registro se distribuirán en la siguiente forma:

"Cuando el producido líquido mensual de las Notarías sobrepase de mil pesos ($ 1.000.00), corresponderán a la Superintendencia los siguientes porcentajes:

"Sobre los primeros quinientos pesos ($ 500.00) de exceso o fracción, el diez por ciento (10%); sobre los segundos quinientos pesos ($ 500.00) de exceso o fracción, el veinte por ciento (20%); y así sucesivamente, de quinientos en quinientos pesos hasta el setenta por ciento (70%). De ahí en adelante el ochenta por ciento (80%), indefinidamente.

Con respecto a las Oficinas de Registro, el porcentaje para la Superintendencia continuará la misma progresión indicada en el ordinal anterior hasta el ochenta por ciento (80%), y de ahí en adelante el ochenta y cinco por ciento (85%), indefinidamente.

"El resto corresponderá al respectivo Notario o Registrador.

"Artículo 19.-Los porcentajes a que se refiere el artículo anterior sólo se harán efectivos a medida que vayan tomando posesión las Notarías y Oficinas de Registro los funcionarios que se designen en desarrollo de la Ley 156 de 1959.

"Artículo 20.-Las sumas que perciba la Superintendencia serán manejadas dentro del Presupuesto Nacional, pero se destinarán única y exclusivamente al sostenimiento y desarrollo de los fines generales contemplados en el presente Decreto".

3)-El demandante afirma que las tres anteriores disposiciones del Decreto número 3.346, citado, son contrarias a lo estatuído por los artículos 55, 76, 102, 120, 188 y 210 de la Constitución Nacional y solicita que por ello se las declare inexequibles. Sostiene que el Gobierno carecía de autorización para imponer a los Notarios y Registradores una contribución destinada a atender a los gastos de la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro y para establecer una nueva fuente de ingresos al Presupuesto Nacional. Agrega que el Gobierno no hizo reorganización alguna en las oficinas y servicios de los Notarios y Registradores y que las facultades extraordinarias no se extendían hasta comprender la contribución impuesta a éstos para sostener la Superintendencia.

El propio demandante concreta así su acusación: "Lo hasta aquí expuesto conduce a explicar el concepto de violación del artículo 188 de la Constitución, porque bajo el pretexto de organizar el servicio de Notariado y Registro se impuso, por decreto que está fuera de la ley de autorizaciones, la obligación de contribuír para la nueva entidad de control; del artículo 55, porque cuando el Gobierno se aparta de las autorizaciones precisas que le dá el Congreso en desarrollo del artículo 76, numeral 12, de la Carta, viola el principio de la separación de los poderes previstos en tal precepto, pues entra a legislar en puntos no autorizados; del numeral 3° (artículo 76), porque sólo por ley o por decreto-ley que no rebase las autorizaciones, es pertinente dictar disposiciones para la formación del presupuesto nacional, y el artículo 20 del Decreto acusado las dicta al decir que las sumas provenientes de la contribución de Notarios y Registradores serán manejadas dentro del presupuesto nacional, pero se destinarán a los fines contemplados en el Decreto; del numeral 1°, porque los artículos acusados reforman y derogan leyes preexistentes, entre ellas la 168 de 1948 y el Decreto legislativo 48 de 1957, que fijaron los derechos de Notarios y Registradores (incorporado en la Ley 2ª de 1958), sin que las autorizaciones comprendieran la facultad de establecer una contribución, que además vino a reformar para Notarios y Registradores sus emolumentos, los que quedaron disminuídos en el monto de aquélla, cuando tales y otras leyes destinaron las tasas como emolumentos para dichos empleados descontando únicamente gastos y fondo rotatorio judicial; del numeral 9° por cuanto por decreto, fuera de las autorizaciones, vinieron a fijarse las dotaciones de empleados públicos, lo cual puede sólo hacerse por ley o por decreto-ley dentro de las autorizaciones consiguientes; del numeral 13, porque se estableció como renta nacional, por decreto, la contribución de la Superintendencia, cuando la ley de autorizaciones no comprende esta facultad; del artículo 102, numeral 4°, porque a la Cámara incumbe la formación de leyes sobre contribuciones y la que estableció el decreto acusado no tuvo ese origen, ya que la ley de autorizaciones no comprende la facultad de erigir la contribución; del artículo 120, numerales 2° y 12, porque el Presidente de la República no obedeció la ley de autorizaciones, sino que sobrepasó éstas al dictar los artículos acusados del Decreto 3,346 de 1959, y porque sólo está facultado para decretar la inversión de rentas públicas con arreglo a las leyes, y en este caso el Decreto-ley en que se fundó sobrepasó las autorizaciones de la Ley 19 de 1958; y del artículo 210, porque sólo el Congreso puede fijar las rentas de la Administración, y la derivada de la contribución impuesta a los Notarios y Registradores proviene de un decreto-ley que excedió las autorizaciones que el Congreso confirió al Gobierno para el caso".

4)-Sobre el problema planteado por esta acusación se expresa el señor Procurador General de la Nación en estos términos:

"Es cierto que el artículo 1° de la Ley 19 de 1958 menciona entre los objetivos de ésta 'el ordenamiento racional de los servicios públicos' y que los que prestan los Notarios y Registradores son tales; pero también lo es que ese enunciado general resulta restringido por las demás disposiciones de la citada Ley a las materias que en ellas se tratan y que los títulos de los tres primeros capítulos discrimanan así: 'De los organismos de dirección económica y planeación', todo él relativo a la creación del Consejo Nacional de Política Económica y Planeación, su organización y funciones; 'Del Servicio Civil y la Carrera Administrativa', contraído exclusivamente a estas materias; y 'Del ordenamiento racional de los servicios públicos', en donde sólo se alude a los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales y semioficiales; y, por último, 'De la descentralización y de la tutela administrativa', encaminado a señalar las bases para alcanzar esos objetivos en relación con los Departamentos y Municipios.

"De lo anterior se sigue que las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República por el artículo 26 de la ya varias veces mencionada Ley 19, para 'que pueda dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Ley', no pueden referirse sino a las materias a que se ha hecho referencia y que constituyen el contenido de la Ley 19. Cualquiera otra, por ser extraña a la Ley, lo es también a las facultades extraordinarias.

"Si ello es así, como parece serlo, resulta incuestionable que los ordenamientos contenidos en los artículos 18, 19 y 20 del Decreto-ley 3.346 de 1959, expedido por el Gobierno Nacional con fundamento en las facultades extraordinarias a que se ha hecho referencia, rebasan el límite de tales autorizaciones, como quiera que ellas no aparecen otorgadas para el 'ordenamiento racional' del servicio público que prestan los Notarios y Registradores y al cual aluden las normas citadas. Bien podía el Gobierno Nacional crear, como lo hizo, a través del Decreto 3.346, la Superintendencia de Notariado y Registro como dependencia de cualquiera de los Ministerios, señalarle sus atribuciones, el modo de ejercerlas, los organismos encargados de dirigirla, su personal, etc., porque todo ello hace parte de las funciones que la Administración Pública ejerce y ha venido ejerciendo a través del Ministerio de Justicia, y cae, indudablemente, dentro de la órbita del artículo 18.

"Pero de ahí saltar a la reorganización, por lo menos parcial, del servicio público mismo que prestan los Notarios y Registradores, es invadir una esfera diferente, no comprendida por las enunciaciones de la Ley 19. Una cosa es reorganizar las atribuciones del Ministerio de Justicia en relación con los funcionarios denominados Notarios y Registradores, y otra bien diferente ocuparse del servicio que ellos prestan a los ciudadanos que los reclaman, del cual hacen parte los emolumentos que éstos deben pagar a aquéllos por mandato de la ley y a título de contraprestación por el servicio".

Consideraciones de la Corte:

5)-El artículo 188 de la Constitución Nacional califica de servicio público el correspondiente a las funciones que desempeñan los Notarios y los Registradores de II. PP. y dispone que compete a la ley la organización y reglamentación de tal servicio. (Acto Legislativo número 1 de 1931).

El ordinal 36 del artículo 127 del C. P. y M. confería a los Gobernadores la facultad de nombrar Notarios y Registradores de ternas pasadas por los respectivos Tribunales Superiores de Distrito Judicial. Esta facultad fue modificada por el Decreto Legislativo número 1.778 de 1954, pero la Ley 156 de 1959 se las devolvió a los mismos Gobernadores.

Tanto el artículo 10 de la Ley 40 de 1932 como el Decreto Legislativo número 3.694 de 1954 confieren al Ministerio de Justicia la atribución de vigilar a los Notarios y Registradores y de imponerles sanciones disciplinarias.

6)-Los artículos 2.624 y 2.671 del C. Civil señalan los derechos o emolumentos que los interesados deben pagar a los Notarios y Registradores por los actos que pasan ante éstos. El arancel establecido por esos preceptos fue. modificado por los artículos 4° y 5° de la Ley 52 de 1920. En la actualidad esos mismos derechos o emolumentos están regidos, en cuanto a las Notarías, por el Decreto número 1.470 de 1945 y por el artículo l° de la Ley 168 de. 1948, y en relación con las Oficinas de Registro por el Decreto legislativo número 048 de 1957. Este último Decreto prescribe que tales derechos se causan "a favor de la respectiva Oficina de Registro".

7)-Está visto que por el artículo 26 de la Ley 19 de 1958 se revistió al Presidente de la República, hasta el 20 de julio de 1960, de facultades extraordinarias, de acuerdo con el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, "con el preciso y exclusivo objeto de que pueda dar cumplimiento a las disposiciones de la presente Ley, en cuanto ello exceda el ejercicio de la potestad reglamentaria".

En sentencia de 13 de marzo de 1941 expresó la Corte que, teniendo en cuenta los respectivos preceptos constitucionales y legales, pueden, dividirse en cinco clases los decretos que emanan del Poder Ejecutivo .Con referencia particular a los llamados Decretos extraordinarios o Decretos-leyes, que son aquellos que se dictan en ejercicio de las facultades extraordinarias de que el Congreso reviste al Presidente de la República, conforme al ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, se expresó así la Corte en aquella sazón y lo ha repetido varias veces: ''Estos Decretos deben dictarse dentro del límite de las facultades concedidas, pero se acepta que tienen el carácter, la fuerza y la virtualidad de las leyes; por ellos pueden reformarse, suspenderse y aun derogarse las leyes existentes que se opogan a los fines para los cuales se concedieron las facultades extraordinarias; no necesitan llevar las firmas de todos los Ministros, sino la del Presidente y la del Ministro o los Ministros que representen el ramo correspondiente, y rigen hasta cuando el Congreso, o el Gobierno, en uso de nuevas facultades extraordinarias, los modifiquen, suspendan o deroguen. Consideran los tratadistas que en este caso, más que una delegación de funciones, el Congreso, mediante expresa autorización constitucional, amplía las funciones del Organo Ejecutivo, o le atribuye una competencia que sin las facultades extraordinarias no tendría". (L. 1966, 694. LI. 1970, 25. LV. 1993, 8. - LXXXI, 2160-2161, 586).

Y en sentencia de 15 de noviembre de 1947 dijo la misma Corte:

"Otorgadas de esta manera (las facultades extraordinarias) -como deben serlo para atemperarse a los rigurosos ordenamientos de la Carta suprema-, las autorizacicmes vienen a constituír la fuente jurídica de la capacidad del Ejecutivo para dictar normas de carácter obligatorio en ejercicio de la función legislativa que compete al Estado, en la misma forma y con igual extensión con que lo haría el Congreso, en relación con las materias comprendidas dentro del marco de las autorizaciones.

"Las leyes en que éstas se concretan y desenvuelven tienen materialmente, pues, el carácter de actos-condiciones desde luego que por medio de ellas se habilita al Presidente de la República para el ejercicio de un poder constitucional, consistente en la facultad de estatuír positivamente, dictando al efecto la regla de derecho en reemplazo del legislador odinario.

"Como resultado de esta investidura extraordinaria -que se otorga al Gobierno cuando a juicio del Congreso la necesidad o las conveniencias públicas lo exijan o aconsejen- la competencia para legislar se desplaza de una a otra rama del poder político, limitada y condicionada por los objetivos previstos en la ley de facultades.

''Aparece de aquí que los actos por medio de los cuales el Gobierno hace uso de su potestad de dictar las normas en reemplazo del Congreso, deben ceñirse estrictamente a los preceptos constitucionales por un doble aspecto, desde el punto de vista de su contenido material: porque aquellos actos -denominados decretos extraordinarios o decretos leyes- no pueden referirse a materias distintas de las señaladas en el estatuto de las autorizaciones; y porque igualmente, y como todo ordenamiento obligatorio en derecho, debe estar sujeto al régimen de la superlegalidad, vale decir, que sus prescripciones queden gobernadas en cuanto a su eficacia jurídica por los mandatos superiores de la Constitución Nacional.

"En el primer caso -provisión del decreto fuera de la órbita de las autorizaciones- sobreviene un quebranto de los preceptos constitucionales, porque entonces el Gobierno obra sin competencia y, por consiguiente, su acto es sancionable con la inexequibilidad". (LXIII, 2055-2056, 330).

Las facultades extraordinarias que el Congreso puede otorgar al Gobierno conforme al ordinal 12 del artículo 76 de la Carta, revisten a éste de potestad legislativa, en tal forma que le es dado dictar leyes y modificar, suspender o derogar las existentes, con dos condiciones primordiales, a saber: a) Que al obrar así se ciña a los preceptos de la Constitución, porque el legislador no puede conceder al Gobierno facultades de constituyente. b) Que también se ajuste a las materias precisas, determinadas y específicas que señala la ley de autorizaciones. El olvido de cualquiera de estos dos requisitos constituye un quebranto de la Carta que vicia de inexequibilidad el respectivo acto del Gobierno.

Correspondiendo de ordinario al Congreso la potestad de hacer las leyes, la investidura de facultades extraordinarias al Gobierno para que éste asuma esa potestad legislativa, entraña un régimen de excepción que no se explica y justifica ante la Carta, sino en aquellos casos especiales y transitorios en que la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen. De ahí que ese régimen deba ser tratado con criterio estricto y no de manera extensiva y elástica, porque de lo contrario se desquiciarían los fundamentos de la organización institucional de la Nación. Para evitar esta consecuencia funesta el texto constitucional exige que las facultades extraordinarias sean precisas y temporales y no vagas, generales ni permanentes.

8)-Las' funciones de los Notarios y Registradores constituyen un servicio público que está organizado y reglamentado por la ley. Para remunerar la actividad de estos funcionarios la ley tiene también consagrado el sistema del arancel, consistente en que cada interesado paga al Notario o Registrador un derecho u honorario por los actos que éstos ejecutan. Teniendo origen legal el funcionamiento de aquel servicio y la cuantía y pago de los emolumentos dichos, no hay duda de que por ley o por decreto-ley dictado en uso de facultades extraordinarias, se pueden introducir en el mismo servicio todas las reformas o modificaciones que se consideren necesarias o convenientes. Aquí no se discute esta cuestión. El problema planteado en la demanda de inexequibilidad consiste en definir si el Gobierno, al dictar las disposiciones acusadas, obró o no dentro de las facultades extraordinarias que le confirió la Ley 19 de 1958.

El artículo 18 del Decreto número 3.346 de 1959 dispone deducir del "producido líquido mensual" de las Notarías y Oficinas de Registro un porcentaje para la Superintendencia de Notariado y Registro. Ese rendimiento, como es obvio, está formado por los derechos o emolumentos que los Registradores y Notarios perciben por razón de sus servicios.

El artículo 20 del mismo Decreto establece que las sumas que perciba la Superintendencia por causa de la deducción mencionada, serán manejadas dentro del Presupuesto Nacional, pero con el destino exclusivo de atender al sostenimiento y desarrollo de los fines generales contemplados en el Decreto citado.

El artículo 19 ibidem prescribe que la deducción del porcentaje sólo obliga a los Notarios y Registradores que sean designados en cumplimiento de la Ley 156 de 1959.

Antes que todo conviene anotar que la Ley 19 de 1958 no contiene ninguna mención expresa sobre el servicio del Notariado y Registro. Alude sí en forma genérica a los servicios públicos para estos efectos: a) para pretender su ordenamiento racional (artículos 1° y 18); b) para autorizar que se reglamente la celebración de contratos con los Departamentos a fin de descentralizar algunos de esos servicios (artículo 20); c) para señalar, en desarrollo del artículo 198 de la Carta, los servicios públicos que deben quedar a cargo de los Municipios. Hace también referencia a "los servicios públicos nacionales" para autorizar la reforma del C. Político y Municipal con el objeto de organizar en ellos las jefaturas de personal y determinar los funcionarios que han de ser incluídos dentro del Servicio Civil y la Carrera Administrativa (artículos 7 y 11).

El artículo 1° de la Ley 19 prescribe que la reorganización de la Administración Pública que el mismo estatuto regula, tiene varias finalidades, entre ellas la del ''ordenamiento racional de los servicios públicos y la descentralización de aquellos que puedan funcionar más eficazmente bajo la dirección de las autoridades locales". El capítulo tercero de la misma Ley se refiere a ese ordenamiento racional de los servicios públicos y comprende los artículos 18 y 19, de los cuales atrás se transcribió el primero, que es el pertinente.

Dicho artículo 18 contiene tres incisos, el primero de los cuales dispone que el Gobierno reorganizará los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Institutos oficiales y semioficiales dotados de personería jurídica independiente y hará entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades, conforme al artículo 132 de la Carta, todo ello "con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento". El inciso segundo prescribe que "igualmente fijará los empleos indispensables para la prestación de aquellos servicios, y señalará sus remuneraciones en armonía con lo previsto en la presente Ley". ¿A qué clase de servicios públicos se refiere este precepto La remisión al artículo 132 de la Carta constitucional y la referencia a los Ministerios y demás instituciones nombradas, permiten comprender que los servicios públicos de que habla esta disposición, como algunas otras de la misma ley, no son otros que los consistentes en cargos o dependencias oficiales que funcionan como partes o secciones integrantes de las mismas Entidades administrativas.

El artículo 18 que se comenta, no ordena reorganizar "los distintos servicios públicos", sino los Ministerios y las demás instituciones a que alude, con el fin sí de coordinar aquellos servicios que están adscritos a las Entidades dichas. Esa reorganización comprende primordialmente la fijación de los empleos necesarios para la prestación de los servicios expresados y el señalamiento de sus remuneraciones. Para la distribución de los negocios entre los Ministerios no requería autorización alguna el Presidente de la República, desde luego que esa labor es función de su exclusiva competencia, según el inciso segundo del citado artículo 132 de la Constitución. Los primeros dos incisos del expresado artículo 18 no son preceptos separados e independientes uno de otro, sino que ambos están vinculados entre sí por la unidad de la materia a que se refieren, consistente en la reorganización sobredicha. Tales dos incisos no pueden aislarse uno de otro para contraer el primero a los solos actos de reorganización y distribución mencionadas en él y para darle al segundo el sentido ecuménico de ordenar la fijación de los empleos necesarios y de las remuneraciones correspondientes en todos los servicios públicos dé la Nación, así oficiales como particulares. Esa separación reñiría con la unidad del precepto, desintegraría el acto reorgánico cardinalmente dispuesto en él y daría lugar para asignarle al inciso segundo una inteligencia inconciliable con el concepto de precisión, determinación o especificación que debe privar siempre y es ineludible en las facultades extraordinarias de que habla el ordinal 12 del artículo 76 de la Carta El inciso segundo no puede entenderse aisladamente del primero, sino en conexión íntima con éste y en el sentido de que la fijación de los empleos y de las remuneraciones constituye una de las fases, quizás la principal, de la reorganización de los Ministerios y demás departamentos e institutos nombrados y se refiere tan sólo a los empleos y remuneraciones de los cargos o dependencias que funcionan como secciones integrantes de esas Entidades y que el precepto denomina servicios públicos al igual que otros textos constitucionales y legales.

Entendido, como debe serlo, en esta forma armónica el artículo 18 de la Ley 19 y teniendo en cuenta que al Congreso corresponde regular el servicio público, crear los empleos que éste demande y fijar sus remuneraciones, según los artículos 76 y 132 de la Constitución, fácil es deducir que el Gobierno, con base en las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 26 de la Ley citada, podía crear y reglamentar, como lo hizo por el Decreto número 3.346 de 1959, la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro como sección u organismo dependiente del Ministerio de Justicia encargado de la función específica de vigilar la marcha del servicio público que prestan los Notarios y Registradores. Esto no se remite a duda. Los artículos 10 de la Ley 40 de 1932 y 2° del Decreto numero 3.694 de 1954 (Leyes 2ª de 1958 y 105 de 1959) le asignan al Ministerio de Justicia la atribución administrativa de controlar y vigilar a los Notarios y Registradores, y es obvio que, al reorganizar ese Ministerio en desarrollo del artículo 18 de la Ley 19, le era posible al Gobierno crear la Superintendencia nombrada como dependencia señalada para desmpeñar aquella función de vigilancia.

Como el artículo 18 no menciona de manera expresa y concreta el servicio de Notariado y Registro y como tal servicio no puede considerarse incluído, por su naturaleza especial, dentro de aquellos otros servicios públicos a que se refiere la misma disposición, conclúyese que por este aspecto la reorganización autorizada por esa norma no podía extenderse al referido servicio de Notariado y Registro.

Otros preceptos de la misma Ley 19, tales como los artículos 3° y 5°, se refieren también a los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás dependencias oficiales para otros efectos distintos de su reorganización. Y aun los artículos 7° y 11 de dicha Ley hablan de los servicios públicos nacionales para clasificar sus empleados y señalar en ellos las funciones y la nomenclatura de los cargos y remuneraciones, todo ello con el fin de organizar la Carrera Administrativa y el servicio civil. Aunque estas dos últimas disposiciones aluden en general a los servicios públicos nacionales y dan ocasión para considerar que dentro de esos servicios está incluído el de Notariado y Registro, llama la atención la circunstancia de que, teniendo este servicio tan destacada importancia para las funciones que cumplen los Notarios y Registradores en relación con la propiedad inmueble, con el estado civil y con el derecho de contratación, no se haga mención especial de él en ninguno de los artículos de la Ley 19 para el efecto de autorizar su reorganización. Este silencio es motivo suficiente para crear una duda acerca de la inclusión del servicio mencionado dentro de las materias de que trata la ley de autorizaciones, sobre todo si se recuerda que las facultades extraordinarias no pueden ser indeterminadas o vagas, sino que requieren señalar con precisión las cuestiones sobre que han de ejercitarse.

No podría argüírse que el Gobierno estaba facultado para efectuar la reorganización del servicio de Notariado y Registro en uso de las autorizaciones que también puede concederle el Congreso conforme al ordinal 11 del artículo 76 de la Constitución, porque tales autorizaciones se refieren a materias de orden estrictamente administrativo y porque las facultades de que en este caso dijo haber hecho uso el Gobierno le fueron otorgadas con base en el ordinal 12 del texto constitucional citado, según el artículo 26 de la Ley 19.

Este estatuto legal no menciona de manera expresa y concreta el servicio público de Notariado y Registro para ningún efecto relacionado con su reorganización o su reforma, ni él se halla comprendido dentro de aquellos otros servicios públicos de carácter administrativo a que se refiere el artículo 18 de la misma Ley. Los artículos 7° y 11 hablan en general de los "servicios públicos nacionales" para efectos concernientes a la Carrera Administrativa y el Servicio Civil, pero esta referencia genérica a todos esos servicios no permite concluír con certeza que dentro de ellos esté incluído el de Notariado y Registro, o por lo menos siembra una duda acerca de esa inclusión.

Estos razonamientos conducen a la conclusión final de que las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la Ley 19 de 1958, no comprenden la de introducir reformas en el ordenamiento del servicio público de Notariado y Registro. Y aun en el supuesto de que esta conclusión ofreciera alguna duda relativa a la imprecisión de aquellas facultades, por causa de las referencias que en la misma Ley 19 se hacen a los servicios públicos nacionales, tal duda habría que resolverla en el sentido de tener por inexequibles los preceptos acusados.

9)-El artículo 18 del Decreto número 3.346, de 28 de diciembre de 1959, dispone distribuír los rendimientos líquidos de las Notarías y Oficinas de Registro entre la Superintendencia Nacional y los Notarios y Registradores. Mediante esta distribución se deduce de los rendimientos dichos un porcentaje determinado que corresponde a la Superintendencia. Esta deducción, como es obvio, introduce una modificación en la remuneración que por ley corresponde a los expresados Notarios y Registradores. Como, según lo expuesto, no resulta claro que el Gobierno recibiera autorizaciones para reorganizar o reformar el funcionamiento de servicio de Notariado y Registro, síguese que el citado artículo 18 viola, en cuanto modifica la retribución de los Notarios y Registradores, los artículos 76 y 188 de la Constitución Nacional, que confieren al Congreso la atribución de organizar y reglamentar el servicio expresado, fijando por lo mismo la remuneración mencionada. Esta circunstancia es suficiente a demostrar que dicho precepto es inexequible.

Por las mismas razones anteriores es también inexequible el artículo 19 del citado Decreto 3.346, en cuanto aplica la deducción del porcentaje a los Notarios y Registradores designados con arreglo a la Ley 156 de 1959.

El artículo 20 del Decreto en mención dispone que las sumas deducidas de los productos líquidos de las Notarías y Oficinas de Registro, serán manejadas dentro del Presupuesto Nacional con destino a sostener y desarrollar los fines generales contemplados en el mismo Decreto. Esta disposición crea en realidad una fuente de ingresos al Presupuesto Nacional y establece una inversión específica de los dineros respectivos, y ello sin estar consagrado por leyes anteriores ni encontrarse claramente comprendido dentro de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1958. En consecuencia, dicho artículo 20 es asimismo inexequible por quebrantar los artículos 76, 207 y 210 de la Carta constitucional, que atribuyen al Congreso la facultad de establecer las rentas y fijar los gastos de la administración pública nacional.

Las consideraciones que preceden demuestran que en verdad las tres disposiciones acusadas son inexequibles, lo que así debe declararlo la Corte.

DECISION:

En mérito de lo expuesto la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, obrando en ejercicio de la atribución que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional y de acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1)-Son inexequibles los artículos 18, 19 y 20 del Decreto número 3.346, de 28 de diciembre de 1959, por el cual se dá una adecuada dirección y un ordenamiento racional al servicio público de Notariado y Registro.

2)-Comuníquese esta decisión al señor Ministro de Justicia para los efectos a que haya lugar.

Cópiese, publíquese, notifíquese, insértese en la GACETA JUDICIAL y archívese el negocio.

Carlos Peláez Trujillo. - Ramiro Araújo Grau.-Humberto Barrera Domínguez. - Luis Alberto Bravo. - Enrique Cora! Velasco. - Roberto De Subiría C. - Gustavo Fajardo Pinzón. - José J. Gómez R. - José Hernández Arbeláez. - Enrique López de la Pava. - Simón Montero Torres.-Salvo mi voto, Efrén Osejo Peña. - Luis Fernando Paredes. - Arturo C. Posada. - Gustavo Rendón Gaviria. - José Joaquín Rodríguez. - Julio Roncallo Acosta.-Angel Martín Vásquez A.Primitivo Vergara Crespo. - Luis Carlos Zambrano. - Ricardo Ramírez L., Secretario.

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO DOCTOR EFREN OSEJO PEÑA EN LA SENTENCIA ANTERIOR, SOBRE INEXEQUIBILIDAD DE LOS ARTICULOS 18, 19 Y 20 DEL DECRETO- LEY 3.346 DE 1959

RESUMEN-En la sentencia se estima que el Presidente de la República, al dictar los artículos 18, 19 y 20 del Decreto 3.346 de 1959, se extralimitó en las funciones o facultades extraordinarias concedidas mediante la Ley 19 de 1958, en especial las contenidas en el artículo 18 de la dicha ley, que no comprende a los notarios y registradores. En concepto del señor Magistrado que salva su voto, los servicios de notariado y registro sí quedaron comprendidos en el referido artículo 18 de la ley de autorizaciones, con fundamento en una serie de razones que aduce para sustentar su afirmación. No comparte tampoco el señor Magistrado disidente el criterio de que en caso de duda haya de resolverse por la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, sino en favor de la exequibilidad.

No obstante el profundo respeto que me inspira el autorizado concepto de los señores Magistrados, sin embargo, me he visto en el poco grato caso de salvar mi voto en la sentencia sobre inexequibilidad de los artículos 18, 19 y 20 del Decreto-ley 3.346 de 1959, pues los argumentos expuestos no han disipado mis dudas.

En el memorado decreto-ley, el Presidente de la República, en uso de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 19 de 1958, reorganizó el servicio público de Notariado y Registro, y al efecto, en los dos primeros artículos, se lee: "Artículo 1°-Créase como dependencia del Ministerio de Justicia la Superintendencia Nacional de Notariado y Registro.

''Artículo 2°-La Superintendencia de Notariado y Registro estará integrada por un Superintendente designado por el. Presidente de la República y un Consejo Directivo, constituido así:

''El Ministro de Justicia o un representante, un representante de los Notarios, un representante de los Registradores y un representante del Instituto Geográfico 'Agustín Codazzi'.

"Parágrafo.-Las faltas temporales de los consejeros serán suplidas por interinos designados por quien hizo el nombramiento principal".

En los artículos siguientes, el mismo decreto señala las atribuciones del Consejo Directivo, las secciones en que se divide la Superintendencia de este servicio, las calidades que deben llenar los aspirantes a notarios y registradores, para determinar en los artículos 18, 19 y 20 la forma de remuneración del personal adscrito a esta sección del Ministerio de Justicia, mediante aportes de los propios notarios y registradores.

En la sentencia se estima que el Presidente, al dictar los artículos 18, 19 y 20, se extralimitó en las funciones o facultades extraordinarias concedidas mediante la Ley 19 de 1958 en especial, las contenidas en el artículo 18 de la dicha ley, que no se refiere o no comprende a los notarios y registradores, porque no hacen parte de ningún Ministerio, Departamento Administrativo o de un instituto oficial o semioficial; de ahí deduce que no estaba autorizado para modificar la remuneración de los dichos empleados, que no fueron mencionados expresamente, sino en forma muy general o vaga; y si al efecto hubiese alguna duda, habría que resolverla en favor de la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas.

Para corroborar lo anterior, bastará transcribir algunos de los párrafos sustanciales de la parte motiva de la sentencia, con el objeto de no incurrir en un involuntario error o en una equivocada interpretación de los argumentos aducidos.

"Dicho artículo 18 contiene tres incisos, el primero de.los cuales dispone que el Gobierno reorganizará los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Institutos oficiales o semioficiales dotados de personería jurídica independiente y hará entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades, conforme al artículo 132 de la Carta, todo ello 'con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento'. El inciso segundo prescribe que 'igualmente fijará los empleos indispensables para la prestación de aquellos servicios, y señalará sus remuneraciones en armonía con lo previsto en la presente Ley'. ¿A qué clase de servicios públicos se refiere este precepto La remisión al artículo 132 de la Carta constitucional y la referencia a los Ministerios y demás instituciones nombradas, permiten comprender que los servicios públicos de que habla esta disposición, como algunas otras de la misma ley, no son otros que los consistentes en cargos o dependencias oficiales que funcionan como partes o secciones integrantes de las mismas Entidades administrativas.

''El artículo 18 que se comenta, no ordena reorganizar 'los distintos servicios públicos', sino los Ministerios y las demás instituciones a que alude, con el fin sí de coordinar aquellos servicios que están adscritos a las entidades dichas".

Más adelante dice: "Como el artículo 18 no menciona de manera expresa y concreta el servicio de Notariado y Registro como tal servicio no puede considerarse incluído, por su naturaleza especial, dentro de aquellos otros servicios públicos a que se refiere la misma disposición, conclúyese que por este aspecto la reorganización autorizada por esa norma no podía entenderse al referido servicio de Notariado y Registro.

"Otros preceptos de la misma Ley 19, tales como los artículos 3° y 5°, se refieren también a los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás dependencias oficiales para otros efectos distintos de su reorganización Y aun los artículos 7° y 11 de dicha ley hablan de los servicios públicos nacionales para clasificar sus empleados y señalar en ellos las funciones y la nomenclatura de los cargos y remuneraciones, todo ello con el fin de organizar la Carrera Administrativa y el servicio civil. Aunque estas dos últimas disposiciones aluden en general a los servicios públicos nacionales y dan ocasión para considerar que dentro de esos servicios está incluído el de Notariado y Registro, llama la atención la circunstancia de que, teniendo este servicio tan destacada importancia por las funciones que cumplen los Notarios y Registradores en relación con la propiedad inmueble, con el estado civil y con el derecho de contratación, no se haga mención especial de él en ninguno de los artículos de la Ley 19 para el efecto de autorizar su reorganización. Este silencio es motivo suficiente para crear una duda acerca de la inclusión del servicio mencionado dentro de las materias de que trata la Ley de autorizaciones; sobre todo si se recuerda que las facultades extraordinarias no pueden ser indeterminadas o vagas, sino que requieren señalar con precisión las cuestiones sobre que han de ejercitarse".

Por fin concluye o resume la argumentación así: "Este estatuto no menciona de manera expresa y concreta el servicio público de Notariado y Registro para ningún efecto relacionado con su reorganización o su reforma, ni él se halla comprendido dentro de aquellos otros servicios públicos de carácter administrativo a que se refiere el art. 18 de la misma Ley. Los arts. 7° y 11 hablan en general de los 'servicios nacionales' para efectos concernientes a la Carrera Administrativa y el Servicio Civil, pero esta referencia genérica a todos esos servicios no permite concluír con certeza que dentro de ellos esté incluído el de Notariado y Registro, o por lo menos siembra una duda acerca de esa inclusión.

"Estos razonamientos conducen a la conclusión final de que las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno por la Ley 19 de 1958, no comprenden la de introducir reformas en el ordenamiento del servicio público de Notariado y Registro. Y aun en el supuesto de que esta conclusión ofreciera alguna duda relativa a la imprecisión de aquellas facultades, por causa de las referencias que en la misma Ley 19 se hacen a los servicios públicos nacionales, tal duda habría que resolverla en el sentido de tener por inexequibles los preceptos acusados''.

I.-Interpretación del artículo 18 de la Ley 19 de 1958.-Conviene ahora transcribir el artículo 18 de la Ley 19 de 1958, motivo de la interpretación y de las dudas, subrayando las frases o palabras de importancia para su breve estudio, como fundamento de este salvamento de voto.

"Artículo 18.- El Gobierno, con el objeto de coordinar los distintos servicios públicos, darles dirección adecuada, y proveer a su más eficaz y económico funcionamiento, reorganizará los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales y semioficiales dotados de personería jurídica independiente, y hará entre ellos la distribución de los negocios según sus afinidades, conforme al inciso segundo del artículo 132 de la Constitución Nacional.

"Igualmente fijará los empleos indispensables para la prestación de aquellos servicios, y señalará sus remuneraciones en armonía con lo previsto en la presente Ley.

"En el desarrollo de lo dispuesto por el inciso primero de este artículo se tomarán en cuenta las medidas sobre descentralización de que trata el Capítulo 4° de la presente Ley".

Obviamente se comprende que si las distintas normas de una ley o Código deben interpretarse en armonía; con mayor razón no podrán desvincularse los distintos incisos de un mismo artículo, con el objeto de deducir determinadas conclusiones.

En mi concepto, los servicios de notariado y registro quedaron comprendidos en el artículo copiado, por las siguientes razones, una vez que su carácter de "servicios públicos", no puede ponerse en tela de juicio, en vista del artículo 188 de la C. N., y en el expreso reconocimiento que la sentencia hace de tal calidad.

a) La expresión "aquellos servicios" del segundo inciso, sin lugar a duda alguna, hace referencia o alude por claras razones gramaticales, a la frase "los distintos servicios públicos" del primer inciso; porque si la intención hubiese sido reproducir "los Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales o semioficiales" habríase hecho uso del vocablo "éstos", en lugar de "aquéllos", en relación con la más apartada expresión "los distintos servicios públicos".

Por tanto, la facultad o autorización de señalar "sus remuneraciones en armonia con lo previsto en la presente Ley", comprende o incluye al servicio público del notariado y registro.

b) Sin embargo, si no se aceptara el anterior razonamiento, puramente exegético, tampoco sería difícil demostrar que el notariado y el registro han estado adscritos, en todo tiempo, a un Ministerio, porque no podían actuar sino dentro de la nomenclatura administrativa, pero no en forma independiente, sin subordinación alguna, como si se tratara de una industria o actividad puramente privada.

Así, por ejemplo, el D. L. número 465 de 1940 (D. O. 24.313) autorizó al Ministerio de Gobierno para la distribución de los negocios de su Despacho; y en Uso de esta facultad adscribió al Departamento de Justicia: "...el registro y control de los círculos de Notaría y Registro...".

Más claras y terminantes son las normas vigentes antes del Decreto número 3.346 de 1959, o sea, el Decreto Extraordinario número 3.694 de 22 de diciembre de 1954, citado en la sentencia, cuyo artículo segundo, en el primer inciso, dice: "Todos los Notarios y Registradores están sometidos al control y vigilancia directos del Ministerio de Justicia, el cual podrá practicarles visitas en cualquier tiempo" (subrayo).

Existía en el Ministerio de Justicia una Sección encargada de velar, fiscalizar e imponer sanciones a los notarios y registradores, por las faltas definidas en el artículo 4°, con las penas previstas en el artículo 5° que dice: "Las sanciones disciplinarias se aplicarán teniendo en cuenta la gravedad de la falta comprobada o su repetición, y consistirán en multas de diez a quinientos pesos; suspensión del cargo hasta por sesenta días, y destitución del mismo, todo ello sin perjuicio de la responsabilidad penal en que puedan haber incurrido los funcionarios, cuando se trate de actos u omisiones que tengan carácter delictuoso".

El artículo 6° ordenaba que la fijación del número, funciones y asignaciones de los empleados subalternos, hecha por el notario o registrador, serían sometidos a la aprobación del Ministerio de Justicia.

Lógicamente se deduce, en mi concepto, que si existía en el Ministerio de Justicia una Sección dedicada al notariado y registro, la cual fiscalizaba y sancionaba a los notarios y registradores, aún con la destitución del empleo, no puede sostenerse que no estuviesen adscritos o dependieran del dicho Ministerio; en consecuencia, fluye la conclusión de que el Presidente estaba investido de la precisa facultad de modificar las asignaciones de los dichos empleados, con el fin de reorganizar el servicio, cuyos gastos y costos debían ser satisfechos por la misma fuente de ingresos de aquéllos, mediante una participación en las respectivas tasas, que se cobran, como los sueldos, con fundamento en la ley.

c) La enumeración hecha en el inciso 1° del artículo 18 de la Ley 19 de 1958, al mencionar Ministerios, Departamentos Administrativos e institutos oficiales o semioficiales, resulta completa, en forma que no quedan por fuera ni los servicios descentralizados, ni las personas administrativas ni siquiera los patrimonios autónomos, porque todos quedarían comprendidos en los "institutos oficiales o semioficiales"; así, pues, dentro de la tesis sustentada en la sentencia, ha debido demostrarse, en forma positiva, a qué categoría pertenece el servicio público \de notariado y registro; porque resulta del todo insuficiente el aspecto puramente negativo de que no pertenecen a aquellas dependencias, pues implícitamente se afirma que están adscritos a otro órgano de la administración pública.

II.-Facultades precisas. - Se afirma también en la sentencia qué las facultades no son precisas, o cuando menos son vagas y generales las concedidas por la Ley 19 en el artículo 18; y por esto, siembran una duda que debe interpretarse en "favor" de la inexequibilidad de las disposiciones acusadas.

No comparto estos conceptos de la sentencia, por estos motivos:

a) Actualmente se está juzgando sobre la constitucionalidad de los artículos 18, 19 y'20 del Decreto 3.346 de 28 de diciembre de 1959; pero al poner en tela de juicio "las precisas facultades extraordinarias", desplaza el debate hacia la exquibilidad de la Ley 19 de 1958, que no ha sido acusada, ni puede ser objeto de decisión alguna, cuanto más que habría que demostrar que la inexequibilidad de la Ley de facultades genera, ipso jure, la de los decretos-leyes dictados dentro de la vigencia de aquélla; es decir, si la sentencia que declara inexequible una ley no tiene efecto retroactivo, menos aún podrá invalidarse un decreto-ley dictado con fundamento en una norma que ni siquiera ha sido demandada como inexequible, ni declarada tal en sentencia pasada en autoridad de cosa juzgada.

b) De acuerdo con los principios generales de derecho, si se acusa una ley, decreto u otro acto por inexequible, como en toda demanda, debe presumirse la constitucionalidad de la norma acusada mientras no se demuestre lo contrario; porque, proceder en otra forma, sería tanto como presumir o suponer que el Congreso o el Presidente violan la Constitución o cuando menos la desconocen o ignoran, supuestos totalmente inaceptables; por tanto, si realmente existiese duda sobre la exequibilidad de los artículos acusados, habría que resolverla en favor de la exequibilidad, no en contra de ella, como así lo dijo la Corte en sentencia de 1955 y así lo dicen los tratadistas, según pasa a verse.

"Toda norma jurídica se presume constitucional, pues en principio debe admitirse que los órganos actúan siempre en el ámbito de su competencia demarcada en la Constitución, que cada uno de ellos interpreta y aplica por sí mismo con absoluta prescindencia de otros". (Del "Control" jurisdiccional de Constitucionalidad por Alejandro E. Chigliani, pág. 89).

Más adelante el mismo autor amplía su pensamiento en esta forma: 5. Presunción de legitimidad.-Admitida la presunción de legitimidad, se llega sin esfuerzo a las conclusiones siguientes:

"a) En caso de duda, los jueces deben decidirse por la constitucionalidad, y tanto han de ajustar a esa regla su actuación, que no deben atribuir a la norma una inteligencia que provoque el problema de su validez cuando la controversia puede ser solucionada adoptando otra que desplace toda cuestión acerca de ese punto y más aún si la interpretación que elimina el examen de la legitimidad es la que han adoptado los funcionarios encargados de aplicarla. Por lo demás, si la norma cuya validez se impugna es susceptible de una interpretación razonable que la concille con la Constitución, no debe ser declarada ilegítima por incompatible con ella, y en el supuesta de que haya lugar a dos interpretaciones distintas, pero razonables ambas, y una de ellas, sin violentar el significado corriente de las palabras, la armoniza con la Constitución, en tanto que la otra la coloca frente a ella, el juez ha de inclinarse por la primera y evitar una declaración de inconstitucionalidad.

"b) Para declarar que una norma jurídica es inconstitucional, además, la oposición ha de ser tal que el juez adquiera una clara y fuerte convicción de su incompatibilidad, pues no por vaga conjetura y ligera implicancia ha de admitirse que el órgano queda creó ha superado el ámbito de sus poderes. Así lo exige el respeto debido a los otros órganos del Estado". (Ib. págs. 90 y 91).

c) El artículo 26 de 1a. Ley 19 de 1958, "en cuanto exceda el ejercicio de la potestad reglamentaria", prevista en el artículo 132, inciso 2° de la C. Nal., invistió al Presidente de facultades extraordinarias, según el numeral 12 del artículo 76, con el fin de dar cumplimiento a las distintas normas de la misma ley, sobre reforma administrativa, la cual, en los varios capítulos y artículos, sienta las bases, los principios y reformas que debe introducirse en la legislación vigente, según así lo dice el artículo 7°, entre otros, en relación con el C. de K. P. y M., con el objeto de:

"a) Determinar las entidades y servicios públicos nacionales, cuyos funcionarios queden cobijados por los deberes y derechos que comprende el Servicio Civil;

"(b) Clasificar y definir debidamente las distintas clases de servidores públicos, y entre éstas, la de los funcionarios de la Carrera Administrativa;

"c) Sentar las bases de la clasificación de empleados públicos que deberá servir de guía principal para establecer las remuneraciones y determinar los cargos del personal administrativo. La clasificación deberá tener en cuenta los deberes correspondientes a cada empleo, la responsabilidad a que quede sujeto el servidor público que haya de desempeñarlo, y los requisitos mínimos que se exigen de aquél, para que pueda ser nombrado;

"d) Dispone la formación de los cuadros administrativos y la manera de reglamentarla;

"e) Determinar detalladamente las atribuciones del Presidente de la República en relación con el Servicio Civil;

"f) Ordenar la organización en cada uno de los servicios públicos nacionales de las jefaturas de personal, las comisiones de personal, y señalarles sus funciones, y

"g) Establecer los procedimientos y trámites qué deberán seguirse para la preparación, consulta, y expedición de los decretos reglamentarios del Servicio Civil".

El inciso 2° del artículo 18 de la Ley 19 de 1958, en cuanto se refiere a la modificación de las remuneraciones, no puede ser más preciso ni más claro, porque le confirió al Presidente la facultad de señalar las remuneraciones a todos los empleados afectados por la reforma, inclusive a los notarios y registradores, que no pueden considerarse girando en órbita propia e independiente.

En el "Tratado de Derecho Administrativo", el profesor uruguayo Enrique Sayagués Laso, dice:

"a) En algunos países el texto constitucional prevé la posibilidad de que el Parlamento delegue en el Poder Ejecutivo, total o parcialmente, la función legislativa. Dicho poder adquiere así la potestad de dictar disposiciones con igual eficacia normativa que (sic) las leyes" (pág. 104, Tomo I).

Más adelante dice el mismo autor: "La delegación puede ser general o restringida. Habitualmente está sometida a limitaciones: se confiere sólo para ciertas materias y durante cierto plazo, fijándose bases o principios generales de orientación y aún exigiéndose la posterior aprobación del Parlamento" (ib. pág. 106, Tomo I).

En esta forma, dejo expuestos los motivos de mi disentimiento respecto de la sentencia precedente, la cual debió declarar constitucional o exequibles los artículos acusados sin fundamento. Fecha ut supra.'

Efrén Osejo Peña