Norma demandada: Objeciones presidenciales al proyecto de ley "por la cual se provee a la reconstrucción de la ciudad de Concepción de Negué"
INEXEQUIBILIDAD DEL PROYECTO DE LEY POR LA CUAL SE PROVEE A LA RECONSTRUCCION DE LA CIUDAD DE CONCEPCION DE NEGUA
1. - La Ley 71 de 1946, expedida por el Congreso en desarrollo del ordinal 20 del artículo 76 de la Carta, señala los requisitos, condiciones, planes y programas a los que se deben ceñir los proyectos de ley tendientes a la construcción o fomento de las obras o empresas útiles dignas de apoyo por parte de la Nación.
2. - En virtud de la propia voluntad expresa del Constituyente, se condicionó el ejercicio de ciertas facultades legislativas a la previa existencia de una ley que contenga normas generales reguladoras a las cuales deberán sujetarse las leyes que las desarrollen.
Así los numerales 4°, 19 y 20 del artículo 76 de la Carta exigen la preexistencia de una ley que determine los requisitos, planes y programas de las obras públicas que hayan de iniciarse o continuarse por cuenta de la Nación.
3. - Todo proyecto de ley que trate de emprender o de apoyar económicamente las empresas obras útiles o benéficas a que se refieren los numerales 19 y 20 de artículo 76 de la Carta, deberá cumplir necesariamente los requisitos que se exijan en la ley general que haya trazado los correspondientes planes y programas, pues la falta de cumplimiento de tales exigencias, en conformidad con lo ordenado en las disposiciones citadas, conlleva un vicio de inconstitucionalidad para el respectivo proyecto de ley.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA-SALA PLENA - Bogotá, enero treinta y uno de mil novecientos sesenta y uno.
(Magistrado Ponente: Dr. Primitivo Vergara Crespo)
El Excelentísimo señor Presidente de la República en mensaje dirigido con fecha 16 de diciembre de 1958 al Congreso Nacional formuló objeciones de inconstitucionalidad, en su conjunto, al proyecto de ley "por la cual se provee a la reconstrucción de la ciudad de Concepción de Negué" por estimar que dicho proyecto no se conforma con los ordinales 19 y 20 del artículo 76 ni con el ordinal 4 del artículo 187 de la Constitución Nacional. '
El texto del proyecto objetado es el siguiente:
"El Congreso de Colombia, Decreta:
"Articulo 1°-La Nación deplora la destrucción de la población de Concepción de Neguá (en el Departamento del Chocó), acaecida con motivo de las avenidas del río de su nombre y de los actos de violencia ocurridos en los últimos años.
"Artículo 2° - La Nación toma a su cargo la reconstrucción de la nueva ciudad, su planeamiento urbanístico, las obras portuarias, los servicios públicos, los servicios sanitarios y demás indispensables para hacer de Concepción de Neguá una ciudad moderna.
"Artículo 3°-En los lugares determinados por la técnica, el Gobierno construirá los edificios necesarios para las oficinas públicas nacionales y municipales, para el funcionamiento de sendas escuelas primarias masculina y femenina, para un hospital, para una plaza de mercado, para la iglesia parroquial, para la' casa consistorial y para un colegio de segunda enseñanza que lleve el nombre de César Conto:
"Articulo 4°- El Gobierno por conducto del Instituto de Crédito Territorial, del Banco Central Hipotecario, la Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero o directamente, procederá a construir el número de viviendas que sean indispensables para satisfacer las necesidades creadas por la inundación en el perímetro urbano de la futura ciudad de Concepción de Neguá. En la adjudicación de estas casas serán preferidos los miembros.de las familias oriundas del Municipio de San Rafael de Neguá.
"Artículo 5°-La capital del Municipio de San Rafael de Neguá continuará siendo Concepción de Neguá y los límites del Municipio siguen siendo sus límites tradicionales.
"Artículo 6°-La planeación y proyección urbanística así como de las obras portuarias y servicios públicos para llevar a cabo la reconstrucción de la ciudad de Concepción de Neguá, estarán a cargo del Ministerio de Obras Públicas, sujetándose a los términos de la presente ley.
"El Gobierno Nacional, una vez presentado el proyecto de reconstrucción, apropiará en el presupuesto de cada vigencia, las sumas necesarias para su completa realización.
"Artículo 7°-Esta ley regirá desde su sanción".
Objeciones del Ejecutivo
Estas objeciones se concretan así:
"Como es esta una ley destinada a decretar obras públicas y fomentar empresas útiles, es preciso determinar, de acuerdo con los numerales 4°, 19 y 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional, si se sujeta a leyes\ anteriores de carácter general, tenidas como condición indispensable para la validez de las que ordenen gastos. En este caso, de la Ley 52 de 1945, "por medio de la cual se fija el plan de auxilio a los municipios que sufran incendios, plagas, inundaciones y otras calamidades públicas", y la Ley 71 de 1946, en la que se enumera cuáles son las empresas estimadas como útiles o benéficas por el legislador, leyes que señalan los requisitos que se debe llenar para la expedición de las leyes tendientes a los fines de los ordinales 19 y 20 del artículo 76, tales como la presentación al Congreso de informes que demuestren las calamidades públicas, inspecciones oculares de técnicos, planos levantados con el visto bueno del agente del Ministerio Público y del Gobernador respectivo, certificación de las autoridades sobre la índole y fines de la obra, presupuesto detallado de su costo y explicación razonada y justificada sobre la necesidad del aporte nacional para garantizar su realización, requisitos que en esta ley no han sido cumplidos, si se exceptúa el de la explicación sobre la necesidad del aporte".
Tanto la Cámara de Representantes como el Senado de la República declararon infundadas dichas objeciones, con excepción de la formulada al artículo 5° del proyecto original, el que fue negado; enviado nuevamente el proyecto al señor Presidente de la República, dispuso remitirlo a la Corte, con sus antecedentes, para que esta Corporación decida sobre su exequibilidad de conformidad con lo estatuido por el artículo 90 de la Carta.
Concepto del señor Procurador
El señor Agente del Ministerio Público en su concepto de fecha 17 de los corrientes expresa lo siguiente:
"Las objeciones del Ejecutivo se basan en la violación de los numerales 4°, 19 y 20 del artículo 76 de la Constitución, según los cuales las obras públicas que hayan de emprenderse así como el fomento de empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, deben sujetarse a leyes anteriores de carácter general que organicen tales materias en concreto, medidas que tienden a evitar la dispersión de los fondos públicos.
"En substancia, el proyecto de ley materia de las objeciones, determina que la Nación tome a su cargo la construcción de la ciudad de Concepción de Neguá en lo que dice relación a los servicios públicos, obras portuarias, edificios para las oficinas públicas nacionales y municipales, escuelas primarias, hospitales, etc., apropiando los dineros necesarios. De consiguiente, es ostensible que en el citado proyecto el Congreso decreta la construcción de obras públicas.
"Ahora bien, al tenor del ordinal 1° del artículo 76 de la Carta, las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse deben someterse a los planes y programas previamente expedidos, a los cuales se refiere el numeral 4° del mismo artículo 76.
"En el presente caso se ha omitido tal requisito constitucional; como lo puso de presente el Gobierno Nacional en sus objeciones".
Decisión de la Corte
La constitucionalidad o inconstitucionalidad del citado proyecto debe decidirse teniendo en cuenta lo establecido en los numerales 19 y 20 del artículo 76 de la Constitución Nacional que determinan lo siguiente:
"Corresponde al Congreso hacer las leyes.
"Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
"19. Decretar las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con arreglo a los planes y programas que fijen las leyes respectivas;
''20. Fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes".
El constituyente del año de 1945 introdujo una fundamental reforma a la constitución entonces vigente, con respecto al fomento de las empresas u obras a que se" refieren los numerales 19 y 20 del artículo 76 de la Carta, no para quitar o entorpecer la facultad del legislativo en la expedición de las leyes, sino en el sentido de regular o condicionar esta facultad legislativa a la previa existencia de una ley sobre planificación y programación que el mismo Congreso debía expedir.
De modo que, las facultades conferidas al Congreso por las disposiciones constitucionales copiadas, están condicionadas o subordinadas al establecimiento previo de una ley que contenga los planes y programas que sirven de fundamento para el fomento y ejecución de las obras a que se refieren las normas constitucionales que se comentan.
Esta Corporación estudió este mismo problema en providencia de 14 de diciembre de 1945, reproducido y acogido en posteriores decisiones, en la que se expuso lo siguiente:
"El artículo 76 de la Constitución Nacional, que enumera las atribuciones del Congreso, estableció en su numeral 4° el deber de fijar los planes y programas a que debe someterse la economía nacional y los planes y programas de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse
"No puede entenderse, si se consideran los demás numerales de ese artículo, conexos con este, que en él se consagró una simple atribución de cumplimiento facultativo, sino una perentoria obligación, puesto que el numeral 19 le impuso, para que pudiera ejercitar la facultad de decretar el comienzo o la continuación de obras públicas, que lo hiciera con arreglo a los planes y programas que fijan las leyes respectivas.
"Según el tenor literal de estas disposiciones, que por su claridad no da margen a ninguna interpretación, el Congreso tiene, no limitada sino simplemente condicionada por el imperio de la Constitución, que norma sus actividades y señala sus poderes, su facultad de decretar obras públicas con la necesidad de la previa adopción de un plan y un programa generales para el desarrollo de esa clase de obras que él mismo ha de elaborar con criterio técnico y de prelación con conveniencia, dedicándole para su realización los fondos necesarios y evitando la dispersión de las posibilidades fiscales. Se escalona de esta manera la capacidad realizadora del Estado en un orden lógico que evita la esterilidad en que se, traducen los esfuerzos truncos o las obras desaconsejadas por la técnica a que ha dado frecuente ocasión el sistema, constitucionalmente abolido, de decretar obras sin control ninguno que garantizara su eficacia o su utilidad o siquiera su terminación.
"No hay duda que el pensamiento que inspiró la reforma que sometió el ejercicio de la facultad de disponer de los fondos públicos a planes y programas legislativos generales y previos y no, como antes ocurría, a planes o iniciativas particulares de cada obra fue como lo dice el Sr. Presidente de la República, "orientar las diversas iniciativas de progreso, en el sentido de que todas ellas obedezcan a un plan metódico y armónico que consultando las necesidades públicas evite la anarquía y el desorden". En esta innovación institucional tuvo cabal realización el viejo anhelo de ver impedido el desorden y el derroche de los fondos públicos por mala distribución de los recursos fiscales o por equivocada ejecución de las obras a que se destinaban, como se dijo en la exposición presidencial sobre la reforma de la Constitución, que culminó en el año que corre...
"Quiso el Congreso, en función de constituyente, poner fin al sistema o política de los auxilios desordenados e incontrolados, de que se hace amargo recuerdo en las exposiciones gubernamentales preparatorias de la reforma, para someterlos, como en el caso de las obras públicas, a un criterio de racionalización y de conveniencia nacional previamente adoptado también en planes y programas.
"Dice este numeral (el 20 del artículo 76 de la Constitución) que el Congreso tiene la atribución de "fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo, con arreglo a los planes y programas correspondiente" Es preciso entender, para no adulterar el pensamiento que triunfó en la reforma constitucional, que la correspondencia a que alude el numeral en cita no puede ser respecto de los planes o programas particulares de la empresa que se quiere fomentar con dineros públicos, apreciados al azar de los debates y con ocasión de las iniciativas individuales, como venía ocurriendo, sino a un plan general y previo ideado y adoptado por el Congreso mismo, como el que está en curso parlamentario, en que se determinan las condiciones y requisitos que justifiquen la destinación de fondos del erario para el fomento de las empresas calificadas por la Constitución y que deben servir asimismo para fundar desde el punto de vista de la utilidad y beneficio, su dignidad para el estímulo y para el apoyo con dineros públicos. Solamente así puede dársele significación y operancia a la frase complementaria y condicional con que la reforma adicionó el texto correspondiente de la Constitución de 1886. Otro entendimiento resulta inaceptable a la luz de los principios generales de hermenéutica que descalifican la interpretación que conduce a la inutilidad de las normas. Armonizando los textos aludidos dentro del principio que rigió la innovación institucional, cuya trascendencia e importancia apenas se ha revelado ahora, hay base para pensar que la previsión del constituyente fue hasta cubrir el peligro de que por vía indirecta de los auxilios se burlara el objetivo esencial de orden y eficacia que quería consagrar en la ley de las leyes. "Sería imposible que se realizara tan excelente propósito -dice el señor Presidente, autorizado intérprete de la reforma que él propugnó- si se dejara, por otro lado, abierta la vena fiscal, sin ninguna limitación, con la irrestricta facultad de votar auxilios para fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo y apoyo".
"Apenas hay para contradecir el concepto inaceptable de que la interpretación constitucional que adopta la Corte en coincidencia con la del Ejecutivo, limita o mengua la soberanía que corresponde al Congreso Nacional en su función esencial de legislador, porque de acuerdo con ella, el Congreso sigue teniendo soberanamente sus facultades de decretar obras públicas y fomentar empresas dentro de las condiciones que impone la Constitución de la República".
En desarrollo del ordinal 20 del artículo 76 de la Carta, el Congreso expidió la Ley 71 de 1946 que señala los requisitos, condiciones, planes y programas a los que se deben ceñir los proyectos de ley para la construcción o fomento de las obras o empresas útiles dignas de apoyo por parte de la Nación. Esta ley, como lo expresó la Comisión Primera que en la Cámara estudió el proyecto que posteriormente se convirtió en la expresada ley, "sería una base para que sobre ella pudiera legislarse sin incurrir en infracción alguna de nuestra Carta (número 70 de los Anales del Congreso correspondientes al 11 de octubre de 1946).
La expresada ley en su artículo 1° trae una enumeración de las empresas u obras a que se refiere el ordinal 20 del artículo 76 de la Constitución, y en sus siguientes artículos establece los requisitos y condiciones indispensables que deben cumplirse por el legislador cuando ordena la ejecución o fomento de esas obras en un proyecto de ley. Por lo tanto, el proyecto de ley sobre la ejecución o desarrollo de estas obras debe sujetarse, por mandato de la misma Constitución, a la ley general sobre planificación y programación.
De manera que es en virtud de la propia voluntad expresa del constituyente por lo que se condicionó el ejercicio de ciertas facultades legislativas a la previa existencia, de una ley que contenga normas generales reguladoras, a las cuales deberán sujetarse las leyes que las desarrollan y entre éstas se cuentan las de los numerales 4°, 19 y 20 del artículo 76 de la Carta, referentes a la preexistencia de una ley que determine los requisitos, planes y programas de las obras públicas que hayan de iniciarse o continuarse por cuenta de la Nación.
Por lo tanto, todo proyecto de ley que trate de emprender una obra o de apoyar económicamente empresas útiles o benéficas, dignas de estímulo, en concepto del legislador, necesariamente deberá cumplir los requisitos que en la ley general sobre planeación se exigen, para no incurrir, como lo expresó la Comisión Primera de la Cámara "en infracción alguna de nuestra Carta", pues el no cumplimiento de tales requisitos conlleva un vicio de inconstitucionalidad para el respectivo proyecto de ley, toda vez que el mandato constitucional es de forzoso cumplimiento.
Es indudable que la reconstrucción de la población de Concepción de Neguá, de acuerdo con el proyecto objetado, en que la Nación toma a su cargo, la construcción de obras portuarias, servicios públicos, servicios sanitarios, los edificios necesarios pará oficinas públicas y para escuelas, hospital, iglesia, plaza de mercado, etc., incluye obras de las enumeradas por el artículo 1° de la Ley 71 de 1946, pero también es cierto que esta Ley exige el previo cumplimiento de los requisitos y condiciones señalados en sus artículos 2°, 3°, 4° y 5°, que imponen para la ejecución de estas obras, por cuenta de la Nación, lo siguiente: planos de las obras, levantados o autorizados por ingeniero titulado y con el visto bueno del Agente del Ministerio Público del lugar y del Gobernador respectivo; un presupuesto detallado del costo de la obra, con la información correspondiente de las inversiones hechas en ella; certificación de las autoridades municipales o departamentales correspondientes, según los fines e índole de la obra, sobre la utilidad o necesidad de esta y sobre la existencia de obras similares en el lugar respectivo. Además, la misma ley en su artículo 3° exige que, cuando se trate del sostenimiento de obras que lo requieran, como hospitales, establecimientos de educación y demás obras a que se refieren los apartes a) y b) del artículo 1° de la Ley 71, requisitos especialísimos, como certificados de las autoridades de higiene sobre la necesidad y manifiesta utilidad del sostenimiento de la obra y su aptitud y capacidad para prestar los servicios que se propone; los documentos a que se refiere el decreto 559 de 1940, emanado del Ministerio de Educación Nacional. Por otra parte, el artículo 5° de la citada Ley 71, fuera de los documentos exigidos en los anteriores artículos de la misma, impone para todo proyecto que persiga un auxilio económico nacional, que al respectivo proyecto debe acompañarse una información del Ministro o del Jefe del Departamento Administrativo cuya dependencia habrá de afectarse, en su presupuesto especial, con el auxilio, sobre la urgencia de la obra o empresa en relación con las otras necesidades nacionales que deba atender ese despacho en la respectiva región.
En relación con la normatividad de la Ley 71 de 1946 esta Corporación, en providencia de 29 de enero de 1947 tuvo oportunidad de expresar lo siguiente:
''Desde su título la Ley 71 de 1946 revela el ánimo del legislador de ponerse a tono con la exigencia que el constituyente de 1945 hizo en el numeral 20 del artículo 76. Por manera que el intérprete debe pensar que las determinaciones de esa ley no son otra cosa que un desarrollo del canon constitucional, y deben aplicarlas como tales mientras el Legislador mismo no las derogue o no sean declaradas inexequibles por la jurisdicción constitucional".
Como en los antecedentes del proyecto y en la documentación enviada a la Corte, no hay constancia de que en el presente caso se hubieran cumplido los requisitos y condiciones exigidos por los artículos 2° y siguientes de la Ley 71 de 1946; la falta del cumplimiento de estos requisitos para elevar el proyecto objetado a ley de la República, entraña por lo tanto una violación del numeral 20 del artículo 76 de la Constitución.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación y de acuerdo con él declara inexequible el proyecto de ley "por la cual se provee a la reconstrucción de la ciudad de Concepción de Neguá", proyecto que el señor Presidente de la República remitió a la Corte el 27 de diciembre del año pasado para los efectos del artículo 90 de la Constitución.
Publíquese, notifíquese y dése cuenta al señor Presidente de la República y al Congreso Nacional.
Carlos Peláez Trujillo - Ramiro Araújo Grau - Humberto Barrera Domínguez - Luis Alberto Bravo - Gabriel Carreño Mallarino - Enrique Coral Velasco - Roberto de Zubiria- Gustavo Fajardo Pinzón - José J. Gómez R. - José Hernández Arbeláez. -Enrique López de la Pava. - Simón Montero Torres. - Efrén Osejo Peña. - Luis Fernando Paredes. - Arturo C. Posada. - Gustavo Rendón Gaviria. -José Joaquín Rodríguez. -Julio Roncallo Acosta. - Angel Martín Vásquez A. - Primitivo Vergara Crespo. -Luis Carlos Zambrano -- Ricardo Ramírez L., Secretario.