Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artíulo 7 de la ley 43 de 1945
LEY 43 DE 1945, POR LA CUAL SE ESTABLECE EL ESCALAFON NACIONAL DE ENSEÑANZA SECUNDARIA, ACUSADA COMO INCONSTITUCIONAL, EN SU ART. 7°, EN CUANTO DICE QUE PARA SER RECTOR O VICERRECTOR BE INSTITUTOS OFICIALES, SE REQUERIRA PERTENECER A LA PRIMERA CATEGORIA DEL ESCALAFON. - SE DECLARA QUE ES INEXEQUIBLE EL APARTE ACUSADO.- EMPLEADOS Y AGENTES. - CLASIFICACION
1.-es evidente que el Jefe del Estado tiene facultad plena para nombrar y remover libremente a seis agentes, se observa también que ninguna ley puede coartarle esa libertad constitucional que le otorga el numeral 5°, inciso 2° del artículo 120 del Estatuto.
Si esto no fuere así, se entendería que el ¡Presidente de la República, para nombrar un Rector o en Vicerrector de cualquier instituto oficial, quedaría obligado a designar a determinadas personas, limitadísimas, y solo a aquellas que se encuentran escalafonadas en primera categoría, quedándole prohibido llenar esas plazas con individuos que, en vía de ejemplo, reúnan mayores y mejores capacidades y condiciones, lo que no es difícil suponer, en vista de la variable reglamentación de los estudios secundarios que se introduce en el país, con buena voluntad, sin duda, pero también sin firmeza ni duración, en línea general, cada vez que se produce una crisis de Gabinete y entra a funcionar un nuevo Ministro del Ramo. Corrobora la anterior afirmación el hecho de que hoy se ventila la posibilidad, de transformar el Ministerio de Educación en un departamento administrativo.
Si se le merman al Presidente de la República las facultades contenidas en los numerales 5°, inciso 2° y 13 del artículo 120 de la Constitución, como son las de nombrar y remover libremente a sus agentes y de dirigir, reglamentar e inspeccionar la educación nacional, como lo pretende el articulo acusado, obligando al Jefe del Estado a nombrar a determinadas personas para los cargos de Rector o Vicerrector de los institutos oficiales, a quienes no podría remover, en caso de rebeldía o discrepancia, queda destruida por completo la independencia del Presidente para dirigir la instrucción pública la que ejercerían a su arbitro los Rectores o Vicerrectores en sus respectivos establecimientos educacionales. En iguales circunstancias quedarían los Gobernadores y los Alcaldes, respecto de los Rectores y Vicerrectores de su dependencia.
2.-La clasificación de los empleados públicos, para determinar si un Rector o Vicerrector de un Instituto oficial es "agente" del Presidente de la República o simplemente "empleado", quedó claramente establecida por la Corte, en la sentencia de fecha 15 de julio de 1940, que se repite: "Los artículos 62, 69 y 115 de la Constitución Nacional distinguen entre empleado, grupo genérico atendido por el Congreso en la Ley 165 de 1938, no tocados en ésta y consiguientemente conservados en el pie de libre nombramiento y remoción que para este grupo singular establece aquel en el precepto que hoy es el artículo 115 de la Codificación Constitucional. El agente lleva como tal, dentro de los lindes de cada caso, una representación de su superior, que en general es quien lo nombra o designa. Ella será más o menos amplia: pero siempre, por reducida que sea, la hay. El empleado simplemente tal, no la tiene. Puede suceder que en ocasiones se la confiera; ello querrá decir que entonces pasa de mero empleado a agente en lo atañedero a la representación de que accidentalmente se le ha investido". (GACETA JUDICIAL número 1.957, pág. 473, de 15 de julio de 1940. Sala Plena).
El doctor Eustorgio Sarria, sobre el particular trae en su obra las siguientes afirmaciones: Duguit establece la distinción entre agentes y gobernantes así; Estos detentan la mayor fuerza. Los agentes, por el contrario, no detentan, por sí mismos, una fuerza propia. Son agentes instituidos para cumplir cierta función, que los gobernantes determinan por sí o de acuerdo con la regla general. Poseen los agentes una jerarquía, establecida legalmente y que gradúa la competencia respectiva de cada agente, bajo la autoridad superior de los gobernantes. La limitación de competencia y las reglas de esta jerarquía constituyen precisas garantías contra la arbitrariedad, en beneficio de los particulares. Y más adelante agrega que los conceptos fundamentales de Jeze sobre la materia, pueden resumirse así: "b) Las personas adscritas al servicio público forman dos categorías: GOBERNANTES y AGENTES. c) Los GOBERNANTES se distinguen de los AGENTES, por la mayor fuerza social y política que aquellos poseen. d) Los AGENTES se caracterizan por su dependencia de los gobernantes". "La jurisprudencia de la Corte Suprema, continúa exponiendo el autor, ha sentado el principio de que la facultad de libre remoción se refiere solo a los 'agentes' del presidente y no a los demás 'empleados' de los servicios públicos. Por eso pudo concluir que la ley orgánica de la carrera administrativa era constitucional, dejaba intacta la prerrogativa presidencial al disponer la 'inamovilidad' y el 'ascenso' obligatorio del empleado". (Sarria, Derecho Administrativo, Ed. Temis; 1957, págs. 118, 121 y 139). Tal fue, observa la Corte, la intención de la voluntad popular manifestada en el Plebiscito de diciembre último, con el fin de acabar con las pasiones políticas por medio de la carrera administrativa, a la que llegarán, en esta forma, y por categorías, los más idóneos.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, veinte de junio de mil novecientos cincuenta y ocho.
(Magistrado Ponente: Dr. Roberto Goenaga)
El ciudadano Efraím Tovar Mozo, vecino de esta ciudad, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional y de conformidad, igualmente, con lo ordenado por la Ley 96 de 1936, acusó como inconstitucional la parte que subraya del artículo 7° de la Ley 43 de 1945, por la cual se establece el Escalafón Nacional de Enseñanza Secundaria, que dice: "Artículo 7°-Para ser profesor de los establecimientos oficiales, será indispensable estar inscrito en el Escalafón. Para ser (subraya) Director o Subdirector de las Secciones de Becas, Enseñanza Secundaria, Normalista o Industrial del Ministerio de Educación, Inspector Nacional de los mismos ramos de la enseñanza, Rector o Vicerrector de institutos oficiales, se requerirá pertenecer a la primera categoría del Escalafón. (Subraya).
En síntesis, la disposición acusada de dicho artículo significa que para ser Rector o Vicerrector de institutos s oficiales, se requerirá pertenecer a la primera categoría del Escalafón.
El actor acompañó a la demanda el número 26.014 del Diario Oficial de 19 de diciembre de 1945, debidamente autenticado, en el que corre publicada la Ley 43 de ese mismo año.
El demandante considera infringidos los siguientes textos:
"a) Numeral 5°, inciso 2° del artículo 120 de la Carta, que dice: '5°-En todo caso, el Presidente tiene facultad de nombrar y remoler libremente sus agentes'.
"b) Numeral 13 del artículo 120 de la Carta, que dice: '13-Reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública nacional'.
"Sobra decir que el artículo 120 de la Carta indica lo que le corresponde al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa.
Razones sobre violación
Las razones sobre violación de los textos constitucionales citados, la sustenta el actor en la siguiente manera, que se resume:
Los Rectores y Vicerrectores (Directores y Subdirectores) de los institutos oficiales de segunda enseñanza son agentes del Presidente de la República, quien debe conservar la facultad constitucional de nombrarlos y removerlos libremente, y por consiguiente la disposición acusada le coarta esa libertad al impedirle que nombre a personas no incluidas en la primera categoría del Escalafón. Ninguna ley sobre el particular, continúa explicando el demandante, debe oponerse a esa facultad constitucional de que goza el Jefe del Estado. Con mayor razón si se tiene en cuenta que tales empleados son ''simples empleados administrativos y por eso no hay razón de que se encuentren amparados por el Escalafón Secundario que es un estatuto legal únicamente destinado a proteger a los profesores que ejercen la docencia (subraya el autor)". Agrega que la Corte, en sentencia de 13 de julio de 1940 considera que los agentes del Presidente no fueron tocados por la leyde la carrera administrativa (subraya); ley que excluye tácitamente a los Rectores y Vicerrectores (Directores y Subdirectores) de la lista de los agentes del Presidente, puesto que la Corte, en la sentencia sobredicha, trae la siguiente definición: "El agente lleva como tal, dentro de los lindes de cada caso, la representación de su superior, que en general es quien lo nombra o designa. Ella será más o menos amplia, pero por reducida que sea, la hay". Continúa manifestando el demandante que "el Director o Subdirector (Rector o Vicerrector) de un plantel de educación secundaria, oficial" lleva la representación del Presidente, pues hace sus veces, como el Gobernador o el Alcalde, que según la Carta son agentes por cuanto hacen las veces de Presidente. (Subraya).
Y concluye, para sustentar sus razones de violación de la Constitución, que al Presidente le corresponde reglamentar, dirigir e inspeccionar la instrucción pública y que mal podría llenar a cabalidad esas funciones si se le limita la facultad para nombrar esos agentes.
Concepto del Procurador
Al contestar el traslado del libelo el señor Procurador General de la Nación, en breve escrito, funda su concepto favorable a las pretensiones de la demanda, estimando que al requerir la ley la condición de pertenecer a la primera categoría del Escalafón para ser Rector o Vicerrector de institutos oficiales, se viola el artículo 120 de la Carta en sus numerales 5°, inciso 2°, y 13, porque el Presidente de la República tiene la exclusiva facultad de nombrar y remover libremente sus agentes. Para sostener su concepto, el señor Procurador, se expresa así: "La H. Corte clasificó el punto e hizo las distinciones entre 'agentes' y empleado en la sentencia de quince de julio de mil novecientos cuarenta", agregando que típicamente el -Rector y Vicerrector de un instituto educacional lleva la representación de su superior, quien lo nombra, y que si el Presidente no conserva su plena libertad para tales designaciones, mal podría 'dirigir la instrucción pública, porque 'dirigir1 es 'gobernar', 'regir'."
Cumplidos los requisitos previos para esta clase de acciones, la Corte, para decidir, hace las siguientes
Consideraciones:
Si es evidente, como lo anota el señor Procurador General de la Nación, que el Jefe del Estado tiene facultad plena para nombrar y remover libremente a sus agentes, se observa también que ninguna ley puede coartarle esa libertad constitucional que le otorga el numeral 5°, inciso 2° del artículo 120 del Estatuto.
Si esto no fuere así, se entendería que él Presidente de la República, para nombrar un Rector o un Vicerrector de cualquier instituto oficial, quedaría obligado a designar a determinadas personas, limitadísimas, y solo a aquellas que se encuentren escalafonadas en primera categoría, quedándole prohibido llenar esas plazas con individuos que, en vía de ejemplo, reúnan mayores y mejores capacidades y condiciones, lo que no es difícil suponer, en vista, de la variable reglamentación de los estudios secundarios que se introduce en el país, con buena voluntad, sin duda, pero también sin firmeza ni duración, eh línea general, cada vez que se produce una crisis de Gabinete y entra a funcionar un nuevo Ministro del Ramo. Corrobora la anterior afirmación él hecho de que hoy se ventila la posibilidad de transformar el Ministerio de Educación Nacional en un departamento administrativo.
La clasificación de los empleados públicos, para determinar si un Rector o Vicerrector de un instituto oficial es "agente" del Presidente de la República o simplemente "empleado", quedó claramente establecido por la Corte, como lo anota el señor Procurador, en la sentencia le fecha 15 de julio de 1940, que se repite: "Los artículos 62, 69 y 115 de la Constitución Nacional distinguen entre empleados, grupo genérico atendido por el Congreso en la Ley 165 de 1938, no tocados en ésta y consiguientemente conservados en el pie de libre 'nombramiento y remoción que para este grupo singular establece aquel en el precepto que hoy es el artículo 115 de la Codificación Constitucional. El agente lleva como tal, dentro de los lindes eje cada caso, una representación de su superior, que en general es quien lo nombra o designa. Ella será más o menos amplia; pero siempre, por reducida que sea, la hay. El empleado simplemente tal, no la tiene. Puede suceder que en ocasiones se la confiera; ello querrá decir que entonces pasa de mero empleado a agente en lo atañedero a la representación de que accidentalmente se le ha investido". (GACETA JUDICIAL número 1.957, pág. 473, de 15 de julio de 1940. Sala Plena).
El doctor Eustorgio Sarria, sobre el particular trae en su obra las siguientes afirmaciones: Duguit establece la distinción entre agentes y gobernantes así: Estos detentan la mayor fuerza. Los agentes, por el contrario, no detentan, por sí mismos, una fuerza propia. Son agentes instituidos para cumplir cierta función, que los gobernantes determinan por sí o de acuerdo con la regla general. Poseen los agentes una jerarquía, establecida legalmente y que gradúa la competencia respectiva de cada agente, bajo la autoridad superior de los gobernantes. La limitación de competencia y las reglas de esta jerarquía constituyen precisas garantías contra la arbitrariedad, en beneficio de los particulares. Y más adelante agrega que los conceptos fundamentales de Jeze sobre la materia, pueden resumirse así: " b) Las personas adscritas al servicio público forman dos categorías: gobernantes y agentes, c) Los gobernantes se distinguen de los agentes, por la mayor fuerza social y política que aquellos poseen, d) Los agentes se caracterizan por su dependencia de los gobernantes " "La jurisprudencia de la Corte Suprema, continúa exponiendo el autor, ha sentado el principio de que la facultad de libre remoción se refiere solo a los 'agentes' del presidente y no a los demás 'empleados' da los servicios públicos. Por eso pudo concluir que la ley orgánica de la carrera administrativa era constitucional, dejaba intacta la prerrogativa presidencial al disponer la 'inamovilidad' y el ascenso obligatorio del empleado". (Sarria, Derecho Administrativo, Ed. Temis 1,957, págs. 118, 121 y 139). Tal fue, observa la Corte, la intención de la voluntad popular manifestada en el Plebiscito de diciembre último, con el fin de acabar con las pasiones políticas por medio de la carrera administrativa, a la que llegarán, en esta forma y por categorías, los más idóneos.
Si se le merman al Presidente de la República las facultades contenidas en los numerales 5°, inciso 2°, y 13 del artículo 120 de la Constitución, como son las de nombrar y remover libremente a sus agentes y de dirigir, reglamentar e inspeccionar la educación nacional, como lo pretende el artículo acusado, obligando al Jefe del Estado a nombrar a determinadas personas para los cargos de Rector o Vicerrector de los institutos oficiales, a quienes no podría remover, en caso de rebeldía o discrepancia, queda destruida por completo la independencia del Presidente para dirigir la instrucción pública la que ejercerían a su arbitrio los Rectores o Vicerrectores en sus respectivos establecimientos educacionales. En iguales circunstancias quedarían los Gobernadores y los Alcaldes, respecto de los Rectores y Vicerrectores de su dependencia.
DECISION:
A virtud de las razones sobredichas, debe declararse que el artículo acusado peca contra los preceptos del Estatuto.
Por tanto, la Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala Plena, en ejercicio de la atribución conferida por el artículo 214 de la Constitución Nacional, oído el señor Procurador General de la Nación y de acuerdo con él, DECLARA que es inexequible. el artículo 7° de la Ley 43 de 1945, sobre Escalafón Nacional de Enseñanza Secundaria, en cuanto dice:
"Rector o Vicerrector de institutos oficiales"
Cópiese, publíquese, notifíquese, insértese en la GACETA JUDICIAL y dése cuenta al señor Ministro de Educación Nacional.
Roberto Goenaga - Antonio Vicente Arenas- Luis Alberto Bravo-Gabriel Carreño Mallarino. Alfredo Cock Arango-Samuel de Sola Roncallo. Roberto de Zubiría-Ignacio Escallón-José Hernández Arbeláez-Benjamín Iragorri Díez-Ricardo Jordán Jiménez-Armando Latorre Rizo-Héctor Martínez Guerra-Luis Eduardo Mejía J.-Pedro Pacheco Osorio - Luis Fernando Paredes- Jorge Sanabria - Arturo C. Posada-Arturo Valencia Zea-Jorge Vélez García - Ricardo Ramírez L., Of. Mayor.