Norma demandada: Demanda de inexequibilidad contra el artículo 14 del Decreto 1231 de 1951
ALCANCE DEL ARTICULO 58 BE LA CONSTITUCION NACIONAL. - SIGNIFICADO DE LA EXPRESION "DE CARGO DE LA NACION". - FACULTADES DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA EN ESTADO DE SITIO. - EXEQUIBILIDAD DEL ARTÍCULO 14 DEL DECRETO 1231 DE 1951
1.-Al establecer el Constituyente de 1945 en su artículo 47 del Acto Legislativo número lo (hoy, 58 de la Carta, inciso 3°), que "la justicia es un servicio público de cargo de la Nación", quiso antes que todo incorporar a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, los Jueces Municipales que venían siendo nombrados por los Concejos de los Municipios y pagados también por éstos; por eso, más adelante, en su artículo 61 del mismo Acto Legislativo (hoy 158 de la Carta), estableció las calidades para ser Juez Municipal y dispuso su nombramiento por el Tribunal Superior del respectivo Distrito. Con esto, el Constituyente deslindó al Juez de toda intervención del Cabildo Municipal, terminando de una vez por todas con la influencia nociva y funesta de los dirigentes políticos en la recta administración de la justicia.
Igualmente se propuso aquél volver por una idónea administración de justicia municipal, pues estableció que para ser Juez de un municipio "se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y ABOGADO TITULADO (subraya la Sala). Es decir, que prácticamente equiparó los Juzgados Municipales con los demás Juzgados de carácter nacional, pues en "abogado titulado" en el desempeño de la judicatura municipal debe ganar un sueldo proporcional a su categoría.
2.-Sea ésta la oportunidad de entrar a estudiar lo que el Constituyente de 1945 quiso decir con la expresión "de cargo de la Nación". En realidad, DE CARGO, es ante todo llevar las riendas, la dirección suprema de una cosa. En el caso en estudio, la dirección de toda la justicia en el país. Imprimíósele así el carácter o la calidad de nacional en todas sus manifestaciones, para una mejor organización y una absoluta independencia. Pero cuál sería el fenómeno propio o constitutivo de esa organización e independencia nacionales ¿Cuál es el hecho exclusivo y único que prácticamente le da la fisonomía de nacional al servicio Claro aparece e indiscutible, que tal hecho es el pago por la Nación de las asignaciones o sueldos de los empleados de la Rama Jurisdiccional del Poder Público. Este pago, mejor la entidad afecta al pago de los sueldos, es lo que delimita la calidad de empleado, en nacionales, si son pagados por la Nación, en Departamentales si per el departamento, o en Municipales, por el Municipio. Aun cuando, en realidad de verdad, todos los funcionarios y empleados del listado Colombiano son pagados por el Tesoro Público que es uno solo, de conformidad con el artículo 23 del Acto Legislativo numero 1° de 1936, hoy el artículo 64 de la Carta, que dice: "Entiéndese por Tesoro Público el de la Nación, los Departamentos y los Municipios".
3.-Cuando el legislador dijo que "los Alcaldes tomarán las medidas conducentes a fin de facilitar el suministro, por parte del Municipio, de locales, útiles y elementos para el mejor funcionamiento de las Juagados Municipales", quiso referirse solamente a una atención del municipio beneficiado con el servicio, para la mejor prestación de éste; no rehuyó el Estado en manera alguna la obligación nacional en el sostenimiento del servicio; antes bien procedió en concordancia con lo que significa la expresión DE CARGO, que indica "dirección", "preocupación" en la mejor manera de prestar el servicio, etc., etc. Pensamiento que por otra parte se ciñe a lo mandado por el Constituyente en el artículo pertinente de la Carta.
4-El artículo 121 de la Constitución otorga al Presidente de la República, durante el estado de turbación del orden público, facultades extraordinarias para dictar decretos legislativos con fuerza obligatoria de leyes, estatuir sobre lo no Reglamentado por aquélla y suspender la legislación ordinaria.
Corte Suprema de Justicia. - Sala de Negocios Constitucionales.-Bogotá, diez y nueve de febrero de mil novecientos cincuenta y siete.
(Magistrado Ponente: Dr. Camilo Rincón Lara)
El señor Severo Galindo Díaz, ciudadano colombiano, con cédula número 2S3895 expedida en Ramiriquí (Boyacá), en ejercicio del derecho consagrado por el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó demanda en acción pública contra el artículo 14 del Decreto número 1231 de 1951, de fecha primero de junio, a efecto de que por la Corte se haga "la correspondiente declaratoria de inexequibilidad".
Como hechos de la acción impetrada el demandante trae los siguientes:
"Por el artículo 47 del Acto Legislativo número 1° de 1945 -58 de la Constitución Nacional- fue nacionalizado el servicio de la justicia municipal y en su desarrollo se expidió la ley 75 de 1945 y el Decreto-Ley 672 de 1946 (marzo 1°) que señaló el personal y asignaciones de los Juzgados Municipales en el país y cuyo artículo 6° dispuso lo siguiente:
"El pago de los sueldos del personal de los Juzgados Municipales, así como los contratos de arrendamiento de los locales, suministro de útiles de escritorio y demás elementos de trabajo, se atenderán por el Ministerio de Gobierno con arreglo a los sistemas administrativos y fiscales que actualmente rigen para las demás oficinas de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público".
"Además, por el artículo 61 del Acto Legislativo número 1° de 1945 -158 de la Constitución- se fijaron las calidades- para ser Juez Municipal, se señaló en dos años su período y se dejó en manos de los respetivos Tribunales Superiores de Distrito Judicial, su elección.
"El Decreto-Ley 578 da 1946 (febrero 20), que entre otros organizó la justicia municipal, creó en el Ministerio de Justicia los cargos necesarios para atender a las necesidades que demanda el funcionamiento de los Juzgados Municipales.
"Por el Decreto Legislativo 974 de 1951 (abril 27) se estableció un impuesto especial de un peso ($ 1.00), representado en estampillas de timbre nacional, por toda escritura pasada ante Notario, con destino a la dotación de la Rama Jurisdiccional, gravamen que se viene haciendo efectivo a partir del 21 de mayo de 1951, fecha de la publicación de dicho Decreto en el Diario Oficial.
"La Rama Ejecutiva del Poder Público, dictó el Decreto legislativo 1231 de 1951 (junio 1°) y en su artículo 14 dispuso lo siguiente:
"Los Alcaldes tomarán las medidas conducentes a fin de facilitar el suministro, por parte del Municipio, de locales, útiles y elementos para el mejor funcionamiento de los Juzgados Municipales.
"Como consecuencia de la disposición anterior, se hizó obligatorio a todos los municipios del país, a partir de la vigencia del Decreto -1° de junio de 1951- atender al suministro y pago de arrendamiento de locales, útiles de escritorio y demás elementos con destino a los juzgados municipales, como se comprueba con las certificaciones expedidas por la Contraloría General de la República y por los Ministerios de Justicia y de Obras Públicas, que acompaño a esta demanda".
Para fundamentar su demanda el señor Galindo Díaz considera:
Primero.-Que con la expedición del artículo citado (14 del Decreto Legislativo 1231 da 1951, junio 1°) se ha violado el inciso tercero del artículo 58 de la Carta;
Segundo.-Que la "misma redacción" del mentado artículo, habla muy claro sobre la vaguedad de dicha disposición;
Tercero.-Que al decir la disposición acusada, "a fin de facilitar el suministro" no consignó en manera alguna "una norma imperativa y obligatoria para los municipios, toda vez que en ella iba envuelta la violación clara y precisa de u:a precepto constitucional", sino que se usó de una forma acomodaticia en su redacción;
Cuarto.-Que la expedición de los Decretos legislativos 974 de 1951 y 1231 de 1951, sobre nuevo arbitrio con destino exclusivo a la dotación de la Rama Jurisdiccional, y el que ordena a los alcaldes tomar "las medidas conducentes a fin de facilitar el suministro, por parte del municipio, de locales, útiles y elementos para el mejor funcionamiento de los Juzgados Municipales", respectivamente denuncian muy claramente la forma desvertebrada como la administración pública venía operando, ya que el Gobierno no sabía o no podía saber con precisión "a cuánto ascendía el valor siquiera mensual por concepto del nuevo ingreso fiscal que diera margen para apreciar si era o no conveniente adoptar medida tan inapropiada como contraproducente de establecer una nueva carga al patrimonio municipal". Y que además, los municipios, en su gran mayoría, no cuentan sino con presupuestos exiguos, mínimos que a duras penas alcanzan para satisfacer las menores exigencias del servicio público. Termina el demandante diciendo que la experiencia ha venido a demostrar que la casi totalidad de los juzgados municipales están dotados pésimamente, pues funcionan en locales inapropiados, carecen de los útiles más indispensables, y son patrimonio de los caciques de pueblos, hecho éste que contraría evidentemente "la independencia que debe primar en la administración de justicia"; que la norma constitucional consagrada en el artículo precitado "no deja lugar; a duda de que todos los gastos que requiere el servicio de la justicia municipal quedaron a partir del 1 de enero de 1946 a cargo de la Nación, y por otra parte es bien sabido que dentro de la denominación de Rama Jurisdiccional quedan incluidos los juzgados municipales".
Acompañó el demandante los Diarios Oficiales números 20093, 26069, 27608 y 27733, debidamente autenticados, y en donde se encuentran publicados el Decreto 672 de 1946, el Decreto 578 de 1946, el Decreto 974 de 1951 y el Decreto 1231 de 1951, respectivamente.
La demanda fue aceptada en providencia de fecha diez de diciembre de 1953, y en el mismo proveído se ordenó el traslado respectivo al señor Procurador General de la Nación.
Concepto del Ministerio Público
El señor Procurador General de la Nación, al contestar el traslado que de la presente demanda se le hizo, en forma muy concisa expresa lo siguiente:
Que el servicio público de la justicia, como todo servicio público, exige determinadas erogaciones para el pago de los empleados, materiales y demás necesidades propias de él. Y que cuando la Constitución Nacional dispuso que fuera pagado por la Nación o a cargo de ésta, establece, en su concepto (el del señor Procurador General de la Nación) "que la totalidad de los gastos necesarios para su funcionamiento, deben ser cubiertos con fondos de la Nación".
Que podría objetarse, dice el señor Procurador, "que la Constitución no establece, que el servicio público de la justicia sea exclusivamente a cargo de la Nación, y en consecuencia no es inconstitucionalla distribución de los gastos del funcionamiento de la Rama Jurisdiccional, entre elTesoro Nacional y el Tesoro Municipal". (Subraya la Sala). Pero que la redacción del artículo constitucional (58 inciso final), "no autoriza distinciones de esta naturaleza, según el clásico principio: ubi lex non distinguit, noc nos distinguiré debemus".
Que en segundo término, debe tenerse en cuenta que el Constituyente de 1945, al establecer que el servicio público de la justicia corre a cargo de la Nación, quiso corregir muchas y serias irregularidades ocurridas en muchos municipios, donde por falta de fondos o pobreza era desatendido el Juzgado Municipal. Que siendo esta la razón de la reforma, "es claro que la objeción, que en hipótesis hemos formulado, carece de toda fuerza lógica".
En fuerza de las anteriores razones, termina el señor Procurador General de la Nación solicitando que el artículo 14 del Decreto 1231 de 1951 sea declarado inexequible.
Considera la Corte
Al establecer el Constituyente de 1945 en su artículo 47 del Acto Legislativo número 1° (hoy, 58 de la Carta, inciso 3°), que "La justicia es un servicio público de cargo de la Nación", quiso antes que todo incorporar a la Rama Jurisdiccional del Poder Público, los Jueces Municipales que venían siendo nombrados por los Concejos de los Municipios y pagados también por éstos; por eso, más adelante, en su artículo 61 del mismo Acto Legislativo (hoy 158 de la Carta), estableció las calidades para ser Juez Municipal y dispuso su nombramiento por el Tribunal Superior del respectivo Distrito. Con esto, el Constituyente deslindó al Juez de toda intervención del Cabildo Municipal, terminando de una vez por todas con la influencia nociva y funesta de los dirigentes políticos en la recta administración de la justicia.
Igualmente se propuso aquél volver por una idónea administración de justicia municipal, pues estableció que para ser Juez de un municipio "se requiere ser colombiano de nacimiento, ciudadano en ejercicio y abogado titubado. (Subraya la Sola). Es decir, que prácticamente equiparó los Juzgados Municipales con los demás Juzgados de carácter nacional, pues un "abogado titulado" en el desempeño de la judicatura municipal debe ganar un sueldo proporcional a su categoría. Es verdad que hoy en día la casi generalidad de la judicatura citada pasan a servirla, por un año, ciudadanos que terminaron y aprobaron sus estudios de derecho en alguna de las Facultades que sobre la materia funcionan en el país, de conformidad con el Decreto Legislativo que dispuso tal cosa. Pero en las ciudades de alguna categoría el Juzgado Municipal o varios Juzgados Municipales son desempeñados por personas graduadas en el ramo del derecho.
Unese a esto que, al declararse de cargo de la Nación también la justicia municipal, aquélla hízose responsable del pego de la remuneración para el personal de la justicia que solamente beneficia al Municipio en sí, lo que no ocurre con los Juzgados del Circuito, Superiores, etc., que abarcan en su jurisdicción varios Municipios, haciéndose por ello más acredores a la asistencia nacional, no ya sólo respecto de los sueldos sino de la dotación de los elementos que la prestación del servicio exige.
Pero en el afán del Legislador de prestar en el Municipio un verdadero servicio de justicia fueron expedidas sin consultarse previamente con la realidad fiscal nacional, diversas normas legales que hicieron por demás gravoso el aporte de la Nación al sostenimiento de los Jueces Municipales. Dichas normas que se dictaron en desarrollo del precepto constitucional, son la Ley 75 de 1945 y el Decreto S72 de 1946 (marzo 1°) que señalaren el personal y asignaciones de los Juzgados Municipales en el país y en cuyo artículo 6° (del Decreto) se dispuso:
"El pago de los sueldos del personal de los Juzgados Municipales, así como los contratos de. arrendamiento de locales, suministro de útiles de escritorio y demás elementos de trabajo, se atenderán por el Ministerio de Gobierno con arreglo a los sistemas administrativos y fiscales que actualmente rigen para las demás oficinas de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público".
La anterior disposición dio origen a una situación fiscal sobre manera costosa para la Nación, y lo que es más, a un retroceso en la aplicabilidad responsable de ella, pues no se podían atender debidamente todos los frentes municipales por la insuficiencia de recursos. En vía de solucionarse la nueva situación de la Nación creada para el fisco en especial para la Rama Jurisdiccional, el Gobierne dictó el Decreto Legislativo número 974 de 1951 (abril 27), por el cual se estableció un impuesto de un peso ($ 1.00) m. c. por toda escritura pasada ante Notario, y pagado dicho impuesto en estampillas de timbre nacional. Sin embargo, en ese mismo año, junio 1°, la Rama Ejecutiva del Poder Público viose precisada a dictar otro nuevo Decreto, el 1231, cuyo art. 14 considera el demandante Sr. Galindo Díaz como violatorio del precepto constitucional que declaró en su inciso tercero: "La justicia es un servicio público de cargo de la Nación". Lo considera violatorio porque ordenó a los alcaldes tomar "las medidas conducentes a fin de facilitan el suministro, por parte del Municipio, de locales, útiles y elementos para el mejor funcionamiento de los Juzgados. Municipales", en contraposición a lo que había dispuesto la Ley 75 de 1945 y su Decreto Reglamentario 672 de 1946 (marzo 1°). (Subraya la Sala).
Sea esta la oportunidad de entrar a estudiar lo que el Constituyente de 1945 quiso decir con la expresión "de cargo de la Nación". En realidad, de cargo, es ante todo llevar las riendas, la dirección suprema de una cosa. En el caso en estudio, la dirección de toda la justicia en el país. Imprimíósele así el carácter a la calidad de nacional en todas sus manifestaciones, para una mejor organización y una absoluta independencia. ¿Pero cuál sería el fenómeno propio o constitutivo de esa organización e independencia nacionales ¿Cuál es el hecho exclusivo y único que prácticamente le da la fisonomía de nacional al servicio Claro aparece e indiscutible, que tal hecho es el pago por la Nación de las asignaciones o sueldos de los empleados de la Rama Jurisdiccional del Poder Público; lo que en el caso de autos vino de una vez por todas a imprimirle a la justicia municipal su independencia absoluta respecto de los Concejos, y de la intervención de los dirigentes políticos. Este pago, o mejor la entidad afecta al pago de los sueldos, es lo que delimita la calidad de empleado, en nacionales, si son pagados por la Nación, en departamentales si por el Departamento, o en municipales, por el Municipio. Aun cuando, en realidad de verdad, todos los funcionarios y empleados del Estado Colombiano son pagados por el Tesoro Público que es uno solo, de conformidad con el artículo 23 del Acto Legislativo número lo de 1936, hoy el artículo 64 de la Carta, que dice: "Entiéndese por Tesoro Público el de la Nación, los Departamentos y los Municipios".
Cuando el Legislador dijo que "los Alcaldes tomarán las medidas conducentes a fin de facilitar el suministro, por parte del Municipio, de locales, útiles y elementos para el mejor funcionamiento de los Juzgados Municipales", quiso referirse solamente a una atención del municipio beneficiado con el servicio, para la mejor prestación de éste; no rehuyó el Estado en manera alguna la obligación nacional en el sostenimiento del servicio; antes bien procedió en concordancia con lo que significa la expresión de cargo, que indica "dirección", "preocupación" en la mejor manera de prestar el servicio, etc., etc. Pensamiento que por otra parte se ciñe a lo mandado por el Constituyente en el artículo pertinente de la Carta.
El demandante expresa que "la palabra facilitar en su acepción más apropiada significa 'hacer fácil o posible la ejecución de una cosa o la consecución de un fin Y continúa diciendo que "la Rama Ejecutiva del Poder Público no podía consignar en esa disposición una norma imperativa y obligatoria para los municipios, toda vez que en ella .iba envuelta la violación clara y precisa de un precepto constitucional y de ahí la forma acomodaticia que se adoptó para redactarla".
La verdad es que esa disposición se concreta a señalar a los alcaldes una obligación pura y simple respecto de "tomar las medidas conducentes a fin de facilitar el suministro, por parte del municipio, de locales, útiles y elementos para el mejor funcionamiento de los Juzgados Municipales", sin que la obligación nacional de remunerar el servicio de la justicia municipal como se dijo antes se excuse ni se le desvirtúe, pues se pide tan sólo una facilidad del municipio para la mejor prestación de ésta en dicho lugar. No hay "forma acomodaticia" en su redacción, antes bien, la norma es concordante con el afán del Constituyente por una pulcra, honesta y bien servida administración de justicia.
De otra parte, los medios o atenciones que el municipio debe adoptar para concurrir con la Nación al mejor funcionamiento de la justicia local no constituye carga pesada alguna, pues hasta la más paupérrimo cuenta con su Casa Consistorial, en donde una oficina para el Juez y su Secretario es muy posible hallarla. En cuanto a los pocos útiles y elementos de escritorio que precisan los juzgados, su suministro no acarrea un mayor gravamen para el fisco municipal, así se 'trate del más pobre. De todo lo anterior se desprende que el Decreto acusado no es violatorio de la Constitución y por consiguiente no es el caso de decretar la inexequibilidad de tal ordenamiento.
Pero, por encima de todas aquellas consideraciones de orden general, se está en presencia de la específica de que el artículo 121 de la Constitución otorga al Presidente de la República, durante el estado de turbación del orden público, facultades extraordinarias para dictar decretos legislativos con fuerza obligatoria de leyes, estatuir sobre lo no reglamentado por aquélla y suspender la legislación ordinaria. El decreto acusado fue expedido en .uso de aquellas facultades.
La disposición constitucional que se invoca como quebrantada por el Decreto, es de las que tienen la categoría de generales, y como tal, era susceptible de desarrollo y reglamentación por el legislador ordinario. De ahí que así lo hiciera éste, por medio de la Ley 75 de 1945 y por los Decretos 672 de 1946 y 974 de 1951. En consecuencia, el Decreto acusado no tiene otra virtualidad que la de suspender las disposiciones reglamentarias del texto constitucional invocado. Entonces, el fenómeno que se contempla no es el de oposición de la ley a la Constitución, sino el de simple suspensión de aquélla por el Decreto dictado en uso de las facultades conferidas por el artículo 121 de la Ley de Leyes al Gobierno, cuestión perfectamente distinta de la planteada en la demanda. Puede haber leyes inconstitucionales, pero no hay leyes ilegales. Que tal medida sea inconveniente o conveniente, es problema que no corresponde decidir a la Corte.
Por las consideraciones que se dejan expuestas, la Sala de Negocios Constitucionales de la Corte Suprema de Justicia, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, y en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 214 de la Carta, y de acuerdo con el Decreto 1762 de 1956, RESUELVE: Es exequible el artículo 14 del Decreto número 1231 de 1951, "por el cual se dictan algunas normas encaminadas a hacer más rápida y eficaz la administración de justicia en lo penal y se dictan otras disposiciones".
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la GACETA JUDICIAL, comuníquese a los señores Ministros de Gobierno y de Justicia, y archívese. El expediente.
Enrique Arámbula Durán - Daniel Anzola Escobar - Abelardo Gómez Naranjo - Juan M. Pachón Padilla - Camilo Rincón Lara - Sergio Antonio Ruano - Luis Sandoval Valcárcel - Pablo Emilio Manotas, Conjuez - Jorge García Merlano, Secretario.