Norma demandada: Acusación por inconstitucionalidad de los artículos 3. º Y 5. º Del
ACUSACION POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTICULOS 3.º Y 5.º DEL
DECRETO 1403 DE 1948
El Decreto 1403 rigió primeramente entre los días 10 y 16 de abril de 1948, por razón del estado de sitio, y después entre el 17 de enero de 1949 y el 18 de julio del mismo año, en virtud de las facultades extraordinarias que otorgó el Congreso hasta el 31 de diciembre de 1949 para reorganizar la Policía Nacional, que el Presidente de la República ejercitó parcialmente al revivir el Decreto 1403 y que agotó posteriormente al expedir el Estatuto Orgánico de la Policía Nacional (Decreto 2136 de julio 18 de 1949).
La vigencia del Decreto 1403 expiró definitivamente, por lo tanto, desde el 18 de julio de 1949), y en las demanda de inexequibilidad-como lo ha dicho la Sala en constante jurisprudencia-no hay lugar a decidir en el fondo sobre la disposición o disposiciones acusadas cuando éstas han dejado de regir en el momento de dictarse el fallo.
Corte Suprema de Justicia,-Sala Plena-Bogotá, veintiocho de junio de mil novecientos cincuenta y seis.
(Magistrado Ponente: Dr. Jesús Estrada Monsalve)
Vistos:
Obrando en su propio nombre y en ejercicio del derecho consagrado en el inciso 2.º del artículo 214 de la Constitución Nacional, el doctor Alfonso Uribe Noguera ha acusado de inconstitucionalidad ante la Corte los artículos 3.º y 5.º del Decreto número 1403 de 30 de abril de 1948, dictado por el Presidente de la República en virtud de las facultades a que se refiere el artículo 121 de la Carta.
En la parte acusada, dispone el artículo 3.º: "El Gobierno y el Director General de la Policía Nacional procederán a dar de baja a todo el personal uniformado de la Institución"; y el artículo 5.º, acusado en su integridad, establece: "Queda suspendida la vigencia de los artículos 6.º y 22 de la ley 72 de 1947 y la de las disposiciones contrarias al presente Decreto".
Como textos infringidos, se señalan por el actor los artículos 30 y 121 del Estatuto Fundamental.
El concepto de violación
A.-Se hace consistir el quebranto del artículo 3.º en que, al darse de baja a todo el personal uniformado de la Policía Nacional y al decretarse la suspensión de los artículos 6.º y 22 de la ley 72 de 1947, se desconocieron "derechos adquiridos" por los miembros de aquella institución. Los artículos suspendidos dice, en su orden:
"Artículo 6.º-Los Agentes, Cabos, Sargentos, Alféreces, Oficiales de la Policía Nacional, que después de quince (15) años de servicio continuo o discontinuo sean retirados, o se retiren voluntariamente, tendrán derecho a que se les ascienda al grado inmediatamente superior, siempre que tengan por lo menos dos (2) años de servicio en su grado. Esto para efectos de la pensión de jubilación o asignación de retiro, y sin tener que llenar ningún otro requisito que el que se establece por el presente artículo".
"Artículo 22.-Los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional que sean retirados sin solicitud propia por causas distintas de mala conducta debidamente comprobada, percibirán el sueldo y primas correspondientes hasta que se les paguen las prestaciones a que tienen derecho según las leyes vigentes".
Sostiene el demandante que la primera de las normas transcritas presenta un aspecto jurídico, de orden cronológico, en que el derecho nace por el transcurso del tiempo, de tal modo que el retiro del empleado (cualquiera que sea la causa que lo provoca), agregado al factor correlativo de quince años de servicio continuo o discontinuo, engrendra el bien patrimonial del ascenso, para efectos de la pensión de jubilación o asignación de retiro; y que la segunda ofrece un aspecto que nace como consecuencia inmediata del retiro voluntario o no, según el caso. Y agrega:
"Ahora bien: este derecho-adquirido por la sola virtud de que concurran los requisitos señalados en el artículo 22-nace per se, como facultad constitutiva, y, de esta suerte, viene a ser puramente declarativa en sus efectos la resolución que lo reconoce.
"Por manera que aquí no podría hablarse de meras expectativas, siendo así que éstas no constituyen derecho contra la ley nueva que las anule o cercene (artículo 17 de la ley 153 de 1887), sino de un auténtico derecho, incorporado automáticamente al patrimonio de los titulares que el día treinta de abril de mil novecientos cuarenta y ocho se encontraban amparados por la norma contenida en el comentado artículo 6.º de la ley 72 de 1947, o bien por la del artículo 22 ibidem.
"Y si ello es así, este beneficio, llámesele garantía institucional, derecho adquirido o patrimonial en abstracto, debe ser protegido por orden del constituyente; con el objeto de sustraerlo, o a cambiantes mayorías parlamentarias o a facultades ejecutivas extraordinarias, procurándole así el mayor grado posible de estabilidad al impedir su caprichosa modificación".
B.-Estima, finalmente, el actor que los preceptos acusados se oponen al artículo 121 de la Carta, porque la Rama Ejecutiva del Poder Público no podía, con base en las facultades extraordinarias que esta norma superior confiere, suspender con efecto retroactivo, como incompatible con el estado de sitio, la vigencia de los aludidos artículos 6.º y 22 de la ley 72 de 1947; y al efecto expone:
"El comentado artículo 121 autoriza al gobierno para suspender (no para derogar explícita o implícitamente) normas legales cuya incompatibilidad con el estado de sitio resulte manifiesta.
"Si esto es así; si el término incompatibilidad supone un estado tal de cosas que pugne abiertamente con determinado régimen o estatuto legal; si éste entraña grave quebranto para la subsistencia del orden público o para el normal desarrollo de las facultades extraordinarias que la Constitución concede al Presidente, es apenas natural que tal funcionario pueda suspender transitoriamente su vigencia, porque, ante la hipótesis contraria, resultarían en abierta contradicción el ejercicio eficaz de tales facultades y la norma positiva de derecho que prohibiera o entrabara un poder discrecional imprescindible.
"Más cuando el vigor de la ley, como tal no pugna con el estado de sitio; cuando este y aquella se armonizan, se compenetran o complementan recíprocamente; cuando la eficacia jurídica de la norma positiva se relieva más en el estado de sitio que en condiciones sociales normales, es sencillamente aberrante e inconstitucional empeñarse en suspenderla o derogarla implícitamente, porque ello constituye un abuso de poder, una extralimitación de funciones públicas a todas luces inadmisible…
"Huelga decir que los disturbios y graves acontecimientos ocurridos el 9 de abril y siguientes, provocaron una conmoción interior de repercusiones trascendentales, cuyos efectos exigían el ejercicio gubernamental inmediato de facultades extraordinarias.
"Desde tal punto de vista resultaba apenas lógico e imperativo el Decreto que hubo de declarar turbado el orden público y en estado de sitio toda la República; del mismo modo que las circunstancias anormales y de pánico surgidas a raíz de los sucesos de abril, impusieron la acción enérgica del gobierno para contrarrestar en lo posible las funestas consecuencias de orden social, político y económico engendradas por la rebelión.
"Empero la actitud del Jefe del Ejecutivo en tal evento, debía ceñirse en forma rigurosa a la norma jurídico-constitucional que señalaba sus funciones, sin que éstas lo trocaran en legislador ad hoc o en usurpador de atributos públicos que la Carta reservara exclusivamente al Congreso, en quien Reside la potestad de hacer las leyes.
"Y si no podía el Presidente derogar la ley, ni suspender su vigencia sino en caso de incompatibilidad manifiesta con el estado de sitio, síguese de ello que sus facultades extraordinarias, si bien concedidas en abstracto por el Constituyente, debían ser aplicadas parsimoniosamente, mediante una indispensable gravitación dentro de la órbita, de prudencia y equidad que el Derecho y la Constitución demandaban".
La vista fiscal
El señor Procurador General de la Nación conceptúa que es constitucional el artículo 3.ºacusado, porque la situación jurídica de los empleados públicos frente al Estado no es contractual sino legal o reglamentaría, ya que "desde el nombramiento hasta después del retiro se hallan sometidos :a las condiciones fijadas por la ley, sin que ellos posean derecho para discutirlas, en ningún instante"; porque es al legislador a quien corresponde crear y reglamentar la Policía Nacional, de donde se deduce que "la ley, o el Decreto con fuerza de ley, pueden modificar en cualquier momento las disposiciones legales vigentes sobre la materia"; porque "Ningún empleado público puede alegar ante la ley que ésta carezca de competencia para suprimirle su empleo o para prescindir de sus servicios (excepción hecha, claro está, de aquellos cargos que tienen prerrogativas constitucionales relativas al período o al sueldo)", y porque "La Constitución no concede a los miembros de la policía prerrogativas especiales en cuanto a período, remoción ni prestaciones".
Pasa luego a analizar el artículo 5.º demandado, y después de transcribir los artículos 6.º y 22 de la ley 72 de 1947 suspendidos por tal norma, razona de esta manera:
"Como se ve, ambas disposiciones se refieren a prestaciones concedidas por el legislador para el caso de retiro de miembros de la policía nacional De conformidad con la doctrina expuesta anteriormente es indudable el derecho de la ley para modificar en cualquier momento las condiciones del retiro, que ocurra con posterioridad al acto modificatorio. En cambio, tal acto no puede afectar las situaciones jurídicas concretas adquiridas con anterioridad, porque éstas como ya se ha dicho, constituyen derechos adquiridos. En el presente caso ocurre algo que quizá la doctrina no ha tenido oportunidad de analizar: el retiro y la modificación de sus condiciones se produjeron simultáneamente, en el instante en que entró a regir el decreto; o, mejor dicho un mismo acto jurídico dispuso el retiro y la modificación de sus condiciones.
"En mi sentir no habiendo hecho uso el Gobierno de su facultad, en época de turbación del orden público, de decretar expropiaciones, lo jurídico es entender que en el instante del retiro decretado se hallaban vigentes las disposiciones suspendidas y que en consecuencia, los retirados tenían un derecho adquirido, de conformidad con tales disposiciones. Me parece que esta interpretación es la más acorde con la significación de equidad y de respeto al derecho del artículo 30, que impide al legislador vulnerar los derechos adquiridos. Como es bien posible que no todo el personal de la policía se encontrara el 30 de abril en las situaciones previstas por los artículos 6.º y 22 copiados, opino que la H. Corte debería declarar inexequible el artículo 5.º demandado, en cuanto su aplicación pudiera afectar derechos adquiridos de conformidad con los artículos 6.º y 22 de la ley 72 de 1947 y las demás disposiciones legales relacionadas con ellos en el momento de producirse la baja decretada en el artículo 3.º del mencionado decreto".
Fue muy breve la Procuraduría con referencia a la violación del artículo 121, pues al respecto manifestó únicamente:
"Expreso una vez más mi concepto de que es solamente al Presidente de la República junto con todos sus Ministros a quienes corresponde definir qué leyes o disposiciones de ellas son incompatibles con el estado de sitio, y que, la H. Corte Suprema y el Procurador carecen de elementos de juicio para declarar con certidumbre, fundados sobre multitud de hechos y circunstancias que el Gobierno sí puede conocer, si ciertamente pugna con el estado de sitio o con la necesidad de restablecer el orden público, una determinada disposición legal".
Consideraciones de la Sala:
El Decreto de que hacen parte las disposiciones acusadas se dictó en desarrollo de los Decretos Legislativos 1239 y 1259 de 10 y 16 de abril de 1948, por los cuales se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, y dejó de regir el 16 de diciembre siguiente, fecha de expedición del Decreto 4144 "por el cual se levanta el estado de sitio en todo el territorio de la Nación", de conformidad con lo dispuesto en el inciso 4.º del artículo 121 de la Carta. En la fecha últimamente mencionada, el Congreso revistió al Presidente de la República, hasta el 31 de diciembre de 1949, de facultades extraordinarias para reorganizar la Policía Nacional, y con base en ellas se expidió el Decreto 86 de 17 de enero de ese año, por cuyo artículo único se dispuso: "Mientras el Gobierno reorganiza la Policía Nacional en uso de las facultades que le confiere el artículo 1.º de la ley 93 de 1948, continuarán rigiendo los Decretos números 1403 de 30 de abril de 1948 por el cual se reorganiza la Policía Nacional y 2244, de 3 de julio del mismo año...
Parágrafo. Este Decreto rige desde su fecha". Finalmente, el Presidente de la República reorganizó la Policía Nacional por el Decreto 2136 de 18 de julio de 1949, que reglamentó íntegramente la materia.
Resulta de lo anterior que el Decreto 1403 rigió primeramente entre los días 10 y 16 de abril y 16 de diciembre de 1948, por razón del estado de sitio, y después entre el 17 de enero de 1949 y el 8 de julio del mismo año, en virtud de las facultades extraordinarias de que se ha hecho mención, que el Presidente de la República ejercitó parcialmente al revivir el Decreto 1403 y que agotó posteriormente al expedir el Estatuto Orgánico de la Policía Nacional.
La vigencia del Decreto 1403 expiró definitivamente, por lo tanto, desde el 18 de junio de 1949, y en las demandas de inexequibilidad-como lo ha dicho la Sala en constante jurisprudencia-no hay lugar a decidir en el fondo sobre la disposición o disposiciones acusadas cuando éstas han dejado de regir en el momento de dictarse el fallo.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-en ejercicio de la jurisdicción constitucional que le confiere el artículo 214 de la Carta, previa audiencia de la Procuraduría General de la Nación, DECLARA que no es el caso de pronunciarse sobre los artículos 3.º y 5.º del Decreto 1403 de 30 de abril de 1948, por sustracción de materia.
Cópiese, publíquese, notifíquese y comuníquese.
Luis Felipe Latorre U.-Manuel Barrera Parra. Manuel Buenahora - Aníbal Cardóse Gaitán- Jesús Estrada Monsalve - Agustín Gómez Prada. José Ignacio Gómez Posse - José J. Gómez-Roberto Goenaga - José Hernández Arbeláez-Ricardo Jordán Jiménez-Julio Pardo Dávila-Camilo Rincón Lara-José Joaquín Rodríguez-Domingo Sarasty Montenegro - Luis Zafra-Ernesto Melendro L., Secretario.