Norma demandada: Demanda de inexequibilidad del artículo 45 de la ley 60 de 1946
CARACTERISTICAS JURIDICAS DE LA LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO
1.-El artículo 210 de la Constitución, principalmente, consagra los siguientes principios: a) Es al Congreso a quien le corresponde establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración; b) La expedición del presupuesto se hará en cada Legislatura ESTRICTAMENTE DE ACUERDO CON LAS REGLAS DE LA LEY RESPECTIVA; y, c) En el presupuesto no se puede apropiar partida alguna que no haya sido propuesta a la respectiva Comisión permanente, y que no corresponda a un gasto decretado por ley anterior o a un crédito judicialmente reconocido. Sobra decir, por tanto, que la contravención a cualquiera de estas tres condiciones fundaméntales, constituye una infracción a la Carta, pues, de lo contrario, si no lo fuera, no hubiera sido necesario realizar el esfuerzo de elevar a la categoría de normas constitucionales éstas de que se viene hablando, precisamente "para imponer el orden en la hacienda pública, al elaborar el Presupuesto, al gastar los fondos y al controlarlos".
2.-No es la ley de presupuesto sino en su puro sentido formal una de aquéllas que tenga carácter de acto legislativo con todos los atributos propios de él, pues ella solamente se expide para un período fiscal -un año- agotado el cual, la dicha ley deja de sobrevivir. Además, no tiene ella la permanencia que en el tiempo requiere toda ley. He ahí la razón en virtud de la cual, de conformidad con el régimen constitucional vidente, a partir de la reforma de 1945, la ley anual no puede expedirse sino con sujeción a ciertos rigurosos y extrictos preceptos señalados en la Carta o regulados en virtud de una ley especial -la orgánica del presupuesto- a la cual defiere la Constitución.
3.-No puede afirmarse perentoriamente que existan leyes de mayor o mejor categoría unas en relación con otras, pero es lo cierto que ésta orgánica del presupuesto ocupa una posición muy distinta por querer del Constituyente, puesto que él mismo, de modo expreso, ordenó al Legislador sujetarse a ella de una manera tan ostensible que no hay lugar a vacilación alguna sobre el particular. No obstante ser, por lo menos en la forma, tanto la ley orgánica del presupuesto como las que anualmente se expiden en función de ella, leyes de igual categoría, resulta que las segundas obedecen ineludiblemente a un orden de precedencia en el cual la ley 64 de 1931, por su prelación temporal, sométe a las posteriores a determinados requisitos de forma y de fondo, con tal fuerza subordinante que las segundas no pueden operar independientemente de la primera que las rige y las hace acomodar a sus preceptos.
Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena. -Bogotá, septiembre treinta de mil novecientos cuarenta y siete.
(Magistrado ponente: doctor Jorge E. Gutiérrez Anzola)
El doctor Oswaldo Rengifo, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional, pide a la Corte que declare la inexequibilidad del artículo 45 de la ley 60 de 1946, correspondiente a la de presupuesto nacional del año fiscal que transcurre de enero 1° al 31 de diciembre de 1947.
El artículo acusado dice:
"Con los aportes que la Nación hubiere hecho o hiciere para el saneamiento y traslado del barrio obrero Alfonso López de Popayán, Se formará un fondo de acuerdo con el plan determinado en el Decreto Ejecutivo número 1541 de mayo de 1946".
El demandante afirma que la anterior disposición es contraria a los artículos 210, 16 y 30 de la Carta Fundamental. Sus argumentos se resumen así:
Hay violación del artículo 210 de la Constitución por cuanto éste estableció que "en cada legislatura y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley respectiva se expedirá el presupuesto general de rentas y la ley de apropiaciones". La ley respectiva a que se refiere la norma anterior, viene a ser la 64 de 1931 "Orgánica del Presupuesto" y ésta última ordena a su vez que el mismo se dividirá en tres partes que son: a) Cálculo de rentas; b) Presupuesto general de gastos, y, c) Disposiciones generales "que contendrá aquellas normas relacionadas con las rentas y gastos computados que se estimen oportunas para la ejecución del presupuesto que trata de expedirse". Como la disposición acusada es extraña a la ejecución del presupuesto, -agrega el demandante- ella viola el mandato expreso contenido en el artículo 210 de la Constitución Nacional.
b) También se infringe el artículo 16 de la Carta que dice:
"Las autoridades de la República están instituídas para proteger a todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".
Como la ley 84 de 1931 impuso a la Nación una obligación consistente en hacer un estudio sobre saneamiento del barrio Alfonso López de Popayán o su traslado a otro sitio y una vez hecho éste comparar qué obra era más fácil por los aspectos técnico, económico, higiénico y de conveniencia, para decidirse por uno de ellos, y, el saneamiento del barrio Alfonso López constituye un deber social del Estado, resulta que la determinación de gravar a los ciudadanos con esta medida, exigiéndoles la devolución de las sumas gastadas en tales obras, como lo dispuso el Decreto 1541 de 1946 que vino a corroborar el artículo acusado de la ley 60 de 1946, es un atentado al artículo 16 de la Carta que antes se mencionó.
c) El artículo 30 de la Constitución Nacional garantiza los derechos adquiridos, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Al consagrarse en la ley 84 de 1931 un derecho en beneficio de los habitantes del barrio Alfonso López, el artículo 45 de la ley 60 de 1946, que es ley posterior, violó un derecho adquirido por cuanto establece la obligación de reembolsar al Estado los gastos hechos en la labor de saneamiento de que se viene hablando.
Se considera:
El artículo 210 de la Constitución Nacional tiene como aplicación y fundamento de su expedición el hondo interés desde hacía mucho tiempo sentido por la colectividad colombiana expresado concretamente por el Gobierno que sostuvo la necesidad de una reforma tendiente a evitar el caos producido con anterioridad por el desorden en el manejo y derroche de los fondos públicos. Por eso al discutirse la reforma constitucional de 1945, e entonces Ministro de Gobierno al solicitar esta trascendental innovación, se expresó de la siguiente manera:
"Desde los tiempos de la Misión Kemmerer se viene luchando por imponer orden en la hacienda pública al elaborar el presupuesto, al gastar los fondos, al controlarlos. Pero después de la legislación que se adoptó inicialmente con ese propósito congresos y gobiernos han venido, al amparo de circunstancias excepcionales, luchando silenciosamente por destruir esas trabas y hoy, prácticamente, no existen". (Explicación del señor Ministro de Gobierno, doctor Alberto Lleras Camargo, sobre la reforma constitucional).
Las anteriores ideas vinieron a plasmarse en la Reforma Constitucional por medio de los artículo 210, 211 y 212. La trascendencia, importancia y beneficios futuros que se derivan de estos nuevos textos, relativos todos a la forma y contenido de la ley de presupuesto anual, es suficientemente conocida y advertida por el pueblo colombiano. El artículo 210, principalmente, consagra los siguiente principios: a) Es al Congreso a quien le corresponde establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administración: b) La expedición del presupuesto se hará en cada legislatura estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley respectiva
c) En el presupuesto no se puede apropiar partida alguna que no haya sido propuesta a la respectiva Comisión Permanente, y que no corresponda un gasto decretado 'por ley anterior o a un crédito judicialmente reconocido. Sobra decir, por tanto, que la contravención a cualquiera de estas tres condiciones fundamentales, constituye una infracción a la Carta, pues, de lo contrario, si no lo fuera, no hubiera sido necesario realizar el esfuerzo de elevar a la categoría de normas constitucionales éstas de que se viene hablando, precisamente "para imponer el orden en la Hacienda Pública, al elaborar el presupuesto, al gastar los fondos r al controlarlos".
De esos tres requisitos fundamentales que ya se recordaron, el segundo, que se refiere a un orden concreto y determinado, explicado en un mandato diferente de la Constitución misma, indica claramente cómo se defirió "con sujeción estricta" a las reglas de "la ley respectiva". No es solamente en esta ocasión cuando el Constituyente ordena recurrir o deferir a una ley especial. Bastaría recordar, por vía de ejemplo, los casos previstos en los numerales 4° del artículo 119, y 5°, 12,14, 15 y 18 del artículo 120 de la ley fundamental. No podría, por consiguiente, sin violar la Constitución Nacional, el Presidente de la República ejecutar alguna o algunas de las atribuciones y deberes a él conferidos en esos casos, sin subordinarse por entero a lo que manden las leyes sobre la materia.
Es sabido que por virtud de la Ley 64 de 1931 se operó en el país una evolución trascendental en materia de régimen presupuestal, modificando así la anterior vigente sobre el particular, o sea, la ley 34 de 1923. Para realizar ese progreso fue preciso obtener el concurso de expertos extranjeros que con los nacionales, estudiaran la manera de garantizar en un cuerpo legal de vigencia indefinida ciertos principios y normas qué habrían de hacer sujetar al Gobierno y al Congreso a la observancia de preceptos técnicos sobre esa materia. A ese instrumento, precisamente por sus especiales características se le dio el nombre de "Ley Orgánica del Presupuesto Nacional". Dicho estatuto ha venido cumpliéndose aunque en forma relativa debido a la posibilidad de que sea el mismo legislador, quien lo desobedezca precisamente por carencia de un precepto superior que lo proteja. Pero este mal ha sido ya subsanado en virtud de la Reforma Constitucional que pone fin a ese vicio.
En su artículo 2°, la ley Orgánica del Presupuesto ordena:
"El presupuesto se dividirá en tres partes:
"La primera parte denominada Presupuesto de Rentas contendrá una relación de las entradas que se estima habrán de recaudarse y de necesitarse para el año fiscal al cual se refiere el presupuesto.
"La segunda parte denominada Presupuesto de Gastos, contendrá una relación detallada de las apropiaciones requeridas para el mismo período, y
"La tercera parte denominada Disposiciones Generales, contendrá aquellas normas relacionadas con las Rentas y Gastos computados que se estimen oportunas para la ejecución del Presupuesto que trata de expedirse".
Este texto es idéntico en su esencia al articule 3° del proyecto que fue presentado por el entonces Ministro de Hacienda, doctor Francisco de Paula Pérez, aunque, al finalizar, figuraba en dicho artículo la siguiente explicación:
"Estas disposiciones generales regirán sólo durante el año fiscal para el cual se expidan. Tales disposiciones no crearán nuevos impuestos, ni abolirán los impuestos que existan, ni derogarán las leyes vigentes, ni anularán las obligaciones contractuales del Estado".
Este apéndice que figuraba en el Proyecto y que fue eliminado contiene una simple explicación de lo que se quiso ordenar por medio de la parte principal. Parece suceder que haya sido suprimido por innecesario, aunque demuestra con claridad que en el pensamiento de sus gestores estaba la idea de no permitir en la ley anual de presupuesto la inclusión de textos ajenos a esa materia, pues, es obvio, que una ley que para su expedición exige requisitos diferentes a los de otras leyes, y que concreta toda su finalidad al ordenamiento y expedición de un presupuesto, no puede ni debe referirse a materias extrañas a esa misma intención.
Es sabido que en el Derecho Público la ley sobre presupuesto no es considerada como tal sino en un sentido puramente formal pues, su mismo contenido la señala como uno de los diversos actos-condiciones, ya que el cálculo de las rentas viene a serla condición para que pueda ejecutarse la acción de distribuir éstas en forma de gastos destinados al sostenimiento del servicio público.
No es la ley de presupuesto, como se ha dicho antes, sino en su puro sentido formal una de aquellas que tengan carácter de acto legislativo con todos los atributos propios de él, pues ella solamente se expide para un período fiscal -un año- agotado el cual la dicha ley deja de sobrevivir. Además, no tiene ella la permanencia que en el tiempo requiere toda ley. He ahí la razón en virtud de la cual de conformidad con el régimen constitucional vigente a partir de la reforma de 1945, la ley anual no puede expedirse sino con sujeción a ciertos rigurosos y estrictos preceptos señalados en la Carta o regulados en virtud de una ley especial -la Orgánica del Presupuesto- a la cual defiere la Constitución.
¿Cuál es, entonces, el carácter propio de la ley 64 de 1931, "Orgánica del Presupuesto Nacional" a la que defiere la Constitución de modo tan expreso ¿Se trata de una simple ley común que puede ser alterada o violada por el legislador cuantas veces lo desee, sin que por eso se modifique en lo más mínimo el principio constitucional que ordena obedecerla ¿Es ésta una ley jerárgicamente superior a las otras
Cuando la Constitución en su artículo 210 ordena que "en cada legislatura y estrictamente de acuerdo con la ley respectiva se expedirá el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones", no puede entenderse otra cosa que la referencia o sujeción a un cuerpo legal ya existente en el cual se establece la manera de regular la formación, elaboración y expedición del Presupuesto. En la actualidad dicha ley no es otra que la 64 de 1931 "Orgánica del Presupuesto Nacional", vale decir, que al cumplirse por el legislador esta trascendental función cada año, debe acomodar su conducta de un modo "estricto" a esa Ley Orgánica.
No puede afirmarse perentoriamente que existan leyes de mayor o mejor categoría unas en relación con otras, pero es lo cierto que ésta orgánica del presupuesto o sea la 64 de 1931, ocupa una posición muy distinta por querer del Constituyente puesto que él mismo, de modo expreso ordenó al legislador sujetarse a ella de una manera tan ostensible que no hay vacilación alguna sobre el particular. No obstante ser, por lo menos en la forma, tanto la ley orgánica del presupuesto como las que anualmente se expiden en función de ella, leyes de igual categoría, resulta que las segundas obedecen ineludiblemente a un orden de precedencia en el cual la ley 64 de 1931 por su prelación temporal somete a las posteriores a determinados requisitos de forma y de fondo, con tal fuerza subordinante que las segundas no pueden operar independientemente de la primera que las rige y las hace acomodar a sus preceptos.
Puesto que la Ley Orgánica del Presupuesto fue elaborada de acuerdo con la técnica y atendiendo primordialmente a la realidad fiscal de la Nación, con un cierto sentido de permanencia indefinida que en la práctica ha resultado útil y, además, si se tiene en cuenta que ella con gran previsión señaló pautas para el futuro no solamente con respecto al Gobierno sino también para el Congreso resulta aceptable afirmar entonces que todas sus disposiciones deben ser cumplidas de modo "estricto" como lo dispone la Constitución, es decir, "ajustándose enteramente a la necesidad o a la ley". De consiguiente, cuando el artículo 210 de la Constitución ordena que la ley de presupuesto debe elaborarse "con sujeción estricta a la ley respectiva", es decir, a la 64 de 1931, todo está demostrando que esos moldes son de rigurosa aplicación por el Legislador que anualmente cumple la función de expedir el acto presupuestal.
En el caso .actual no se trata propiamente de un vicio de forma en la ley acusada, sino de una prescripción más sustancial, por lo cual no es necesario afrontar la discusión sobre la competencia de la Corte cuando se trate de actos meramente preparatorios de la ley o que miran a su formación.
Confrontado el artículo 45 de la ley 60 de 1940 con las regulaciones de la ley orgánica del presupuesto, resulta un cuerpo verdaderamente extraño dentro del conjunto de disposiciones expedidas para el año fiscal de 1947, que no se compadece en manera alguna con los preceptos de la ley 64 de 1931 y que peca abiertamente contra la técnica legislativa a que debe acomodarse la ley anual, a más de violar claramente la Constitución Nacional cuando ésta ordena que debe subordinarse por entero a aquélla, razón por la cual debe ser declarado inexequible.
En cuanto se refiere a los otros dos motivos de inexequibilidad alegados por el demandante contra el artículo 45 de la ley 60 de 1946, no considera la Corte que haya necesidad de estudiarlos porque ya se halló comprobado un motivo suficiente de inexequibilidad y por eso se omite la consideración de ellos.
En virtud de las consideraciones que anteceden, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, DECLARA INEXEQUIBLE el artículo 45 de la ley 60 de 1946.
Cópiese, notifíquese, dése aviso al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público y a las Honorables Cámaras Legislativas y publíquese en la Gaceta Judicial.
Con salvamento de voto, Ramón Miranda. - Germán Alvarado. - Francisco Bruno. - Con salvamento de voto, Pedro Castillo Pineda. - Con salvamento de voto, Aníbal Cardoso Gaitán. - Víctor Cock. - Con salvamento de voto, Agustín Gómez Prada. - Jorge E. Gutiérrez Anzola. - Con salvamento de voto, Ricardo Hinestrosa Daza. - Ricardo Jordán Jiménez. - Alvaro Leal Morales. - Gabriel Rodríguez Ramírez. - Con salvamento de Voto, Hernán Salamanca. - Domingo Sarasty M.- Eleuterio Serna R. - Manuel José Vargas. - Emilio Prieto H., Oficial Mayor en propiedad.
ACLARACION
Sostuvimos en las discusiones que por vicios de forma no está facultada la Corte para declarar inexequibles las leyes; pero la disposición acusada no está en ese caso, porque su inexequibilidad no depende sólo de la ubicación en la Ley de Presupuesto, a la manera de cualquier ordenamiento, "incorporado dentro del marco de una ley distinta".
Es claro que por esta razón la impugnación sería de antitecnicismo, lo que nada significa ante la función del control de la constitucionalidad de las leyes.
Se trata aquí, como lo dice el fallo, de "una prescripción más sustancial".
Es que en nuestro sentir, la inconstitucionalidad puede consistir: a) En irregularidades en la formación de las leyes (vicio formal); b) En oposición del texto legal a una norma constitucional (inconstitucionalidad material o de contenido), y c) En carencia o limitación de atribuciones del Legislativo (incompetencia radical: absoluta o relativa).
Tal concepto es cosa muy distinta de la preferencia en la iniciativa de ciertas leyes (artículo 80 de la Constitución).
Los vicios de las letras b) y c) son sustanciales o de fondo. Sobre esta tesis, que constituye nuestra opinión, podríamos aducir muelas argumentos, que omitimos, porque no quedemos plantear una polémica, sino hacer una aclaración.
Hay constituciones, como la alemana y la cubana, donde no se permite incluir en la Ley de Presupuesto disposiciones de carácter permanente e indefinido, extrañas a él, a semejanza de la ley acusada.
En nuestro Estatuto Fundamental la prohibición no es explícita. Ella emerge del artículo 210 que dice que "en cada legislatura y estrictamente de acuerdo con las reglas de la ley respectiva, se expedirá el presupuesto". De ahí concluímos que la Ley de Presupuesto está sometida en su expedición a ciertas normas que deben cumplirse en función de la Constitución, como ocurre en otros varios casos que se podrían citar.
Cuando la ley 64 de 1931 prescribe, en el artículo 2°, cuáles son las disposiciones que ha de contener la Sección Tercera, excluye, por principios de hermenéutica, la inclusión allí de disposiciones de otra naturaleza. Vale decir que por estas normas se ha tecnificado el presupuesto.
Hay, pues, una prohibición implícita que es preciso acatar por ministerio del artículo 210 de la Constitución. Si se desobedece, el legislador se sale del radio de sus facultades, lo cual es para nosotros un vicio de incompetencia radical.
Lo expuesto es suficiente para dar más consistencia a nuestro voto.
Bogotá, 30 de septiembre de 1947.
Eleuterio Serna R. - Víctor Cock.