Norma demandada: Demandad de inexequibilidad contra los artículos 7º, 8º y 10 del Decreto número 32, de 8 de enero de 1938, "por el cual se reglamenta la Ley 51 de 1937, sobre ejercicio de la odontología"
Decreto número 32 de 8 de enero de 1932, acusado como inconstitucionales "por el cual se reglamenta la Ley 51 de 1937 sobre ejercicio de la odontología".
Ya dijo la Corte, en sentencia que declaró inexequible el artículo 62 de la Ley 167 de 1941, que las cuestiones referentes a la inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno son de la exclusiva competencia de aquélla como guardián de la Constitución Nacional, y que al Consejo de Estado solamente le corresponde el conocimiento de las demandas referentes a la ilegalidad de aquéllos.
La cumplida ejecución del artículo 3º de la Ley 51 de 1937 imponía al Gobierno el deber de señalar el plazo de la demostración correspondiente, señalamiento que en nada exagera ni extralimita la potestad reglamentaria, y que no tenía ni tiene por qué ser facultad exclusiva del Congreso. A los dentistas u odontólogos indicados en el artículo 3º de la citada Ley no se les arrebató ningún derecho por el primer inciso del artículo 7º del Decreto acusado. Conservaron el derecho de seguir ejerciendo la profesión, sin sujetarlos a exámenes, probando, eso sí, que en ellos concurren las condiciones legales. Y para la prueba era menester decir cuándo y cómo se aducía. El plazo del inciso primero acusado, en vez de dañar el derecho ayuda a su efectividad, y no infringe los artículos 26, 54, 69, 73 y 115 de la Constitución, los cuales se afectan menos con el otro plazo de treinta días que el penúltimo inciso del artículo 7º del Decrete diera a las Juntas Seccionales para estudiar las pruebas y rendir su concepto escrito a la Junta Central de Títulos Odontológicos.
Más inconducente es la acusación de abuso de la potestad reglamentaria con que el demandante ataca la exigencia de las pruebas b), c) y f) del artículo 7º del Decreto número 32 de 1938, reglamentación de suyo libre en orden a establecer, dentro de lo racional, los medios probatorios que se juzguen indispensables.
Finalmente, lo dispuesto en los artículos 8º y 10 del Decreto acusado, armoniza con el alcance constitucional de la reglamentación de leyes por el Gobierno, a quien ningún precepto de la Carta impedía expresar la condición de validez de las licencias (artículo 8º) y las causas de su cancelación (artículo 10).
Corte Suprema de Justicia-Sala Plena-Bogotá, marzo cuatro de mil novecientos cuarenta y tres.
(Magistrado ponente, doctor Campo Elías Aguirre).
El doctor Max. Galvis R., haciendo uso de la acción pública que consagra el artículo 149 de la Constitución Nacional, pide a la Corte Suprema de Justicia la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 7º, 8º y 10 del Decreto número 32, de 8 de enero de 1938, "por el cual se reglamenta la Ley 51 de 1937, sobre ejercicio de la odontología"
Manifiesta el doctor Galvis R. que impugna el Decreto "por ilegal e inconstitucional"; y para satisfacer los requisitos del artículo 2º, Ley 96 de 1936, transcribe literalmente los preceptos acusados, señala los textos de la Carta que él cree infringidos y expone las razones de esa violación. Es así el artículo 7º de aquel Decreto:
"Las personas a que se refiere el artículo 3º de la Ley 51 de 1937 deberán presentar a la respectiva Junta Seccional de Títulos Odontológicos, dentro del término fijado ¡por la Ley 51 de 1937 en su artículo 2º, los siguientes documentos:
"a) Partida de bautismo o registro civil;
"b) Cédula de ciudadanía;
"c) Libreta militar;
"d) Dos declaraciones juramentadas de testigos idóneos, en las cuales se certifique que el interesado ha observado y observa conducta intachable, certificadas por el funcionario que las recibe, acerca de la honorabilidad e idoneidad de los declarantes;
"e) Dos declaraciones juramentadas de dos dentistas graduados, cuyos títulos se hallen reconocidos por el Ministerio de Educación Nacional, en las cuales se certifique que el interesado es apto para ejercer la operatoria la prótesis, la anestesia y la exodoncia, sin constituir un peligro para la sociedad;
"f) Certificados de las autoridades de los lugares donde el interesado ha ejercido la odontología, en los cuales se exprese claramente el tiempo preciso del ejercicio profesional, hasta completar diez años continuos, contados hacia atrás desde el 27 de agosto de 1937;
"g) Certificado de sanidad, expedido por un médico oficial.
"El ejercicio de los diez años se entiende que ha sido practicado dentro del territorio colombiano, y por ciudadanos colombianos.
"Las Juntas Seccionales estudiarán los documentos a que se refiere este artículo y rendirán un concepto escrito a la Junta Central, en un término no mayor de treinta días, acompañado de la respectiva documentación.
"Si los documentos respectivos llenan los requisitos del presente Decreto, la Junta Central podrá expedir a los interesados, por medio de resoluciones, las licencias para libre ejercicio de la odontología con arreglo a las disposiciones de la Ley 51 de 1937. Estas licencias se expedirán en papel sellado; llevarán la fotografía del favorecido pisada con el sello de la Junta Central y se anularán estampillas de timbre nacional de acuerdo con las disposiciones respectivas."
Manda el artículo 89 del mismo Decreto:
"Las resoluciones de licencias de que trata el artículo anterior no tendrán valor hasta que no hayan sido publicadas, a costa del interesado, en el Diario Oficial."
Y el artículo 10 ibidem ordena:
"Las Juntas Seccionales podrán cancelar las licencias para el ejercicio de la odontología en cualquiera de los casos siguientes:
"1º Cuando se compruebe el mal uso que de ellas se ha hecho por extralimitación, por errores o incompetencia en el ejercicio profesional;
"2º Cuando se compruebe que han sido expedidas sin arreglo a la legislación respectiva."
Para el actor algunas partes de los copiados artículos del Decreto número. 32 de 1938 se oponen a los artículos 26, 54, 69, 73 y 115 de la Constitución, como más adelante se explicará.
La Procuraduría General de la Nación, al contestar el traslado, opina que no es viable la demanda ante la Corte Suprema de Justicia, porque el problema que plantea el actor es de control legal, o sea de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa; porque cuando un decreto se funda en una ley, no es posible que prospere la acción de inexequibilidad del decreto sin juzgar antes lo referente a la constitucionalidad de la ley, y porque el artículo 62 de la Ley 167 de 1941 da al Consejo de Estado, entre otras facultades, la de conocer de las acusaciones contra los decretos del Gobierno, por motivos de inconstitucionalidad.
No prohija la Sala, en su alcance absoluto, los conceptos del señor Procurador.
En primer lugar, posteriormente a la fecha de esos conceptos la Corte pronunció la inexequibilidad del artículo 62 de la Ley 167 de 1941, "en la parte que señala al Consejo de Estado competencia y jurisdicción para conocer de la inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno," función exclusiva de la Corte al tenor del artículo 149 de la Constitución.
En segundo lugar, aun cuando el doctor Max. Galvis R., involucrando materias diversas, se funda en supuestas violaciones de la Ley 51 de 1937 y también de la Ley 105 de 1931, por obra del Decreto número 32 de 1938, la verdad es que la acción del demandante asimismo se dirige a atacar como inconstitucionales los artículos 7º, 8º y 10 de ese Decreto.
Y en último término, los decretos reglamentarios de leyes bien pueden entrañar, por sí, vicios de inconstitucionalidad que caben dentro del control constitucional de la Corte y que debe resolver ésta, independientemente de las leyes reglamentadas, sin que sea necesaria la acusación de las leyes de donde dimanan los decretos, y sin que importe para el caso la circunstancia de que ellas afecten o no la Constitución.
De modo que la Sala estudiará el Decreto número 32 de 1938, bajo el aspecto en que el acusador lo juzga inconstitucional, descartando del debate los reparos de ser el Decreto contrario a las Leyes 105 de 1931 y 51 de 1937, porque de la ilegalidad de un decreto del Gobierno no conoce sino el Consejo de Estado.
A pesar de que son confusas las extensas disertaciones de la demanda, el pensamiento o intención del doctor Galvis R. se concreta a los puntos siguientes:
a) Que los incisos primero y penúltimo del artículo 7º del Decreto acusado, en cuanto señalan unos plazos de ciento ochenta y de treinta días, constituyen infracción del artículo 26 de la Constitución en la parte que garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores; del artículo 54, que habla de que en el Congreso reside la potestad de hacer leves: del artículo 69, que se refiere a la misma potestad en da atribución de interpretar, reformar y derogar las leyes preexistentes; del artículo 73, excepción 2ª, que reza: "Las leyes sobre materia civil y procedimiento judicial, que no podrán ser modificadas sino en virtud de proyectos presentados por las Comisiones permanentes especiales de una y otra Cámara o por los Ministros del Despacho"; y del artículo 115, en lo del ejercicio por el Presidente de la República, de la potestad reglamentaria, expidiendo las órdenes, decretos y resoluciones necesarias para la cumplida ejecución de las leyes;
b) Que es un abuso de la potestad reglamentaria lo consignado en las letras b), c) y f) del artículo 7º del Decreto, puesto que es una Innovación de la tarifa legal de pruebas, y
c) Que los artículos 8º y 10 del Decreto también demuestran una usurpación del Organo Ejecutivo al establecer sanciones que privativamente son facultad del legislador.
El artículo 3º de la Ley 51 de 1937 permite seguir ejerciendo la odontología a las personas que durante un período no menor de diez años, contados hacia atrás desde la vigencia de dicha Ley, hayan estado dedicadas de manera permanente al ejercicio honorable de esa profesión.
Y el artículo ibídem sometía a las personas de que habla el artículo 3º a unos exámenes prácticos para que pudieran continuar como odontólogos, exigiéndoles que la solicitud de examen, acompañada de la documentación respectiva, debia hacerse ante la Junta Central de Títulos Odontológicos, "hasta ciento ochenta días después de la promulgación de la presente Ley."
Pero ocurrió que el artículo 16 de la Ley 128 de 1937 derogó el artículo 4º de la Ley 51, quedando absolutamente indeterminado el plazo para que las personas favorecidas por el artículo 39 presentaran las comprobaciones del ejercicio honorable y permanente de la dentistería durante un período de diez años atrás.
Entonces el primer inciso del artículo 7º del Decreto número 32 de 1938 dispuso que los individuos, del artículo 3º de la Ley 51 "deberán presentar a la respectiva Junta Seccional de Títulos Odontológicos dentro del término fijado por la Ley 51 de 1937 en su artículo 29", los documentos que especifica el artículo 7º del Decreto.
Y aquí es en donde el doctor Galvis R. sitúa su impugnación principal, pues alega que la libertad sin condiciones del artículo 3º de la Ley 51 para seguir ejerciendo la odontología, fue restringida por el plazo que fijó el primer inciso del artículo 7º del Decreto; que esa libertad absoluta es un derecho adquirido quebrantado en el Decreto, y que el Gobierno invadió la esfera jurisdiccional del Congreso, extralimitando la potestad reglamentaria.
Idénticas observaciones formula el demandante al plazo del penúltimo inciso del artículo 7º.
Nótese, una vez más, que por la derogatoria del artículo 4º de la Ley 51 de 1937 (artículo 16, Ley 128 de ese año), la prueba de las circunstancias del artículo 3º ibídem se dejó sin término para hacerla valer, lo que ocasionó la fijación de ciento ochenta días que el Gobierno en el Decreto tomó del artículo 2º, tiempo igual al que traía el derogado artículo 4º
La cumplida ejecución del artículo 3º imponía al Gobierno el deber de señalar el plazo de la demostración correspondiente, señalamiento que en nada exagera ni extralimita la potestad reglamentaria, y que no tenía ni tiene por qué ser facultad exclusiva del Congreso.
A los dentistas u odontólogos indicados en el artículo 3º de la Ley 51 no se les arrebató ningún derecho por el primer inciso del artículo 7º del Decreto número 32 de 1938. Conservaron el derecho de seguir ejerciendo la profesión, sin sujetarlos a exámenes, probando, eso sí, que en ellos concurren las condiciones legales. Y para la prueba era menester decir cuándo y cómo se aducía.
El propio demandante se encarga de reconocer la subsistencia del derecho sustantivo del artículo 3º y la necesidad de reglamentarlo, al escribir que ese derecho "quedaba de libre ejercicio en cualquier tiempo y mediante, únicamente, las condiciones en él señaladas, es decir, acreditando un período no menor de diez años de ejercicio de la odontología, contados hacia atrás desde la vigencia de esa Ley y siempre y cuando se hubiera estado dedicado de una manera permanente y honorable al ejercicio de esa profesión."
El plazo del inciso primero acusado, en vez de dañar el derecho ayuda a su efectividad, y no infringe los artículos 26, 54, 69, 73 y 115 de la Constitución, artículos que menos se afectan con el otro plazo de treinta días que el penúltimo inciso del artículo 7º del Decreto diera a las Juntas Seccionales para estudiar las pruebas y rendir su, concepto escrito a la Junta Central de Títulos Odontológicos.
Más inconducente es la acusación de abuso de la potestad reglamentaria conferida al Presidente de la República por el numeral 3º del artículo 115 de la Constitución "para la cumplida ejecución de las leyes," con que el demandante ataca la exigencia de las pruebas b), c) y f) del artículo 7º del Decreto número 32 de 1938.
Esas pruebas son cédula de ciudadanía, libreta militar y certificaciones de las autoridades de los lugares en donde el interesado ha ejercido la odontología.
Y el acusador formula la afirmación de que esos documentos son innovaciones a la tarifa de pruebas de la Ley 105 de 1931, como si se estuviera tratando de un proceso judicial de carácter civil y no de una cuestión de naturaleza administrativa, cual es la reglamentación de una ley que establece las normas para el ejercicio de la odontología, reglamentación de suyo libre en orden a establecer, dentro de lo racional, los medios probatorios que se juzguen indispensables.
"Acuso igualmente por inconstitucionales, expone el demandante, los artículos 8º y 10 del Decreto número 32, a que me estoy refiriendo, en cuanto establecen sanciones, atribución privativa del legislador, que ha usurpado el acto del Organo Ejecutivo al ejercitar la potestad reglamentaria allí."
El artículo 8º no es impositivo de sanción alguna. Sólo previene que las resoluciones de licencias otorgadas según el artículo 7º no tendrán valor sino cuando se las publique en el Diario Oficial, a costa del interesado.
Y el artículo 10 puntualiza los casos en que las Juntas Seccionales pueden cancelar las licencias para el ejercicio de la odontología.
Obvio es que lo dispuesto en esos artículos armoniza con el alcance constitucional de la reglamentación de leyes por el Gobierno, a quien ningún principio de la Carta impedía expresar la condición de validez de las licencias (artículo 8º) y las causas de su cancelación (artículo 10).
De consiguiente, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en desacuerdo con el parecer del señor Procurador General de la Nación y no encontrando que haya motivos para proceder como lo manda el inciso segundo del artículo 2º, Ley 96 de. 1936, declara la exequibilidad de los artículos 7º (incisos primero, y penúltimo y apartes b), c) y f), 8º y 10 del Decreto número 32, de 8 de enero de 1938), "por el cual se reglamenta la Ley 51 de 1937, sobre ejercicio de la odontología."
Comuníquese al Ministerio de Educación Nacional.
Publíquese, cópiese e insértese en la Gaceta Judicial.
Notifíquese.
Campo Elías Aguirre-José Miguel Arango. José M. Blanco Núñez-Manuel Caicedo Arroyo. Aníbal Cardoso Gaitán-Isaías Cepeda-Liborio Escallón-Ricardo Hinestrosa Daza-Fulgencio Lequerica Vélez-José Antonio Montalv--Hernán Salamanca-Arturo Tapias Pilonieta-Pedro León Rincón, Secretario en propiedad.