Norma demandada:  Normas demandadas: artículos 59 y 79 de la Ley 264 de 1938 y del artículo 29 del Decreto Ejecutivo número 1377 de 17 de julio de 1940

ARTICULOS 5º y 7º DE LA LEY DE 1938 SOBRE SOCIEDADES COOPERTIVAS PARA LA ELABORACIÓN DE LA SAL ACUSADOS COMO INCONSTITUCIONALES. Y DECRETO NUMERO 1377DE 17 DE JULIO DE 1940 ACUSA TAMBIEN ARTICULO 2º.

Aunque las salinas sean bienes fiscales la Nación no puede obrar, respecto de la elaboración, como persona de derecho privado, con libertad omnímoda, porque la función de la elaboración la atribuyó la ley a los particulares, recortando así la libertad de la Nación. Si la elaboración de la sal pertenece a los particulares, el Gobierno no puede hacer a los unos de mejor condición que a los otros y no puede obligarlos a formar entre ellos o con la Nación cooperativas para la elaboración de sales. Obligar a los particulares a formar cooperativas, impelidos por los privilegios, gracias o ventajas que otorgue el Gobierno a los que se asocien con tal fin es atentar contra la libertad de industria, es violar el precepto constitucional del artículo 40 que manda que el trabajo gozará de especial protección del Estado, y no es proteger el trabajo señalando precios distintos a los que elaboran sal. Por tanto, si el Gobierno fija distintos precios al agua salada, menor para los que pertenezcan a la cooperativa, crea un privilegio en favor de éstos y en contra de los intereses de los que no pertenezcan a la cooperativa, procedimiento prohibido por el artículo 27 de la Codificación Constitucional. Son, pues inexequibles el artículo 59 de la ley acusada y el 29 del decreto acusado también, más no el artículo 79 de aquella.

Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-

Bogotá, veinticuatro de abril de mil novecientos cuarenta y uno.

(Ponente: magistrado Dr. José Miguel Arango)

El apoderado especial de la Compañía Salinera de los Andes, demanda ante la Corte, los artículos 59 y 79 de la Ley 264 de 1938, por considerarlos contrarios a claros textos constitucionales, para que se declaren inexequibles. También solicita la inexequibilidad del artículo 29 del Decreto Ejecutivo número 1377 de 17 de julio de 1940.

Para la Corte prospera la acusación del apoderado de la Compañía Salinera de los Andes por el quebrantamiento del artículo 27 de la Constitución y otros que luego se citarán en lo que dice relación al artículo. 5º de la ley acusada, no en cuanto al 7º, como adelante se verá, artículo 27 que en su texto, ordena: "Ninguna ley que establezca un monopolio podrá aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una industria lícita.

"Ningún monopolio podrá establecerse sino como arbitrio rentístico y en virtud de ley.

"Sólo podrán concederse privilegios que se refieran a inventos útiles y á vías de comunicación".

Razona así el demandante para sustentar su tesis:

"A primera vista se comprende que si una determinada sociedad, establecida por el gobierno para la elaboración de sal, como es la Cooperativa .de que trata el artículo 59 de la Ley 264 de 1938, va a gozar de especiales y muy importantes ventajas que se niegan a otras sociedades establecidas también para la elaboración de sales, verbo y gratia, la Compañía Salinera de los Andes, aquella queda automáticamente colocada en una situación de privilegio que además va derecho al monopolio. Privilegio es, para la Cooperativa, obtener las aguas sales a precios inferiores a los impuestos, por efecto de la Ley 264 a cualquiera otra entidad establecida para ejercer igual industria; privilegio es acordar a la Cooperativa especiales facilidades crediticias, que no se dan a otras empresas de elaboración de sales; privilegio es brindar a aquella con exclusión de éstas la importantísima ventaja que entraña el aporte de capital por el gobierno. Todo ello cabe holgadamente en la definición de privilegio que la Corte misma ha dado en uno de sus fallos, con apoyo en el Diccionario de la Lengua, que "Privilegio es gracia o prerrogativa que concede el superior, exceptuando o libertando a uno de una carga o gravamen, o concediéndole una excepción de que no gozan otros (Jurisprudencia de la Corte,

III, 3.151)

"Como los artículos 5º y 7º de la Ley 264 de 1938, colocan a la Sociedad Cooperativa, que el primero de esos artículos ordenó al Gobierno establecer, en situación de evidente privilegio; como los favores, prerrogativas y ventajas que esas disposiciones le otorgan a aquella sociedad, en el hecho se traducen en un monopolio dado a la misma para la elaboración de sal; como el referido privilegio está fuera de los qué autoriza la Constitución, pues no se otorga para inventos útiles o vías de comunicación, únicos casos en que aquellas los permiten; y como el monopolio que tácitamente establecen los precitados artículos de la Ley 264, no lo autoriza a ésta como arbitrio rentístico, sino para fomento de una sociedad cooperativa y sin previa indemnización, como conforme lo exige la norma constitucional, síguese que el artículo 5º, en la parte en que autoriza la imposición de un gravamen mayor para los elaboradores no afiliados a la Sociedad Cooperativa, y el artículo 7º de la Ley 264 de 1938, quebrantan el precepto marcado con el número 27 de la Codificación Constitucional, por lo cual son inexequibles".

"Y no se diga que cualquier persona .o cualquier empresa elaboradora de sal está en capacidad de gozar de iguales prerrogativas y favores a los que se otorgan a la Sociedad Cooperativa, con solo afiliarse a ésta. Tal posibilidad, existe ciertamente; mas ella no basta para purgar las disposiciones acusadas del vicio que las hace inexequibles, porque siendo como es absolutamente voluntario el ingreso a la Sociedad Cooperativa, si una persona o sociedad, haciendo uso de su derecho, se abstiene de ingresar, queda desde luego sometida a condiciones de completa inferioridad respecto de la Cooperativa, e injustamente sometida a luchar en el campo de la industria con una entidad armada de valioso privilegio.

"Por otra parte, si lo que se ha pretendido por medio de las disposiciones que acuso es obligar a todos los elaboradores de sal a hacerse parte en la Sociedad Cooperativa, entonces aquellas pecan contra la libertad de industrias, que es otro derecho amparado por la Constitución, sin otras restricciones que las indicadas en el artículo 38 de la Codificación Constitucional".

El señor Procurador General de la Nación opina que las sales son bienes fiscales, de propiedad exclusiva de la Nación, quien los administra como persona de derecho privado, es decir con todas las libertades y restricciones que las leyes conceden e imponen a los particulares, en relación con los bienes que constituyen el haber privado de los ciudadanos. De esta premisa deriva el agente del Ministerio Público, la conclusión de que' la Nación tiene libertad, en tratándose de un bien nacional o de un bien fiscal, para fijarle precio a la sal y de hacer a los particulares que se sometan a las prescripciones del ejecutivo, concesiones para el ejercicio de la industria de la elaboración de sales.

En principio, es cierta y ajustada a derecho la apreciación del señor Procurador, pero ella, al presente, comporta algunas restricciones, en tratándose del laboreo de las sales.

No puede ponerse en duda que las salinas ya sean terrestres, ora marítimas, pertenecen en propiedad a la Nación. Así lo ha establecido el artículo 199 de la Codificación Constitucional y así lo reconoce el artículo 115 del Código Fiscal, pero ese mismo código, por ser la sal un producto de primera necesidad, puede decirse de orden público, ha reglamentado su producción, dividiéndola en dos funciones, una privativa del Gobierno y otra que corresponde a los particulares que quieran ejercer esa industria, a saber: la explotación, que corresponde exclusivamente al Gobierno, función privativa de éste, y que consiste en obtener la sal en su estado natural, que se denomina bijua o gema o agua salada, y la elaboración que corresponde a les particulares y consiste en las operaciones que se ejecuten por medios industriales para producir sal compactada o sal de caldero, previa compra al Gobierno del agua salada o de la sal bijua o gema.

Si la producción de la sal en las salinas terrestres, se divide en dos operaciones por el querer del legislador, una privativa del Estado y otra de los particulares, la opinión del señor Procurador sufre mengua al aplicarse a las personas que ejercen la industria de la elaboración, lo que quiere decir que aunque las salinas sean bienes fiscales, la Nación no puede obrar, respecto de la elaboración, como persona de derecho privado, con libertad omnímoda, porque la función de la elaboración la atribuye la ley a los particulares, recortando así la libertad de la Nación.

Si la elaboración de sales terrestres en Colombia, corresponde a los particulares, estos en ejercicio de esta lícita industria deben tener igual protección de las autoridades, porque estas, entre otras cosas, están constituidas para proteger a los residentes en Colombia en sus bienes, y esa protección se aminora o desaparece, cuando los industriales que elaboran sales, se someten a diversas condiciones, o mejor dicho, cuando el precio del agua salada o de la sal bijua es distinto para unos y otros.

Pero se observa que esa diversidad de precios sólo existe para los industriales que no quisieren someterse a las condiciones fijadas por el Gobierno para obtener precios más bajos para la materia prima, y así sometidos a esas condiciones, la igualdad de precios para los industriales los coloca en igualdades económicas para el ejercicio de la industria.

A esta argumentación hay que reparar, que si la elaboración, por mandato de la ley, pertenece a los particulares, el Gobierno no puede hacer a los unos de mejor condición que a los otros, porque la Constitución ampara por igual a todos los que ejerzan una industria lícita, y no puede obligarlos a formar entre ellos o con la Nación, cooperativas para la elaboración de sales, porque^ esta operación compete a los particulares, no a la Nación y porque todos los habitantes de Colombia pueden ejercer la industria que les agrade, sin licencia del Gobierno cuando ella es lícita, que si no lo fuere no se podría ejercer. Obligar a los particulares a formar cooperativas, impelidos por los privilegios, gracias y ventajas, que otorgue el Gobierno a los que se asocien con tal fin, es atentar contra la libertad de industria, es violar el precepto constitucional del artículo 40 que manda que el trabajo gozará de especial protección del Estado, y no es proteger el trabajo señalando precios distintos a los que elaboran sal.

Pudiera arguirse que la Nación pone en igualdad de condiciones a todos los elaboradores de sal respecto del precio de la materia prima, siempre que se sometan a las disposiciones que dicta el Gobierno, en el caso actual, a que formen cooperativas.

Grave reparo hay que hacerle al anterior razonamiento, que consiste en que si la industria es libre, a nadie se le puede obligar a asociarse, sin violentar la libertad de industria, derecho reconocido por la Carta fundamental.

Como, consecuencia de lo anterior no puede remitirse a duda, que si el Gobierno fija distintos precios al agua salada, menor para los que pertenezcan a la cooperativa, crea un privilegio en favor de estos y en contra de los intereses de los que no pertenezcan a la Cooperativa, procedimiento prohibido por el artículo 27 de la Codificación Constitucional.

La finalidad que tuvo el legislador al dictar la Ley 264 en su artículo 5º de proteger a los consumidores, se puede alcanzar con la facultad que tiene el Estado de intervenir, por medio de leyes, en la explotación de las industrias fijando de antemano el precio de la sal que se dé al expendio, sin hacer a unos industriales de mejor condición económica que a otros. En tratándose de bienes nacionales, las autoridades de la república han sido instituidas para la administración y fomento de los intereses públicos, a fin de que marchen con la apetecida regularidad y contribuyan al progreso y engrandecimiento de la Nación, pues no estaría bien que bienes fiscales de esta se pusieran al servicio de determinadas personas con detrimento de los intereses de los demás asociados.

De lo anterior se desprende que el artículo 5º acusado viola los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 15, 27, 38 y 40 de la Constitución y por tanto es inexequible, lo mismo que el segundo del decreto acusado.

A juicio de la Corte el artículo 7º de la Ley 264 memorada, escapa a la tacha de inconstitucional, porque, en primer lugar, él confiere una facultad al Gobierno para celebrar convenios con la Cooperativa para la estipulación de facilidades crediticias y de aporte de capital a cambio de la intervención del Gobierno en la fijación del precio de venta de la sal, autorización que no pugna con ninguna disposición constitucional y menos con el artículo 27 de allí, porque esas concesiones no implican privilegio a la Cooperativa, sino que crean obligaciones y derechos recíprocos, como emanados de un contrato bilateral, y en segundo lugar porque si fuera privilegio sería una concesión gratuita para la compañía, y se ha visto que esas facilidades crediticias y esos aportes no son gratuitos de parte del Gobierno, sino a cambio de su intervención en la fijación de los precios de venta de la sal.

Si alguna de las disposiciones constitucionales señaladas como quebrantadas, no han sido citadas por el demandante, la Corte tiene facultad para estudiar la demanda desde esos vértices o a la luz de otras disposiciones distintas de las señaladas en la demanda, como lo enseña el artículo 2º de la Ley 96 de 1936. El artículo 2º del Decreto 1377 de 17 de julio del año de 1940 correrá igual suerte ya que él en el fondo, dispone lo mismo que los artículos 5º y 7º acusados.

En consecuencia, en desacuerdo con el señor Procurador General de la Nación, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena decide:

1º Es inexequible el artículo 5º de la Ley 264 de 1938, en la parte que autoriza al Gobierno para pactar con el Banco de la República la fijación de un precio mayor para las sales que compren los elaboradores que en el término allí señalado no sean socios de la Cooperativa cuya formación se ordenó.

2º Declárase igualmente inexequible el artículo 2º del Decreto número 1377 atrás mencionado en su segunda parte que dice: "Pero podrá, después del 1º de noviembre de 1940, y previo acuerdo con el Banco de la República, señalar un precio diferencial para elaboradores, a que se refiere el citado artículo 5º de la Ley 264 de 1938.

3° Es exequible el artículo 7º de la citada Ley 264 de 1938.

Notifíquese, cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese a los Ministros de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Petróleos y archívese el expediente.

Hernán Salamanca.-Campo Elías Aguirre.-José Miguel Arango.-Anibal Cardoso Gaitán.-Isaías Cepeda-Juan Antonio Donado V.-Liborio Escallón.-Absalón Fernández de Soto.-Ricardo Hinestrosa Daza.-Fulgencio Lequerica Vélez.-Juan Antonio Montalvo.-Arturo Tapias Pilonieta.-Pedro León Rincón, Srio. en ppd.