Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1438 de 1940
DECRETO ACUSADO NUMERO 1438 DE 18 DE JULIO DE 1940, "POR EL CUAL SE REFORMA LA LEY 23 DE 1931, ORGANICA DEL CONSEJO DE LA ECONOMIA NACIONAL Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES".
El Decreto Legislativo acusado emana de las facultades extraordinarias otorgadas al Órgano Ejecutivo por la Ley 54 de 1939, la que a su vez fue expedida por el Congreso en ejercicio de la expresa atribución que a él le señala el numeral 9.º del artículo 69 de la Constitución; no es, por tanto, inexequible. Además, como el acusador ha dicho que el ordinal c) del artículo l.° de la Ley 54 de 1939 es muy vago e impreciso y por ello ha sostenido que no autoriza al Presidente de la República para expedir el decreto acusado, debió, por consiguiente, acusar esa ley, y en caso de prosperar su acusación, virtualmente habría caído el decreto también; pero no estando acusada la ley mal podría aseverarse que el decreto traspasa los límites señalados por el legislador a las facultades extraordinarias y en esas condiciones el cargo formulado por el demandante contra el decreto no puede prosperar.
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.- Bogotá, veintiuno de abril de mil novecientos cuarenta y uno.
(Magistrado ponente: Dr. Isaías Cepeda)
El señor Luis Vélez Marulanda, en su calidad de ciudadano colombiano y en ejercicio de la acción que concede el artículo 149 de la Constitucional Nacional, pide que se declare inexequible, por ser violatorio de algunos preceptos constitucionales, el decreto de carácter extraordinario número 1438, del 18 de julio de 1940, "por el cual se reforma la Ley 23 de 1931, orgánica del Consejo de la Economía Nacional y se dictan otras disposiciones".
El demandante señala como textos constitucionales infringidos los artículos 16, 52, 53, 69 y 72, que tratan, en su orden, de que los funcionarios públicos son responsables por infracción de la Constitución o de las leyes, por extralimitación de funciones, o por omisión en el ejercicio de éstas; de cuáles son los órganos del Poder Público y' de que ellos son limitados y tienen funciones separadas, pero colaboran armónicamente en la realización de los fines del Estado; de cómo están formados los órganos del Poder Público; de que corresponde al Congreso hacer las leyes; de cuáles atribuciones ejerce por medio de ellas, y de que las leyes pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras.
Entre los fundamentos en que apoya su acusación el demandante trae los siguientes:
"La Ley 54 de 1939, en ocho ordinales taxativamente enumerados, señala al Ejecutivo, de acuerdo con el ordinal 9.° del artículo 69 de nuestra Constitución, la órbita dentro de la cual puede ejercer sus facultades extraordinarias.
"De esos ocho ordinales hay siete que no dejan lugar a duda y guardan a cabalidad la precisión exigida por la Constitución, pero hay uno, el c) que le ha servido al Gobierno de caballo de Troya para modificar toda nuestra legislación, debido a su vaguedad e imprecisión.
"En efecto, dice tal ordinal:
"c) Fomento y defensa de las industrias, especialmente la del café y consecución de los recursos necesarios para tales fines.
"Lo anterior no comprende la facultad para establecer nuevos impuestos o para aumentar los existentes'.
"Dentro del significado genérico de los términos Fomento y defensa de las industrias puede incluirse toda la actividad económica de un Estado: la industria extractiva en sus innumerables ramas; la agrícola con todas sus incidencias; la del comercio, tan vasta y compleja; la de transportes, con sus modernas complicaciones, y las innumerables ramificaciones de las industrias transformadoras, que llenan un amplio margen de la economía nacional y juegan un papel primordial en la vida social.
"Decir, pues, fomento y defensa de las industrias e interpretar el concepto en la forma en que lo ha hecho el Ejecutivo, es someter a éste la regulación de toda nuestra estructura jurídica. Esto explica los 195 decretos dictados por aquél en uso de las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 54 de 1939".
Habla luego el demandante de que es necesario estudiar hasta dónde van las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la indicada Ley 54, y agrega:
"A la interpretación doctrinaria de tal ley contribuyo yo en la medida de mis capacidades con las siguientes razones: el móvil que indujo a nuestros legisladores a darle al Gobierno autorizaciones extraordinarias fue el de que conjurara, corrigiera o atenuara los efectos de la actual crisis mundial sobre la organización económica y fiscal del país, mediante las medidas concretadas en los ocho ordinales a que antes hice alusión. Es decir, la causa principal que se tuvo en cuenta fue la guerra con sus repercusiones nocivas para la industria del país.
"Ahora bien: hasta dónde llegan las repercusiones de la actual crisis mundial Podrán seguirse hasta sus últimas incidencias económicas y sociales Imposible. Es como calcular hasta qué partícula de la tierra llega el movimiento sísmico. Pueden localizarse aproximadamente las zonas afectadas, las extensiones removidas, pero no fijar un límite matemáticamente preciso. Así también en tratándose de una guerra pueden más o menos señalarse las industrias principales afectadas, pero es empeño inútil querer ver toda la trayectoria de sus efectos económicos, nocivos o favorables. A pesar de sus 195 decretos, el Gobierno no pudo, ni lo habría podido, contemplar todas las situaciones económicas afectadas. Cada industria tiene conexiones con muchas otras y entre todas se crean múltiples interdependencias hasta formar una red inextricable, una cadena casi infinita".
Más adelante agrega el demandante:
"Otro aspecto que hay qué contemplar es este: puede el Presidente de la República en uso de facultades extraordinarias derogar o modificar las leyes "
Después de hacer algunas consideraciones al respecto, concluye:
"Concretándome, pues, al objeto de mi demanda, sostengo que el señor Presidente de la República no estaba autorizado, ni expresa ni tácitamente, para modificar la Ley 23 de 1931, que creó el Consejo de la Economía Nacional, y que, por consiguiente, invadió arbitrariamente la órbita constitucional".
Corrido el traslado correspondiente al señor Procurador General de la Nación, ese alto funcionario lo contestó oponiéndose a la declaratoria de inexequibilidad solicitada.
Pertenecen al concepto del señor Procurador los siguientes párrafos:
"Como toda ley de facultades extraordinarias, que desplaza la potestad normal y ordinaria de legislar del Congreso hacia el Órgano Ejecutivo, la Ley 54 de 1939 es un estatuto de emergencia, dictado en presencia de una situación de profunda perturbación universal en todos los órganos, de la actividad humana y con especiales y directas repercusiones en los sistemas económicos y financieros de los diversos estados de la tierra. El artículo l.° de la Ley 54 es por sí solo un compendio explícito y cabal de la razón de ser de la medida extraordinaria y de su alcance cuando declara que 'de conformidad con el ordinal 9.° del artículo 69 de la Constitución Nacional, revístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que, con el fin de conjurar, corregir o atenuar los efectos de la actual crisis mundial sobre la organización económica y fiscal del país, adopte las providencias que fueren indispensables en relación con los siguientes puntos'. Y la simple lectura de estos puntos convence de que el Órgano Legislativo autorizó al Presidente de la República para regular, reformar, complementar y modificar todo lo relacionado con la deuda pública, con el control de cambios, exportaciones e importaciones, con el crédito bancario, con el fomento y defensa de las industrias y con la defensa contra la especulación de los precios de las drogas y artículos de primera necesidad; o sea todo lo que se relaciona con la vida financiera y económica del país en sus actividades más salientes, y dentro de los límites de la facultad reguladora del propio legislador. Y en lo relativo a lo fiscal, el segundo miembro del ordinal c) y los ordinales e), f) y g) son bien claros y precisos en cuanto al alcance y límites de las autorizaciones en lo que estrictamente concierne al Tesoro Nacional.
"No hay razón, pues, para que el demandante se sorprenda de que dentro del amplísimo campo de las autorizaciones en lo financiero, económico y fiscal el Órgano Ejecutivo hubiera dictado muchos decretos, porque sólo así podía satisfacer la razón de ser de la medida extraordinaria que el Congreso consideró necesaria e indispensable 'con el fin de conjurar, corregir o atenuar los efectos de la actual crisis mundial sobre la organización económica y fiscal del país. Es decir, que el Congreso se penetró de la gravedad, complejidad y magnitud de los problemas planteados por la crisis mundial y por ello encomendó su examen y adecuada regulación al Presidente de la República, en ejercicio de la atribución 9° del artículo 69 de la Constitución. En consecuencia, dadas las proporciones y propósitos de la delegación, ésta no podía tener otros límites que los marcados por la propia naturaleza del encargo, o sea la de adoptar las medidas legislativas tendientes a conjurar, corregir o atenuar los efectos de la actual crisis mundial sobre la organización económica y fiscal del país. Ante un encargo de tan vasta envergadura y de máxima responsabilidad el Órgano Ejecutivo tenía que operar en la medida dé las funciones cuya satisfacción se le encomendaba y de cuyas consecuencias debía responder."
"Desde su creación por la Ley 23 de 1931, esta entidad (el Consejo de la Economía Nacional) no ha tenido otro carácter que el de un centro de estudios y de coordinación de los problemas concernientes a la Economía Nacional y a sus relaciones con las actividades estatales, a fin de encauzar, orientar y dirigir mejor esas actividades por quienes tienen facultad para ello por delegación de la soberanía nacional conforme a nuestro sistema constitucional y legal. Vale decir que el Consejo de la Economía Nacional no es un organismo del Poder Público, para imponer con carácter obligatorio lo que es materia de sus funciones. De aquí que esté muy bien definido en el artículo 1° del decreto acusado al decir que 'el Consejo de la Economía Nacional es un organismo de consulta, planeamiento y coordinación general, y está organizado sobre el principio de la colaboración entre el Estado y los grupos económicos particulares'.
"Dado tal carácter no sólo por la definición legal sino en puridad de verdad por la naturaleza misma del organismo, era lo más natural que el Órgano Ejecutivo adaptara el organismo consultivo a las exigencias de la magna tarea que el Congreso le encomendaba para la defensa de la economía nacional. Con irreprochable acierto quiso el Gobierno que su cuerpo de consulta y .asesoría tuviera el asentimiento requerido por la diversidad de problemas a cuya solución se enfrentaba, porque es evidente que el Decreto número 1438 de 1940 no restringe las funciones que la Ley 23 de 1931 asignó al Consejo de la Economía Nacional, sino que las amplía considerablemente con la intervención de nuevos elementos de información y con la adopción de medidas que tienden al desarrollo de funciones permanentes, más activas y por consiguiente de mayor eficacia".
En lo tocante a los fundamentos constitucionales de la demanda el señor Procurador se expresa así:
"Como se ha visto, el demandante alega en su petición de inexequibilidad la infracción de los artículos 16, 52, 63, 69 y 72 de la Constitución. El artículo 16 declara la responsabilidad de los funcionarios públicos por las infracciones de la Constitución y Leyes, tanto por extralimitación de funciones como por omisión en el ejercicio de las mismas. Los artículos 52 y 63 se refieren a la composición, separación y limitación de los tres órganos del Poder Público. El artículo 69 consagra el principio, de que corresponde al Congreso hacer las leyes y enumerar las atribuciones que por medio de ellas ejerce, atribuciones entre las cuales se consigna la de "revestir, pro-tempore, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". El art. 72 se limita a declarar que 'las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho'.
"Pues bien: los artículos citados nada arguyen contra la validez del Decreto Legislativo 1438 de 1940, porque éste emana de las facultades extraordinarias otorgadas al Órgano Ejecutivo por la Ley 54 de 1939, la que a su vez fue expedida por el Congreso en ejercicio de la expresa atribución que a él le señala el numeral 9° del artículo 69 de la Constitución.
"Lo habitual en el planeamiento y discusión del mismo tema que propone el señor Luis Vélez Marulanda es situarlo en un terrero que excluye la imputación de intenciones o propósitos de mala fe en la expedición del acto acusado. El artículo 16 de la Constitución entraña el concepto de intención dolosa y de consiguiente reparación penal. La impertinencia de la cita del artículo 16 es tanto más manifiesta cuanto ese precepto constitucional no es elemento apto para establecer una situación de incompatibilidad entre la Constitución y el estatuto legislativo acusado. Ese artículo 16 sólo tendría virtualidad para operar en el caso de que declarada una inexequibilidad por quebrantamiento de otros preceptos constitucionales, se pudiera atribuir tal violación a propósitos dolosos.
"Por tal razón es improcedente la invocación que del mencionado artículo 16 se hace en la demanda que se considera y porque además la rectitud de intenciones y el alto sentido de responsabilidad que necesariamente hay que reconocer en el Órgano Legislativo al expedir la Ley 64 de 1939, no pueden menos de reconocerse en igual grado en el Presidente de la República y en sus Ministros al darle ejecución a aquel mandato".
La Corte considera:
Fuera de los aspectos tratados por el señor Procurador General de la Nación en los párrafos que han quedado transcritos, contiene la demanda dos puntos que es preciso estudiar.
Estima el demandante que el ordinal c) del artículo 1.° de la Ley 54 de 1939 es muy vago e impreciso, y por ello sostiene que no autoriza al Presidente de la República para expedir el decreto acusado, no obstante reconocer, como reconoce, que dentro del significado genérico de los términos Fomento y Defensa de las industrias puede incluirse toda la actividad económica del Estado.
El cargo se endereza, pues, contra la ley de facultades extraordinarias, que no está acusada, y no contra el decreto, porque es claro que dentro de la vaguedad e imprecisión que se atribuye a la ley, cabrían todas las medidas que el Gobierno juzgara necesario o conveniente dictar para fomentar y defender las industrias, gravemente amenazadas por "los efectos dé la actual crisis mundial sobre la organización económica y fiscal del país", sin que pudiera sostenerse que tales medidas se apartan de las facultades concedidas.
El demandante ha debido, por consiguiente, acusar la ley, si considera que no reúne los requisitos de precisión exigidos por el ordinal 9.° del artículo 69 de la Constitución Nacional, y en caso de prosperar su acusación, virtualmente habría caído el decreto también; pero no estando acusada la ley, mal podría aseverarse que el decreto traspasa los límites señalados por el legislador a las facultades extraordinarias y en esas condiciones el cargo formulado por el demandante contra el aludido decreto no puede prosperar.
Sostiene igualmente el demandante que el Presidente de la República no puede, en uso de facultades extraordinarias, derogar o modificar las leyes, y que, por tanto, no podía reformar la Ley 23 de 1931, que creó el Consejo de la Economía Nacional.
Este punto lo ha resuelto la Corte afirmativamente en varias ocasiones, entre otras en una sentencia reciente, la de fecha trece de marzo último, en la cual dijo, refiriéndose a los Decretos-Leyes, o decretos de carácter extraordinario:
"Estos decretos deben dictarse dentro del límite de las facultades concedidas, pero se acepta que tienen el carácter, la fuerza y la virtualidad de las leyes. Por ellos pueden reformarse, suspenderse y aun derogarse las leyes existentes que se opongan a los fines para los cuales se concedieron las facultades extraordinarias; no necesitan llevar las firmas de todos los Ministros, sino la del Presidente y la del Ministro o los Ministros que representen el ramo correspondiente, y rigen hasta cuando el Congreso, o el Gobierno, en uso de nuevas facultades extraordinarias, los modifiquen, suspendan o deroguen. Consideran los tratadistas que en este caso, más que una delegación de funciones, el Congreso, mediante expresa autorización constitucional, amplía las funciones del Órgano Ejecutivo, o le atribuye una competencia que sin las facultades extraordinarias no tendría".
Se deduce de todo lo dicho que el decreto acusado no pugna con los textos constitucionales citados por el demandante, ni con algunos otros.
En consecuencia, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, de acuerdo con el concepto del señor Procurador General de la Nación y en uso de la atribución que le concede el artículo 149 de la Constitución Nacional,
DECIDE:
Es exequible el Decreto número 1438, del 18 de julio de 1940 "por el cual se reforma la Ley 23 de 1931, orgánica del Consejo de la Economía Nacional y se dictan otras disposiciones".
Dése cuenta a los señores Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Trabajo, Higiene y Previsión Social, de la Economía Nacional y de Obras Públicas.
Cópiese, publíquese, notifíquese y archívese el expediente.
Hernán Salamanca. - Campo Elías Aguirre.-José Miguel Arango.-Aníbal Cardoso Gaitán.-Isaías Cepeda.-Juan Antonio Donado Y.-Liborio Escallón.- Absalón Fernández de Soto. - Ricardo Hinestrosa Daza. - Fulgencio Lequerica Vélez-José Antonio Montalvo-Arturo Tapias Pilónieta. - Pedro León Rincón. Srio. en ppd.