DECRETO No. 460 DEL 25 DE FEBRERO DE 1937. REGLAMENTARIO DE LA LEY 187 DE 1936. ACUSADO COMO INCONSTITUCIONAL
Corte Suprema de Justicia.-Sala Plena.-Bogotá, junio diecisiete de mil novecientos treinta, y ocho.
(Magistrado ponente: Dr. Arturo Tapias Pilonieta)
Al determinar el acto acusado que el Tribunal Seccional Contencioso Administrativo de Medellín continuaría conociendo de los negocios electorales del Chocó con motivo de la elección de Representantes al Congreso, dejó llenado el vacío que en ausencia de tal disposición se presentaba en relación con la competencia, para decidir esos negocios; en esa virtud el acto está dentro del molde de las autorizaciones y por ende también de las pautas constitucionales que delimitan el campo de acción de caída uno de los poderes públicos.
El doctor Manuel A. Chaparro, en ejercicio de la acción popular que consagra el artículo 41 del Acto Legislativo número 3 de 1910, presentó demanda ante la Corte Suprema de Justicia para que se declare inexequible por inconstitucional el artículo 6° del decreto ejecutivo número 450 de 25 de febrero de 1937, reglamentario de -la. Ley 187 de 1936 sobre elecciones para Representantes al Congreso en la Intendencia Nacional del Chocó.
Antecedentes
La citada Ley 187 de 1936, "sobre elecciones", dispone así en su artículo 11:
"Artículo 11. Cuando una Intendencia o Comisaría tenga más de cincuenta mil habitantes, de conformidad con el censo de población vigente, formará una circunscripción electoral independiente, con los organismos legales adecuados, para la elección de Representantes.
"Para el cumplimiento de este mandato queda autorizado el Gobierno para señalar las corporaciones electorales, el sistema de voto y demás requisitos que deban llenarse."
El Gobierno, en ejercicio de las autorizaciones conferidas en la última parte del artículo anterior, promulgó el decreto número 450 de 25 de febrero de 1937 "por el cual se reglamenta el artículo 11 de la Ley 187 de 1936." Dispuso allí erigir en circunscripción electoral independiente la Intendencia del Chocó, determinando el número de Representantes que debía elegir, el sistema de voto, las entidades encargadas de hacer los escrutinios, y añadió en el artículo 6°:
"Artículo 6.° El Tribunal Seccional de lo Contencioso Administrativo de Medellín continuará conociendo de los negocios electorales del Chocó suscitados con motivo de 1a elección de Representantes al Congreso."
Acusación de inconstitucionalidad
El demandante dice que el motivo para su demanda de inexequibilidad se desprende de haberse extralimitado el Poder Ejecutivo en las funciones reglamentarias que le confirió la Ley 187 de 1936, en su artículo 11, variando una jurisdicción contencioso-administrativa -la de Cali- y adscribiendo a una nueva -la de Medellín- el conocimiento de los negocios electorales de la Intendencia Nacional del Chocó en la elección de Representantes al Congreso.
Cita como violados los artículos 5.°, 69 y 164 de la Constitución nacional, porque en sentir del actor corresponde al Congreso por medio de leyes establecer y reformar las otras divisiones territoriales de que trata el artículo 6.° de la Constitución, establecer y organizar la jurisdicción contencioso-administrativa de las Intendencias. Y como en el artículo acusado el Presidente de la República reglamentó estas materias que están atribuidas privativamente al Congreso, se extralimitó en el ejercicio de la potestad reglamentaria que tiene según la Constitución misma.
Cita también el demandante varias disposiciones legales para establecer que, según determinación expresa de la ley, corresponde al Tribunal Administrativo de Cali, con residencia en la ciudad del mismo nombre y jurisdicción en el Departamento del Valle y la Intendencia del Chocó, el conocimiento de los negocios contencioso-administrativos que puedan suscitarse con motivo de la elección para Representantes al Congreso en dicha Intendencia, y no al Tribunal Administrativo de Medellín, como erróneamente dispone el artículo 6° acusado, extralimitando así, seguramente en forma involuntaria, las atribuciones reglamentarias que al Gobierno otorgó el artículo 11 de la Ley 187 de 1936. El señalamiento de la autoridad o tribunal que deba tener jurisdicción para fallar un asunto contencioso, corresponde por ministerio de la Constitución privativamente al Congreso, y excepcionalmente al órgano ejecutivo, sólo cuando de una manera expresa y extraordinaria le delega el Congreso esa atribución.
Concepto del Procurador General de la Nación
El señor Procurador General de la' República emitió su concepto en un sentido contrario a las pretensiones del demandante.
Después de hacer dicho funcionario un recuento de la doctrina general acerca de la potestad reglamentaria del órgano ejecutivo, alude a la Ley 93 de 1922 sobre división territorial electoral, que dispuso que el distrito electoral de Medellín quedara integrado por el Departamento de Antioquia y la Intendencia del Chocó; a los artículos 1° incisos d) e i) y 13 de la Ley 25 de 1918, "reformatoria de la Ley 130 de 1913"; a los dos últimos incisos del artículo 2° del Acto Legislativo número 1' de 1936; al artículo 11 de la Ley 187 de 1936; y, por último, a la disposición ejecutiva acusada; para concluir, sobre la base de todas estas disposiciones, así:
"Resulta a la simple vista que el Ejecutivo no se extralimitó en el ejercicio de la facultad reglamentaria que en el caso concreto de la Ley 187 podía ejercer tanto por ser materia administrativa, en la cual el Presidente de la República tiene poder reglamentraio emanado de la Constitución, como porque la misma ley le dio expresamente la facultad de hacerlo. Y dentro de los amplios límites que anteriormente se estudiaron de la potestad reglamentaria, era deber del Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, hacer uso -en defecto de las disposiciones legislativas expresas-de la facultad reglamentaria que le atribuye el numeral 3.°del artículo 120 de la Constitución de 1886 para aclarar-en beneficio de la buena administración de justicia electoral-el punto relativo a la competencia del Tribunal que debía conocer de las demandas a que dieran lugar las elecciones para Representantes en la Intendencia del Chocó."
Examen de la demanda
Por mandato constitucional las porciones del territorio nacional conocidas con el nombre de intendencias y comisarías están colocadas bajo la inmediata administración del Gobierno central, siendo al mismo tiempo de la competencia exclusiva del legislador dictar las normas superiores con que ha de guiarse esa gestión administrativa, y además "darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativo", conforme el último inciso del artículo 5° de la actual Constitución colombiana.
Actividad propia de la función legislativa es pues el señalamiento de la extensión y límites de la jurisdicción de los organismos electorales, judiciales y contencioso-administrativos de las Intendencias y Comisarías, con lo cual apenas se consagró para dichas entidades el mismo régimen de derecho aplicable en el resto de las secciones.
Elementos esenciales de toda jurisdicción, como función de soberanía, son, de una parte, la delimitación territorial dentro de la cual le corresponde actuar al respetivo Juez o funcionario, y, de otra parte, la competencia, tomado el vocablo en su acepción técnica, esto es, en cuanto significa la facultad qué tiene el órgano jurisdiccional del poder público para conocer y decidir, con autoridad plena, en determinado negocio.
De consiguiente, ambos elementos, como integrantes de la jurisdicción, sólo pueden ser tratados y desarrollados en normas legislativas por el Congreso. Es decir que en el Congreso reside la potestad privativa de dictar normas destinadas a regular todo lo relativo a la jurisdicción y competencia de los organismos electorales, judiciales y contencioso-administrativos de Intendencias y Comisarías, y que estas dos materias por su índole y naturaleza sustantivas están sustraídas de la esfera de acción propiamente gubernativa.
Empero, por excepción, el Gobierno pueda tener la facultad de dar, dentro de la órbita constitucional, normas obligatorias de carácter sustantivo, y por consiguiente, de expedir estatutos reguladores de la jurisdicción, por delegación expresa del Congreso. En tal caso el Gobierno, a su ordinaria función administrativa y reglamentaria, aúna la de establecer reglas de derecho o determinar la organización de la institución encargada del cumplimiento de la norma, según sea la extensión de la delegación y de la materia u objeto a que se refiera y esté dentro del pensamiento del legislador.
Por el artículo 11 de la Ley 187 de 1936 el legislador dispuso que cuando una Intendencia o Comisaria tenga más de cincuenta mil habitantes, debe formar una circunscripción electoral independiente, con los organismos legales adecuados, para la elección de Representantes; y delegó en el Gobierno la facultad de dictar normas tendientes a darle cumplimiento a ese mandato, señalando las corporaciones electorales, el sistema de voto y demás requisitos necesarios.
Por tal mandato el Congreso, pues, estatuyó una norma general, y para desenvolverla y darle vida en el terreno de la práctica, delegó en el Gobierno la función legislativa encaminada a crear los organismos legales adecuados para obtener su cumplida ejecución. Esta delegación, de contenido preciso y determinado, entraña por sí misma todas las facultades indispensables para poner en movimiento el mecanismo electoral en la Intendencia del Chocó en la elección de Representantes, dentro de los principios jurídicos y ordenaciones legales que regulan en todo el país el régimen del sufragio; por consiguiente comprende, o tiene que comprender, desde la organización de las corporaciones encargadas de la percepción y vigilancia del voto hasta la potestad de subsanar los vacíos u oscuridades de la ley en lo' relativo a la jurisdicción y competencia de los tribunales a cuyo conocimiento corresponde decidir las contiendas electorales, sin los cuales, o sin su definida intervención en los pleitos que puedan suscitarse, queda desamparada de garantías la etapa culminante y definitiva de cualquier elección popular.
Para la Corte los términos del segundo aparte del artículo 11 de la Ley 187 de 1936 no le vedaban al Gobierno intervenir en la determinación de las cuestiones de competencia para conocer de los pleitos electorales; ante la nueva situación creada tales cuestiones eran susceptibles de quedar inciertas y vagas con detrimento de la justicia y de la pureza del sufragio, una y otra buscadas por el legislador como fin primordial de todo sistema eleccionario. Desde que las autorizaciones se otorgaron para el debido cumplimiento del querer del legislador, a ese propósito debió subordinarse y dirigirse la acción gubernativa, y esa es la idea que debe considerarse, sin miramientos hacia la aparente expresión literal de los vocablos que la contienen, de los cuales por otra parte tampoco se infiere la limitación sustentada por el demandante, como quiera que el precepto remata con una frase que da a comprender que el legislador pretendió poner al Gobierno en capacidad de crear todos los medios adecuados para obtener el funcionamiento regular y correcto del sistema electoral en la Intendencia del Chocó, en la elección de Representantes: "Para el cumplimiento de este mandato-dispuso el Congreso-queda autorizado el Gobierno para señalar las corporaciones electorales, el sistema de voto y demás requisitos que deban llenarse."
Entre esos medios conducentes no pueden excluirse el concerniente a poner en claro la competencia del tribunal que debe fallar los pleitos electorales suscitados en la Intendencia del Chocó con ocasión de la elección de Representantes, porque para que una elección traduzca la auténtica manifestación de la voluntad popular exige como requisito primordial que los ciudadanos conozcan de antemano ante qué autoridad del orden contencioso-administratibo deberán demandar la elección viciada.
Al determinar el acto acusado que el tribunal seccional contencioso-administrativo de Medellín continuaría conociendo de los negocios electorales del Chocó suscitados con motivo de la elección de Representantes al Congreso, dejó llenado el vacío que en ausencia de tal disposición se presentaba en relación con la competencia para decidir esos negocios; en esa virtud el acto está dentro del molde de las autorizaciones y por ende también dentro de las pautas constitucionales que delimitan el campo de acción de cada uno de los poderes públicos.
Y el vacío se hubiera presentado; en efecto:
El artículo 2° de la Ley 93 de 1922 sobre divisón territorial electoral, demarcó el distrito de Medellín para la elección de Representantes al Congreso integrándolo con el Departamento de Antioquia y la Intendencia del Chocó.
Luégo la Ley 25 de 1928, artículo 1°, inciso D), fijó la jurisdicción del Tribunal Contencioso Administrativo de Cali sobre el Departamento del Valle y la Intendencia del Chocó. Pero el artículo 13 de la misma ley agregó esta excepción: "De los juicios de nulidad de la elección de Representantes conocerá el tribunal de la capital del distrito electoral." Y como en lo electoral para la elección de Representantes, el Chocó pertenecía a Medellín, según la citada Ley 93 y luego el decreto 713 de 1931, el Tribunal de Medellín debía conocer de los respectivos pleitos electorales, quedando derogada para esos negocios la competencia del Tribunal de Cali (arts. 9' y 14 de la Ley 153 de 1887).
El Acto Legislativo N° 1° de 1930 ordenando que cada departamento constituya una circunscripción para la elección de Representantes (art. 1°, parágrafo único), no modificó esta situación, porque en el mismo acto encuéntrase el art. 4° que dispone que la ley agregará a las circunscripciones electorales el territorio de las Intendencias y Comisarías; y en desarrollo de tal precepto vino el decreto ejecutivo citado, N° 713 de 1931, que agregó la Intendencia del Chocó al distrito electoral de Medellín, para la elección de Representantes.
De esta manera el principio consagrado en el artículo 13 de la Ley 25 de 1928, en cuanto al territorio del Chocó, se había conservado en plena vigencia hasta el momento de consumarse su independencia como circunscripción electoral, por mandato del art.11 de la Ley 187 de 1936.
Mas por efecto de la citada emancipación electoral del Chocó, lógicamente volvíase incierto el punto de la competencia del Tribunal Seccional Contencioso Administrativo de Medellín en lo relativo a demandas por razón de la elección para Representantes, incertidumbre que acertadamente vino a disipar el artículo acusado como inconstitucional.
Por último, respecto del desistimiento de la acción hecho por el demandante, la Corte Plena, para desatenderlo, repite lo ya expresado en fallo de 10 de marzo último: "Aun cuando es ineficaz la renuncia de un derecho público, sin embargo, puede en doctrina el titular de éste prescindir de su ejercicio, "siempre que tal derecho no envuelva un deber, y, además, que el ordenamiento jurídico no prohíba expresamente esa forma de renuncia. Ahora bien. Entre nosotros el art. 14 de la Ley 25 de 1928 prohíbe,' sin excepción, el desistimiento en las acciones de carácter público, motivo por el cual no se ha accedido a decretarla." (Gaceta Judicial N° 1934, pág. 196, col. 2a).
Resolución
La Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, oído previamente el parecer del Procurador General de la Nación, decide, en ejercicio de las funciones que le asigna el artículo 149 de la Constitución nacional, que es exequible el artículo del decreto ejecutivo N9 450 de fecha 25 de febrero de 1937.
Publíquese, notifíquese, cópiese, dése cuenta al señor Ministro de Gobierno, e insértese copia del fallo en la Gaceta Judicial.
Pedro A. Gómez Naranjo.-Aníbal Cardo-so Gaitán.-Liborio Escallón.-Ricardo Hinestrosa Daza.-Salvador Iglesias.-Fulgencio Lequerica Vélez.-José Antonio Montalvo.-Juan Francisco Mújica. - Pedro Alejo Rodríguez.-Hernán Salamanca.- Eleuterio Serna R.-Arturo Tapias Pilonieta.-Pedro León Rincón, Srio. en ppdad.