INEXEQUIBILDAD DE UN DECRETO EJECUTIVO QUE DESNATURALIZA EL EJERCICIO DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA
El decreto ejecutivo que reglamenta una ley puede ser inexequible, ya por invadir el campo del legislador contrariando disposiciones legales, ora por preceptuar, aun en armonía con las leyes, pero también sobre materia de la incumbencia exclusiva del Congreso, v. gr., acerca de capacidad jurídica de las personas, o sobre requisitos esenciales de los contratos; pues en ambos casos se desnaturaliza el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Corte Suprema de Justicia-Corte Plena.-Bogotá, treinta de marzo de mil novecientos treinta y ocho.
(Magistrado ponente: Dr. José Antonio Montalvo)
El señor Enrique Delvasto G. demanda ante la Corte la declaratoria de inexequibilidad, por inconstitucional, del art. 4° del decreto ejecutivo número 1264 de 13 de julio de 1935, "por el cual se aprueban las tarifas para las empresas de navegación del Bajo Magdalena, en desarrollo de la ley 53 de 1918 y del decreto número 1451 de 1933."
Al final del libelo el señor Delvasto concreta un tanto más su pedimento así
"Mi acusación, en el presente caso, se refiere a las disposiciones que contiene la segunda parte del inciso 1° del art. 4° del nombrado decreto:
"no podrá considerarse comisionistas a las casas comerciales que hagan gestiones para el manejo de sus propios cargamentos y la reexpedición de ellos.
"No podrán actuar como comisionistas individuos o entidades ligadas con determinada empresa de navegación."
Acompaña a su demanda el señor Delvasto un ejemplar debidamente autenticado del Diario Oficial número 22943, en donde corre publicado el acto materia de la acusación, y cita como preceptos violados de la Carta Fundamental el numeral 3°, art. 120
de la Constitución de 1886 y el art. 1° del Acto Legislativo de 1918.
Estos preceptos, en su orden, corresponden hoy a los arts. 115 (numeral 3°) y 38 de la codificación constitucional de 1936.
Surtido el traslado al señor Procurador General de la Nación, lo contestó' en el sentido de oponerse a la inexequibilidad pedida.
Para resolver, la Corte considera:
Sobra advertir que la Corte es ajena a toda apreciación acerca de la conveniencia o inconveniencia de la medida adoptada por el Ejecutivo en el decreto que se acusa, puesto que a la faz del art. 149 de la Constitución lo único que le incumbe es apreciar la conformidad o disconformidad del acto acusado con las disposiciones de la Corte.
En opinión de la Procuraduría los reparos que hace el acusador al art. 4° del decreto número 1264 de 1935 son infundados, porque el Código de Comercio define las calidades de transportador y de comisionista de transportes, de cuyas definiciones "se desprende -dice- que los comisionistas de transportes y las empresas de la misma naturaleza se hallan en estrecha conexión comercial, en tal forma, que los primeros no pueden tener existencia jurídica si se consideran aisladamente de las segundas. Dichos comisionistas, en el lleno de sus funciones, necesitan de porteadores o conductores de pasajeros y mercancías, quienes pueden convertirse en personas jurídicas bajo la denominación de empresas públicas de transportes."
Y agrega el señor Procurador:
"Luego al reglamentar el Ejecutivo, por medio del decreto número 1264 de 1935, las tarifas de transportes para las empresas fluviales del Bajo Magdalena, estaba en la obligación forzosa de incluir a la referida clase de comisionistas, cuya estrecha relación con dichas empresas no podía desconocer, so pena de dejar un vacío que viniera más tarde a convertir en impracticables todas las disposiciones reglamentarias allí contenidas. De esta relación comercial entre comisionistas y empresas de transportes surge la necesidad de fijar por el Gobierno las tarifas justas y necesarias que deben regir entre ellos. Al respecto dice el decreto:
'Las empresas de transportes fluviales no podrán pagar a los comisionistas más de diez por ciento (10 por 100) sobre el valor de los fletes de bajada.
'Se entiende que esta comisión que se paga a los comisionistas es la remuneración por su trabajo y no puede usarse como retomo a los clientes.
"La facultad reglamentaria de las leyes, por medio de decretos, órdenes y resoluciones, para su cumplida ejecución, no puede entenderse con el criterio simplista que se observa en la demanda. La ley 53 de 1918, por ejemplo, cuando prescribe que las tarifas y reglamentos de las empresas públicas de transportes deben ser sometidos a la aprobación del Gobierno, no dice nada en cuanto a las distintas materias, objeto de dichas tarifas, como la carga, pasajeros, lo relacionado con fletes ad-valorem, y por último, también guarda silencio sobre lo que pueden pagar las mencionadas empresas a los comisionistas de transportes como remuneración por su trabajo. Todo esto, como es obvio, queda comprendido en la facultad reglamentaria."
Estima, pues, el señor Procurador, que al proveer el Gobierno acerca de tarifas de transportes fluviales, facultad que no puede discutirse de conformidad con el art. 38 de la Constitución y la ley 53 de 1918, tenía forzosamente que reglamentar lo relativo a los comisionistas de transportes, con el fin de "evitar que las empresas de navegación y los verdaderos comisionistas puedan ser perjudicados en sus intereses por comerciantes que se hagan pasar por tales en el manejo y reexpedición de sus propios cargamentos, cobrando la remuneración a que tienen derecho aquellos."
No comparte la Corte las apreciaciones del señor Procurador. En el art. 4° del decreto número 1264 de 1935 se establecen prohibiciones que limitan la capacidad legal de personas naturales y jurídicas en relación con el oficio de comisionista, o sea de una de las especies del mandato comercial que define y reglamenta la sección tercera, capítulo 3°, título VI del Código de Comercio, entre cuyas disposiciones se encuentra la siguiente:
"Artículo 334.-Toda persona natural o jurídica, sea o no comerciante, puede conferir o aceptar una comisión, siendo hábil para comerciar por su cuenta."
Y es bien sabido que todo lo referente a la capacidad legal para ejercer el comercio o ejecutar actos de tal naturaleza está regulado por el código del ramo.
Ahora bien: según el art. 45 de la Codificación Constitucional, "las leyes determinarán lo relativo al estado civil de las personas, y los consiguientes derechos y deberes."
De manera que al estatuír el Ejecutivo por medio del decreto que se comenta acerca de una incapacidad de determinadas personas para ejercer el cargo de comisionistas, invadió el campo del legislador, quebrantando así el precepto que acaba de citarse; y aun cuando esa disposición no se señaló por el acusador como violada, la Corte puede confrontar el acto acusado en relación con ella por permitirlo así el art. 29 de la ley 96 de 1936.
Por otra parte en el art. 38 de la Carta se confiere al legislador la facultad de "ordenar la revisión y la fiscalización de las tarifas y reglamentos de las empresas de transportes o conducciones y demás servicios públicos." Esta facultad la ejercitó el legislador en la ley 53 de 1918, dejando, bajo el control del Gobierno, la revisión de. las tarifas y reglamentos de aquellas empresas, pero sin que en ninguna de sus disposiciones hable la ley de autorizar al Ejecutivo para inmiscuirse en materia tan sustantiva como la capacidad de las personas so pretexto del intervencionismo en las tarifas.
Y no se objete que del art. 4° de la ley, de 1918 puede deducirse la atribución del Gobierno para fijar las limitaciones de capacidad civil que se contienen en el decreto acusado; porque la finalidad de ese precepto es únicamente la de impedir que las empresas de transportes establezcan diferencias en relación con sus clientes por medio de ventajas directas o indirectas, mediatas o inmediatas.
Tampoco cabe argüìr que se halle fuera de la tacha de inconstitucionalidad la parte del artículo acusado en cuanto dispone que "no podrá considerarse comisionistas a las casas comerciales que hagan gestiones para el manejo de sus propios cargamentos y la reexpedición de ellos", dada la circunstancia de que siendo la comisión una de las especies del mandato comercial, esta determinación del decreto apenas enuncia el principio jurídico de que no se puede ser mandatario de sí mismo. Porque aun aceptada la objeción como válida, siempre será verdad que también el decreto en la parte que acaba de trascribirse preceptúa sobre materia de la incumbencia exclusiva del legislador, cual es la de estatuìr acerca de requisitos relacionados con la esencia misma de un contrato (art. 1501 del Código Civil y 182 del Código de Comercio), desnaturalizando el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Luego resulta infringido también el art. 38 de la Constitución y por ende el numeral 3° del art. 115 sobre potestad reglamentaria del Ejecutivo, cánones ambos citados por el acusador.
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, en ejercicio de las funciones constitucionales que le señala el art. 149 de la Carta Fundamental de la República y previa audiencia del señor Procurador General de la Nación, declara inexequible el art. 4° del decreto número 1264 de 13 de julio de 1935, "por el cual se aprueban las tarifas para las empresas de navegación del Bajo Magdalena, en desarrollo de la ley 53 de 1918 y del decreto número 1451 de 1933", en la parte qne dice:
"no podrá considerarse comisionistas a las casas comerciales que hagan gestiones para el manejo de sus propios cargamentos y la reexpedición de ellos. No podrán actuar como comisionistas individuos o entidades ligadas con determinada empresa de navegación."
Publíquese, notifíquese, cópiese, dése cuenta al Ministerio de Obras Públicas, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Liborio Escallón-Aníbal Cardoso Gaitán Pedro A. Gómez Naranjo.-Ricardo Hinestrosa Daza.-Salvador Iglesias,-Fulgencio Lequerica Vélez.-José Antonio Montalvo Juan Francisco Mújica.-Pedro Alejo Rodríguez.- Hernán Salamanca. - Eleuterio Serna.-Arturo Tapias Pilonieta. - Pedro León Rincón, Srio. en pdad.
SALVAMENTO DEL VOTO
de Los Magistrados doctores Hinestrosa Daza, Mujica y Salamanca.
Respetando como siempre la opinión de nuestros colegas, de ella nos apartamos en el caso presente por las razones que expusimos con el debido detenimiento durante la discusión y que pasamos a resumir aquí brevemente.
El decreto no prohíbe en forma general a las casas comerciales que asuman y desempeñen una profesión lícita. Tan sólo declara que no podrán considerarse comisionistas al gestionar el manejo y reexpedición de sus propios cargamentos. Como comisionistas gozan de la consiguiente remuneración, y prescindiendo de ella pueden brindar con esta ventaja a los comerciantes y en esta forma, o en otras análogas, realizar una competencia desleal, contra la cual se pronuncia terminantemente la ley 53 de 1918.
Además, nadie puede ser mandatario de sí mismo.
Del propio modo y por lo aludido sobre aquella clase de competencia, el decreto prohibe a los individuos o entidades ligados con una empresa de navegación actuar como comisionistas, lo que es muy distinto de prohibirles en forma general o absoluta que abracen esa profesión,.
Lícita es ella en sí y por lo mismo, y en cuanto lo sea, la Constitución garantiza su ejercicio; pero esta garantía no puede reputarse extendida a los casos en que falte tal licitud, sea que a esta falta se llegue abierta o disimuladamente.
El decreto, estrictamente administrativo, versa sólo sobre tarifas para las empresas de navegación del Bajo Magdalena. Sus disposiciones no pueden darse por extendidas a fines, ocasiones o casos distintos. A mayor abundamiento en este sentido, esto es, en el de concretarse a esa finalidad, su art. 4°, que es el que contiene las prohibiciones materia de la presente acusación, a más de otros mandatos, comienza advirtiendo que todo ello es "para los efectos de este decreto."
No se justifica, pues, el concepto y temor de que tales prohibiciones puedan extenderse o darse por extendidas a actividades o casos distintos.
No violando la Carta cuya integridad está la Corte Suprema obligada a guardar, el decreto acusado es exequible, lo que vale como decir que en nuestra opinión no adolece del vicio que la demanda le atribuye, y por lo mismo no encontramos motivo que impida o dificulte al órgano ejecutivo concurrir en lo de su resorte al cumplimiento y, eficacia de la citada ley 53 de 1918, cuyo art. 4.° es de este tenor:
"Art. 4.°-Es prohibido a las empresas públicas de transporte hacer a un cliente de mejor condición que a otros por medio de rebajas, retornos y otros favores especiales o ventajas relativas al transporte de la carga, ya sean tales concesiones directas o indirectas, mediatas o inmediatas, públicas o privadas y cualquiera que sea el motivo, razón, consideración o pretexto en que se trate de fundarlas."
Conviene advertir que esta ley no ha sido acusada.
Por estos motivos salvamos nuestro voto.
Bogotá, marzo 31 de 1938.
Ricardo Hinestrosa Daza.-Juan Francisco Mújica.-Hernán Salamanca.